IV. C) Způsob změny regulace podnikání vykonávaného v přímé souvislosti se zemědělstvím

41. Změnu právní regulace podnikatelů podnikajících v přímé souvislosti se zemědělstvím („sekundární zemědělští podnikatelé“) navrhovatelé označili za porušení svobody podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny). Hlavním argumentem byl poukaz na bezdůvodnost vytržení těchto osob ze stabilního právního rámce do rámce nejistého. Proto požadovali zrušení ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství, vymezujícího pojem zemědělská výroba, a zrušení čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství, stanovícího zánik dosavadního živnostenského oprávnění. Tato dvě ustanovení je třeba díky konstrukci zákona posuzovat společně.

42. Z celkového kontextu zákona o zemědělství a z jeho srovnání s živnostenským zákonem vyplývá, že nové podmínky nutno považovat za přísnější u všech fyzických osob podnikajících v souvislosti se zemědělstvím podle dosud platné úpravy, neboť zákon jim znemožnil dostát zákonným požadavkům prostřednictvím odpovědného zástupce, což dosavadní úprava umožňovala (zákon o zemědělství neobsahuje ustanovení obdobné ustanovením § 11 – 14 platného živnostenského zákona nebo ustanovení § 7 odst. 4 zrušeného zákona o soukromém podnikání občanů č. 105/1990 Sb.). Fyzické osoby podnikající v přímé souvislosti se zemědělstvím musí požadavky zákona o zemědělství splnit osobně, jinak jejich oprávnění podnikat zanikne, což vyplývá z bodu 2 čl. II novely zákona o zemědělství.

43. Pozměňovací návrh k novele zákona o zemědělství jasně stanovil zánik dosavadních živnostenských oprávnění (čl. II bod 2 novely zákona o zemědělství) a vymezil, že podnikání v zemědělství je možné jen za splnění podmínek zákona o zemědělství (návětí § 2e odst. 1 zákona o zemědělství; srov. usnesení zemědělského výboru ze dne 1. 10. 2003, digitální knihovna Poslanecké sněmovny, tisk 350/1). Cílem poslaneckého návrhu bylo sjednocení právního režimu všech osob podnikajících v zemědělství. Vyplývá to z rozpravy při druhém sněmovním čtení dne 22. 10. 2003, kdy poslanci zemědělského výboru zdůvodňovali navržené změny samozřejmostí požadavku odbornosti a požadavky Evropské unie. Poslanec Jan Grůza řekl: „Evropská unie po nás chce tři zásadní věci. Chce po nás jasný registr zvířat, jasný registr půdy a jasný registr podnikatelů v zemědělské výrobě. Jestliže tyto tři věci nebudeme mít v pořádku, nebudeme moci čerpat a tento podnikatel také nebude moci čerpat peníze Evropské unie. Jenom z tohoto důvodu potřebujeme vést jasnou evidenci o zemědělských podnikatelích. Nikdo nebrání žádnému soukromému podnikateli, aby si vzal půdu a začal na ní hospodařit. Přátelé, to může dělat okamžitě – vzít si podle zákona o půdě a dalších svoji půdu a začít hospodařit. Ale jestliže bude chtít dosáhnout na peníze Evropské unie, podle tohoto zákona se bude muset řádně zaevidovat a podle tohoto zákona bude moci začít žádat o peníze Evropské unie. Jen tento smyslu tohoto zákona je.“. Další člen zemědělského výboru, poslanec Ladislav Skopal, ve sněmovní rozpravě mj. řekl: „...pět let praxe je v případě, že nesplňuje kvalifikační požadavky, v podstatě to, co bylo řečeno. To znamená 300 hodin, aby prošel určitým kursem. Každá živnost musí mít nějaké kvalifikační předpoklady. Myslím, že zemědělství není taková živnost, že nemusíme znát vůbec nic. Mrzí mě trochu, že zemědělskou činnost pan poslanec Kučera pokládá za tak nízkou, že může podnikat kdokoliv, co nic neumí. “ (srov. tamtéž stenozáznamy obecné a podrobné rozpravy k tisku č. 350).

44. Ústavní soud setrvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy právního státu (např. sp. zn. Pl. ÚS 6/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č. 22, str. 195; vyhlášen pod č. 77/2001 Sb., dále i sp. zn. Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, str. 327; vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.). Předvídatelnost právního předpisu je přitom nepochybně nutno posuzovat i z hlediska dynamického. Jak upozornili navrhovatelé, Ústavní soud v minulosti posuzoval ústavnost změny podmínek výkonu profese ve věci rozhodnuté nálezem ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), kde byla věc poměřována z hlediska kategorie rovnosti. Aniž by se Ústavní soud mínil od této judikatury odchýlit, nemohl přehlédnout, že jeho vlastní judikatura se mezitím dále rozvinula. Změna regulace má totiž přirozeně dopady i ve sféře legitimního očekávání. Jak bylo připomenuto v nálezu ze dne 13. 12. 2005: „... hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní judikatury Ústavního soudu jsou ... svévole zákonodárce při stanovení lhůty. Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.), v níž za protiústavní označil zrušení ustanovení... občanského zákoníku... jímž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání ...subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným postupem státu, jejž soud shledal rozporným s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (a to s odvoláním se na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Broniowski proti Polsku z r. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001). “ (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05, vyhlášen pod č. 531/2005 Sb. nebo na www.judikatura.cz).

