IV. Vymezení rozsahu přezkumu

A. Překážka věci pravomocně rozsouzené ve vztahu k nálezu Pl. ÚS 19/08

96. V bodu 78 nálezu Pl. ÚS 19/08 Ústavní soud uvedl, že eventuální nový návrh na přezkum této identické Lisabonské smlouvy by zřejmě byl ve vztahu k dnes napadeným ustanovením blokován překážkou rei iudicatae. Už tehdy však Ústavní soud upozornil, že takové posouzení provede teprve tehdy, jestliže bude nový návrh skutečně podán; zároveň předeslal, že otázku rei iudicatae je pro takový případ namístě interpretovat restriktivně. Ústavní soud tedy ponechal posouzení překážky rei iudicatae otevřené. Klíčové je v tomto směru vymezení, kdy se bude jednat o „tutéž věc“.

97. Restriktivnímu pojetí překážky rei iudicatae odpovídá dvojí jednota: totožnost ustanovení mezinárodní smlouvy, které je návrhem zpochybňováno, a současně totožnost tvrzeného důvodu jeho rozporu s ústavním pořádkem, v jehož světle bylo ustanovení mezinárodní smlouvy přezkoumáno v předchozím rozhodnutí a který má překážku rei iudicatae založit. Takto vymezená překážka rei iudicatae je restriktivní v tom smyslu, že klade přísnější požadavky na jednotu věci.

98. Na druhou stranu dává takto vymezená překážka rei iudicatae širší možnost následným potenciálním navrhovatelům zpochybňovat ústavnost mezinárodní smlouvy, než kdyby totožnost věci nastala např. již pouhou jednotou jednou přezkoumaného ustanovení mezinárodní smlouvy. To odpovídá i pojetí řízení podle čl. 87 odst. 2 Ústavy, ke kterému se Ústavní soud vyjádřil v již citovaném nálezu Pl. ÚS 19/08 (bod 76) takto: „Posloupnost jednotlivých navrhovatelů, jak ji stanoví § 71a odst. 1 [zákona o Ústavním soudu], je vedena myšlenkou umožnit každému z nich vyjádřit řádným způsobem svoje pochybnosti o ústavnosti projednávané mezinárodní smlouvy.“. Pokud by první návrh na přezkum ustanovení mezinárodní smlouvy mohl efektivně blokovat další návrhy na přezkum téhož ustanovení, vznesené s ohledem na možný rozpor s ustanoveními ústavního pořádku, kterým se Ústavní soud v předchozím rozhodnutí nezabýval, možnost každého potenciálního navrhovatele vyjádřit svoje pochybnosti o ústavnosti projednávané mezinárodní smlouvy by do značné míry ztratila smysl.

99. Ústavní soud však zdůrazňuje, že tato posloupnost navrhovatelů a důsledky, jež z ní Ústavní soud v předchozím bodu vyvozuje, neznamenají, že se případným následným navrhovatelům (či případným účastníkům dalších řízení) umožňuje znovu a znovu zpochybňovat Ústavním soudem již jednou v nálezu vyslovené závěry ohledně souladu přezkoumávané mezinárodní smlouvy (resp. těch ustanovení, jež podrobil svému přezkumu) s ústavním pořádkem (k tomu též níže oddíl C této části nálezu). Konečnost, nezměnitelnost a také závaznost pravomocného rozhodnutí Ústavního soudu, které vyplývají z čl. 89 Ústavy a navazujících ustanovení zákona o Ústavním soudu, naplňují významné funkce, které odrážejí postavení Ústavního soudu jako orgánu soudního typu, nikoliv připomínkového místa či místa pro diskuse primárně akademického či politického charakteru (v tomto smyslu srov. nález Pl. ÚS 19/08, bod 75).

100. Ústavní soud je ústavním orgánem nadaným podle čl. 89 odst. 2 Ústavy pravomocí autoritativně a s konečnou platností vykládat ustanovení ústavního pořádku, nikoliv místem pro nekončící polemiky, o které se snaží někteří účastníci. Vykonatelný nález Ústavního soudu je závazný pro všechny orgány i osoby (čl. 89 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.), a tedy – jak se ostatně rozumí samo sebou – je závazný i pro samotný Ústavní soud. V důsledku toho pro jakékoli další řízení před ním, v němž by mělo být (byť odchylným způsobem) rozhodováno znovu, představuje v tomto smyslu nepominutelnou procesní překážku rei iudicatae (§ 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.), která přirozeně brání jakémukoli dalšímu meritornímu přezkumu věci [nález sp. zn. III. ÚS 425/97 ze dne 2. 4. 1998 (N 42/10 SbNU 285), s. 287–288].

101. Argumenty vznesené navrhovatelem v jeho doplnění ve vztahu k domnělému rozporu čl. 2 a 4 SFEU (vymezujících pravomoci Unie) s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy (k tomuto tvrzenému důvodu srov. body 26 až 29 tohoto nálezu) se Ústavní soud podrobně zabýval v bodech 125 až 141 svého nálezu Pl. ÚS 19/08; totéž platí i o argumentech vznesených ohledně domnělého rozporu čl. 216 SFEU s týmiž ustanoveními Ústavy (k tomuto tvrzenému důvodu srov. bod 31 tohoto nálezu); v tomto ohledu navrhovatel dokonce nijak nezastírá, že Ústavní soud žádá o přehodnocení jeho závěru vyjádřeného v nálezu Pl. ÚS 19/08 v bodech 176 až 186. Proto musí Ústavní soud tyto návrhy odmítnout na základě ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako nepřípustné. Související návrh na přezkum čl. 3 SFEU odmítnout na tomto základě nelze, neboť se jím explicitně ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08 Ústavní soud nezabýval. Na tomto místě však Ústavní soud odkazuje na tytéž body nálezu Pl. ÚS 19/08, jež se vztahují k přezkumu souladu čl. 2 a 4 SFEU s ústavním pořádkem a které plně dopadají i na čl. 3 SFEU.

102. Na druhou stranu, ačkoliv článek 7 SEU skutečně již byl předmětem přezkumu v rámci řízení sp. zn. Pl. ÚS 19/08, Ústavní soud se důvodem jeho možného rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, uváděným navrhovatelem v nyní probíhajícím řízení, nezabýval (k těmto tvrzeným důvodům srov. body 11 a 81 tohoto nálezu a body 205 až 210 nálezu Pl. ÚS 19/08). Proto jeho dalšímu přezkumu v tomto řízení překážka rei iudicatae nebrání.

103. Překážka rei iudicatae se vztahuje i na vyjádření prezidenta republiky, ve kterém formuluje „pět otázek“, přičemž uvádí, že na ně „v rámci řízení ani později nedostal úplné a přesvědčivé odpovědi.“. Jak již Ústavní soud uvedl výše v bodu 99 tohoto nálezu, úkolem Ústavního soudu není odpovídat na otázky, nýbrž autoritativně rozhodovat; v tomto případě o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem. O pochybnostech, ke kterým se prezident republiky ve svém vyjádření vrací, již Ústavní soud pravomocně rozhodl ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08 a nemůže než na něj odkázat (viz body 104 a 105 dále).