45. Z naznačených principů plyne, že zákonodárce musí při změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Trvat na takovém chování zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje stabilita sféry svobodného jednání. Zákony vymezují základní strukturu, v jejímž rámci se realizují svobodné aktivity. Jsou-li nejisté hranice zákonných požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání založená na zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního očekávání integrální součástí vlády práva (srov. přiměřeně nález ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, www.judikatura.cz). Přihlížení k legitimním očekáváním je nepominutelnou dimenzí zákonnosti (srov. k tomu Rawls, J., Teorie spravedlnosti, Praha, Victoria Publishing, 1995, str. 145). Z příkazu respektovat legitimní očekávání vyplývající z dosavadní právní úpravy samozřejmě nelze dovodit zákaz změny právní úpravy. Jde jen o to, aby při rozhodování o volbě způsobu provedení změny zákonodárce k těmto očekáváním přihlížel a neignoroval, že adresáti norem své chování (a volbu mezi různými alternativami) po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu.

46. Požadavek osobního splnění podmínky odbornosti a bezúhonnosti společně s krátkou lhůtou zániku dosavadního oprávnění je velmi tvrdý. Způsob, jímž byla změna provedena, nebyl nutný, resp. nebyl vyžadován sledovaným cílem. Ostatně i když lze uznat sjednocení úpravy za legitimní cíl zákonodárce, neboť sleduje zpřehlednění právního řádu, je otázkou, zda zrovna zákon o zemědělství měl být tím zákonem, pod jehož aplikační záběr měla být regulace zemědělského podnikání podřazena, neboť veřejnoprávní podmínky podnikání již upravuje živnostenský zákon, s jehož aplikací jsou navíc dlouholeté zkušenosti, a v něm obsažené instituty je proto nutno považovat za praxí osvědčené.

47. Je nesporné, že vymezením pojmu zemědělská výroba, obsaženým v ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství, došlo ke změně regulačního rámce sekundárních zemědělských podnikatelů (jak ostatně potvrdila i Poslanecká sněmovna), avšak dosah tohoto ustanovení přesahuje rámec vymezený projednávaným návrhem. Návrh žádal zrušení tohoto ustanovení, avšak byl-li argumentačně napadán zejména způsob, jejž zákonodárce zvolil při přechodu k nové úpravě, pak je primární pochybení nutno spatřovat v čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství, která sekundárním podnikatelům stanoví povinnost evidence za nových podmínek a zánik dosavadních oprávnění, neboť především toto ustanovení je výrazem navrhovateli namítané neústavnosti změny právní regulace. Proto Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství a zamítl návrh na zrušení ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství.

48. Navrhovatelé dále žádali zrušení dovětku k ustanovení § 2e odst. 1 zákona o zemědělství, který právnickým osobám umožňuje splnit podmínky bezúhonnosti a odbornosti prostřednictvím odpovědného zástupce, avšak zrušením tohoto ustanovení by se právnickým osobám znemožnilo zemědělsky podnikat, což je zásah, který nelze odůvodnit argumentem, že i jiným subjektům je bráněno v podnikání. Takové chápání principu rovnosti postrádá atributy rozumného výkladu práva, a proto byl tento návrh zamítnut. Ostatně i sami navrhovatelé uvedli (str. 13 návrhu), že pokud bude shledána vadnost změny režimu podnikání, je návrh v této části irelevantní. Za diskriminační považovali navrhovatelé i delší lhůtu zániku oprávnění samostatně hospodařících rolníků (výše uvedená část čl. II bodu 1 novely zákona o zemědělství). Ani zde nemohl Ústavní soud návrhu vyhovět. Faktická situace těchto osob (a z ní vyplývající schopnost reagovat na změny) se od sekundárních zemědělských podnikatelů velmi liší a pro odlišný režim lze prima facie nalézt rozumné důvody. Poskytnutí „výhody“ by proto nebylo možno považovat za výraz ústavně nepřijatelné libovůle (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, str. 189; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb., a další nálezy). Proto Ústavní soud návrh v těchto částech (srov. výše odstavce 9 a 10) zamítl.

49. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výrocích.