104. To platí jak pro otázku první, týkající se suverenity České republiky (kde Ústavní soud rovněž odkazuje na část odůvodnění tohoto nálezu, body 146 až 150, jež se vztahuje k argumentaci navrhovatele, která se obsahově s otázkou položenou prezidentem republiky překrývá). K otázce druhé, týkající se účinků norem práva Evropské unie na vnitrostátní úrovni, kde sám prezident republiky ve svém vyjádření zmiňuje nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), jenž poskytuje požadovanou odpověď, Ústavní soud jen doplňuje odkaz na bod 113 svého nálezu Pl. ÚS 19/08 a podotýká, že přímé vnitrostátní účinky komunitárního práva již byly pro Českou republiku založeny okamžikem přistoupení k EU a nelze je v žádném případě odvozovat od Lisabonské smlouvy. Ohledně otázky třetí, vztahující se k Listině základních práv Evropské unie (kde Ústavní soud odkazuje na body 190 až 204 nálezu Pl. ÚS 19/08 a především bod 204, kde Ústavní soud explicitně konstatuje, že „neshledal, že by inkorporace Listiny základních práv EU do oblasti evropského primárního práva jakkoli zpochybňovala či problematizovala standard vnitrostátní ochrany lidských práv a byla tím v rozporu s ústavním pořádkem České republiky“), tedy Ústavní soud nyní dodává, že otázka položená prezidentem republiky v jeho vyjádření je z hlediska posuzování souladu Listiny základních práv Evropské unie s ústavním pořádkem zcela irelevantní. Ve vztahu k otázce čtvrté, týkající se charakteru Evropské unie (ke které se prezident republiky vyjádřil i v doplnění svého vyjádření, rekapitulovaného v bodu 72 tohoto nálezu, a ke které se vrátil i prezidentův právní zástupce na ústním jednání – srov. bod 92 tohoto nálezu), lze odkázat na bod 104 nálezu Pl. ÚS 19/08. Konečně k otázce páté, zda nemusí být souhlas s ratifikací Lisabonské smlouvy vysloven v referendu podle ústavního zákona č. 515/2002 Sb., odkazuje Ústavní soud na bod 212 nálezu Pl. ÚS 19/08 a dodává, že pro proces ratifikace mezinárodních smluv podle čl. 10a Ústavy nebyl přijat obecný ústavní zákon a volba způsobu (referendem anebo souhlasem obou komor Parlamentu) je nadále pro všechny budoucí případy v rukách zákonodárného sboru. Závěrem Ústavní soud podotýká, že odpovědi na otázky prezidenta republiky, které interpretuje jako podpůrnou argumentaci pro celkový přezkum Lisabonské smlouvy, lze dovodit s pomocí standardních interpretačních postupů z těch částí nálezu, na něž shora odkázal, a nedomnívá se, že by je bylo třeba ještě v širším rozsahu rozvádět (i kdyby tomu v mnoha ohledech nebránila překážka rei iudicatae vymezená výše).

B. Návrh na přezkum Lisabonské smlouvy a smluv, které tato smlouva novelizuje, jako celku

105. Vedle jednotlivých ustanovení Lisabonské smlouvy zpochybňují navrhovatelé ústavnost Lisabonské smlouvy, ale i SEU a SFEU, „jako celku“ (viz body 6 až 9 nálezu). Ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08 přitom Ústavní soud odmítl návrh na přezkum celé Lisabonské smlouvy (podporovaný v jejich vyjádřeních i vládou a prezidentem republiky). Namísto toho se Ústavní soud v bodu 74 svého nálezu přiklonil k závěru (vycházejícímu analogicky z jeho konstantní judikatury v oblasti přezkumu právních předpisů, především nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález č. 113, s. 180–181, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.), že se zaměřuje pouze na v návrhu kvalifikovaně napadená a odůvodněná ustanovení předmětné mezinárodní smlouvy. Podobný charakter má i řízení o přezkumu ústavnosti zákonů ve smyslu § 64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu; tam Ústavní soud např. vyslovil, že i když je při posuzování ústavnosti právního předpisu vázán pouze petitem návrhu, a nikoli jeho odůvodněním, neplyne z toho závěr, že navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem právního předpisu s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Brojí-li totiž navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné uvést i důvod namítané protiústavnosti. Ústavní soud v rámci přezkumu není tímto důvodem vázán; je vázán toliko petitem, nikoli však rozsahem přezkumu daným důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem.

106. Na rozdíl od návrhu učiněného Senátem v řízení sp. zn. Pl. ÚS 19/08 však v tom současném navrhovatelé předkládají konkrétní argumenty, proč by jak Lisabonská smlouva, tak SEU a SFEU, měly být posuzovány jako celek pro nesoulad s ústavním pořádkem České republiky. Pokud byl podpůrným argumentem pro odmítnutí prvního návrhu na celostní přezkum Lisabonské smlouvy i argument „noetický“ [viz bod 75 nálezu Pl. ÚS 19/08: „pokusu o úplnost ústavního přezkumu, nota bene s důsledky překážky rei iudicatae, a to zejména u rozsáhlých normativních textů, brání argument noetický (noeticky nesplnitelné)“], je zde požadavek na konkretizaci návrhu pro přezkum smluv jako celku splněn.

107. Pro případnou možnost přezkumu smluv jako celku svědčí i skutečnost, že normativní význam mezinárodní smlouvy nelze dovozovat pouze z jejích jednotlivých ustanovení, ale rovněž (mimo jiné) z její celkové systematiky. Normativní význam mezinárodní smlouvy není pouhým součtem významů jejích jednotlivých ustanovení. Důležitost systematiky přezkoumávané mezinárodní smlouvy pro posouzení její ústavnosti ostatně potvrdil sám Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 19/08, bodu 78, když uvedl (k možnému vymezení překážky rei iudicatae): „Bude-li [...] podán návrh na přezkum nového (jiného) smluvního dokumentu (byť obsahově zcela či zčásti totožného s Lisabonskou smlouvou), pak již nepůjde (či nemusí jít) o identitu věci, ale o identitu problému. Obsahově stejná ustanovení takového nového smluvního dokumentu se však mohou v novém textu ocitnout i v jiných funkčních vazbách apod., než je tomu nyní ...“.

108. Pokud se však týká návrhů na celostní přezkum SEU a SFEU, Ústavní soud je k takovému přezkumu oprávněn pouze do té míry, v jakém je Lisabonská smlouva jako celek mění. Naopak vzhledem k tomu, že jak Smlouvu o Evropské unii tak i Smlouvu o založení Evropských společenství v současném znění je třeba na základě Smlouvy mezi Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Řeckou republikou, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Irskem, Italskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Rakouskou republikou, Portugalskou republikou, Finskou republikou, Švédským královstvím, Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska (členskými státy Evropské unie) a Českou republikou, Estonskou republikou, Kyperskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou, Maďarskou republikou, Republikou Malta, Polskou republikou, Republikou Slovinsko, Slovenskou republikou o přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii, která byla podepsána v Aténách dne 16. dubna 2003 (publikována pod č. 44/2004 Sb. m. s., dále jen „Smlouva o přistoupení“) považovat za ratifikované mezinárodní smlouvy ve smyslu čl. 87 odst. 2 Ústavy, jejichž přezkum je v tomto okamžiku vyloučen (k tomu srov. nález Pl. ÚS 19/08, body 79 až 87).

109. Ústavní soud tedy neshledal důvody k apriornímu odmítnutí přezkumu Lisabonské smlouvy jako celku, pokud jsou v tomto směru navrhovatelem vzneseny relevantní ústavněprávní argumenty. V tomto ohledu však musí Ústavní soud připomenout obsahové meze jeho přezkumu, jež vyplývají z jeho postavení v rámci ústavního systému České republiky.

110. V úvodní části svého návrhu navrhovatel konstatuje, že „základní náležitosti demokratického právního státu Ústava bohužel nijak blíže nevymezuje“ (bod 13 návrhu). Podle navrhovatele se Ústavní soud „sice tohoto pojmu již několikrát dotkl [zde navrhovatel odkazuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.), nález sp. zn. III. ÚS 31/97 ze dne 29. 5. 1997 (N 66/8 SbNU 149) a nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.)], ale ani on zatím nepodal žádný ucelený, komplexní, uzavřený výklad, který by tak byl do budoucna imunní vůči okamžitým politickým tlakům a [tak] se stát předmětem účelových výkladů ovlivněných momentálně projednávanými kauzami“ (bod 13 návrhu). V bodu 49 návrhu pak navrhovatel vznáší požadavek, aby Ústavní soud stanovil „věcné meze přenosu pravomocí“, a v bodu 51 až 56 se je pokouší sám formulovat, přičemž se zjevně inspiruje rozhodnutím německého Spolkového ústavního soudu ze dne 30. června 2009, 2 BvE 2/08, dostupné na http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html), jež takový katalog poskytuje v bodu 252 (srov. především body 51 až 56 návrhu).

111. Ústavní soud však nepovažuje za možné, aby s ohledem na postavení, které v ústavním systému České republiky zastává, takový katalog nepřenositelných pravomocí vytvářel a autoritativně určoval „věcné meze přenosu pravomocí“, jak po něm navrhovatel žádá. Připomíná, že již ve svém nálezu Pl. ÚS 19/08 konstatoval, že „tyto limity by měly být ponechány primárně na specifikaci zákonodárci, protože jde a priori o otázku politickou, která poskytuje zákonodárci velké pole uvážení“ (bod 109). Odpovědnost za tato politická rozhodnutí nelze přenášet na Ústavní soud; ten je může podrobit své kontrole teprve v okamžiku, kdy byla na politické úrovni skutečně učiněna.

112. Ze stejných důvodů se Ústavní soud necítí oprávněn v abstraktním kontextu dopředu formulovat, co je přesným obsahem čl. 1 odst. 1 Ústavy, jak požaduje navrhovatel, podporován prezidentem republiky, který snahu „konečným výčtem definovat znaky tzv. materiálního jádra ústavního pořádku, přesněji řečeno svrchovaného demokratického právního státu“ vítá a uvádí (ve shodě s navrhovatelem), že by se tak mohlo „zamezit budoucímu účelovému definování těchto znaků v souvislosti s aktuálně projednávanými kauzami“ (bod 69 tohoto nálezu).

113. Ústavní soud totiž vychází z toho, že právě konkrétní kauzy mu mohou poskytnout relevantní rámec, ve kterém je možno interpretací, případ od případu, zpřesňovat obsah pojmu „svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, založený na úctě k právům člověka a občana“. Tak již Ústavní soud učinil v rozhodnutích uvedených samotným navrhovatelem (viz výše bod 110 tohoto nálezu), anebo např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.) a naposledy v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (318/2009 Sb.). Nejedná se přitom o projev libovůle, ale naopak zdrženlivosti a soudcovského minimalismu, který je vnímán jako prostředek omezení soudní moci ve prospěch politických procedur a který převažuje nad požadavkem absolutní právní jistoty (srov. především Sunstein, C. R.: One Case at a Time: Judicial Minimalism on the Supreme Court, Cambridge, Harvard University Press, 1999, s. 209-243, přímo ke vztahu soudcovského minimalismu a požadavku právní jistoty). Snaha o definování pojmu „svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, založený na úctě k právům člověka a občana“ jednou pro vždy (jak navrhovatel požaduje, podporován prezidentem republiky) by naopak mohla být chápána jako projev soudcovského aktivismu, který je ostatně ze strany některých politických aktérů soustavně kritizován.

114. Jak je však rovněž z dalšího odůvodnění patrné, mnohé argumenty navrhovatelů ve skutečnosti směřují pouze proti vybraným ustanovením Lisabonské smlouvy (popř. smluv, které tato smlouva novelizuje). Tak se s nimi Ústavní soud také vypořádal.

C. Omezení možnosti protiústavního zneužití řízení podle čl. 87 odst. 2 Ústavy a přípustnost doplnění návrhu

115. Ústavní soud byl k námitce vlády (body 40 a 41 tohoto nálezu) nucen zabývat se i otázkou, zda široce pojaté účastenství v řízení o souladu mezinárodních smluv, otevírající procesní prostor pro vznášení pochybností stran dosud neratifikované mezinárodní smlouvy postupně pro jednotlivé potenciální navrhovatele (srov. bod 98 tohoto nálezu), nevyvolává na straně druhé nesnesitelné riziko zneužití procesních mechanismů před Ústavním soudem, zneužití, které by se příčilo samotnému účelu tohoto řízení. O tom, že nejde o hypotetickou úvahu, svědčí i veřejná, obecně známá vyjádření některých ze skupiny senátorů, která v tomto řízení vystupuje jako navrhovatel, naznačující, že se k této skupině připojili s obstrukční motivací ve snaze zabránit ratifikaci mezinárodní smlouvy z jiných než ústavněprávních důvodů. Podávání nevážných nebo obmyslných návrhů na zahájení řízení a zneužívání soudní procedury ochrany ústavnosti lze nepochybně postihovat též odmítnutím takových návrhů pro zjevnou neopodstatněnost, resp. pro zneužití práva podat návrh na zahájení řízení, případně též cestou pořádkových opatření (§ 61 zákona o Ústavním soudu), avšak toto řešení nemusí být vždy použitelné.

116. Účelem řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem je preventivně eliminovat riziko, že Česká republika převezme mezinárodní závazek, který by byl v rozporu s ústavním pořádkem, resp. odstranit pochybnosti o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem ještě předtím, než se smlouva stane pro Českou republiku mezinárodněprávně a uvnitř České republiky vnitrostátně právně závaznou, neboť poté jsou možnosti řešení jejího konfliktu s ústavním pořádkem výrazně omezeny (srov. Wagnerová E., Dostál M., Langášek T., Pospíšil I.: Zákon o Ústavním soudu s komentářem, Praha, ASPI a. s., 2007, s. 298, 309–310). Z povahy věci je třeba takové pochybnosti odstranit bez zbytečného odkladu. V rovině mezinárodního práva totiž platí, že již sjednáním mezinárodní smlouvy na sebe smluvní strany berou závazek, že nebudou nepřiměřeně protahovat své definitivní rozhodnutí o přijetí či nepřijetí smlouvy, což vyplývá ze zásady dobré víry (srov. Potočný, M. Mezinárodní právo veřejné. Zvláštní část. 1. vyd. Praha, C. H. Beck, 1996, s. 161). K tomu se přidružuje v rovině práva vnitrostátního, resp. ústavního, povinnost prezidenta republiky bez zbytečného odkladu ratifikovat (tzn. formálně navenek potvrdit řádný průběh vnitrostátní schvalovací procedury) mezinárodní smlouvu, která byla řádně prezidentem republiky nebo vládou z jeho pověření sjednána a s jejíž ratifikací vyslovil souhlas demokraticky zvolený zákonodárný sbor, zejména jde-li o mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy schvalované kvalifikovanou ústavní většinou poslanců a senátorů. Je to jenom a pouze jenom řízení před Ústavním soudem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy, které s ohledem na kvalifikovaně vznesené pochybnosti o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem ex constitutione odkládá okamžik ratifikace až na dobu po jejich odstranění autoritativním rozhodnutím Ústavního soudu, případně, byl-li shledán rozpor, po odstranění nesouladu změnou ústavního pořádku (§ 71e odst. 3 zákona o Ústavním soudu).

117. Požadavek na neodkladné odstranění pochybností o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem se procesně projevuje v ustanovení § 71d odst. 1 zákona o Ústavním soudu, podle něhož je Ústavní soud povinen projednat návrh jako naléhavý, tj. bez zbytečného odkladu a mimo pořadí, ve kterém jej obdržel, požádá-li o to kterýkoliv z účastníků řízení, a dále v posílení principu oficiality tohoto řízení, což vyplývá z ustanovení § 71d odst. 2 zákona o Ústavním soudu, podle něhož je Ústavní soud povinen návrh projednat a rozhodnout o něm i bez dalších návrhů. Tím samozřejmě není dotčeno oprávnění pléna Ústavního soudu dospět k závěru o nutnosti projednat tuto věc jako naléhavou na základě vlastní úvahy podle § 39 zákona o Ústavním soudu, což se také v tomto případě stalo usnesením Ústavního soudu ze dne 29. září 2009.

118. Pokud jde o lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, zákon o Ústavním soudu upravuje explicitně pouze jejich počátek pro jednotlivé potenciální navrhovatele [srov. § 71a odst. 1 písm. a) a d) zákona o Ústavním soudu, arg. „... od okamžiku, kdy ...“]; nejzazší konec těchto lhůt je pak z povahy věci vymezen okamžikem ratifikace mezinárodní smlouvy [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 1/04 ze dne 4. 3. 2004 (U 11/32 SbNU 519)], neboť jde o přezkum preventivní, před její ratifikací (srov. čl. 87 odst. 2 Ústavy); explicitní vyjádření nejzazšího konce lhůty v textu zákona o Ústavním soudu je v tomto smyslu nadbytečnou konstatací samozřejmého [srov. § 71a odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu ve srovnání s § 71a odst. 1 písm. b) a c)]. Tato lhůta tedy definitivně časově ohraničuje prostor, v němž má Ústavní soud pravomoc se mezinárodní smlouvou preventivně zabývat, a tedy i prostor, v němž může návrh na zahájení řízení obdržet od kteréhokoliv z možných navrhovatelů.

119. Výklad, že návrh na zahájení řízení podle § 71a písm. b), c) a d) zákona o Ústavním soudu není omezen lhůtou žádnou, že tito navrhovatelé mohou podání návrhu libovolně odkládat, by se dostal do neřešitelného konfliktu s požadavkem, aby prezident republiky mezinárodní smlouvu – jakmile jsou odstraněny všechny překážky – ratifikoval bez zbytečného odkladu. S ohledem na výše vymezený účel řízení Ústavní soud musel nutně dospět k závěru, že zahájení řízení o souladu mezinárodních smluv ze strany skupiny senátorů, skupiny poslanců a prezidenta republiky musí být omezeno stejnou lhůtou, v jaké je třeba mezinárodní smlouvu ratifikovat, tzn. lhůtou bez zbytečného odkladu.

120. Lhůta bez zbytečného odkladu pochopitelně neznamená ihned; jinak by totiž nikdy nebylo možné řízení před Ústavním soudem efektivně zahájit a celá preventivní kontrola ústavnosti by se omezila na případy, kdy se na Ústavní soud obrátí komora Parlamentu ještě předtím, než s ratifikací sama vyslovila souhlas. Takový výklad by šel zcela zjevně proti smyslu vymezení účastenství v § 71a odst. 1 zákona o Ústavním soudu a konečně též proti jeho širokému pojetí, k jakému dospěl v předchozím nálezu Pl. ÚS 19/08 Ústavní soud sám. Přiměřený odklad ratifikace, tzn. odklad okamžiku, kdy se již nelze na Ústavní soud obracet, proto nelze označit za odklad zbytečný. Je také zcela, z hlediska Ústavy, korektní, odloží-li prezident republiky ratifikaci mezinárodní smlouvy o přiměřenou dobu tak, aby v této době mohla názorová menšina poslanců nebo senátorů efektivně uplatnit své právo před Ústavním soudem, s cílem vyloučit pochybnosti o ústavnosti sjednané mezinárodní smlouvy. Totéž platí, měl-li by o ústavnosti mezinárodní smlouvy pochyby sám prezident republiky a odložil-li by ratifikaci mezinárodní smlouvy o přiměřenou dobu tak, aby sám mohl v této době mezinárodní smlouvu před Ústavním soudem zpochybnit. Posouzení přiměřenosti takového odkladu však musí odrážet skutečnost, že text mezinárodní smlouvy je fixován již v okamžiku, kdy je předložena Parlamentu k vyslovení souhlasu s ratifikací, takže všichni poslanci a všichni senátoři se s ní mohou detailně seznámit; od tohoto okamžiku je také možné předpokládat, že se objeví oponentní názory na její ústavnost (srov. nález Pl. ÚS 19/08, bod 75). Ve vztahu k prezidentu republiky dlužno doplnit, že on sám zná obsah mezinárodní smlouvy ještě dříve, neboť ji sjednal, případně ji z jeho zmocnění sjednala jako jeho alter ego vláda.

121. V daném případě byla Lisabonská smlouva sjednána vládou České republiky dne 13. prosince 2007 v Lisabonu, Poslanecké sněmovně i Senátu byla předložena s žádostí o souhlas s její ratifikací dne 29. ledna 2008. Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s ratifikací Lisabonské smlouvy dne 18. února 2009, Senát 6. května 2009. Od tohoto dne tedy byly možné skupiny poslanců a senátorů (a prezident republiky od okamžiku, kdy mu byla Lisabonská smlouva předložena k ratifikaci) oprávněny navrhnout Ústavnímu soudu posouzení souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem. Navrhovatel – skupina senátorů – svůj návrh učinil až dne 29. září 2009, tj. po uplynutí více než jednoho a půl roku od předložení Lisabonské smlouvy senátorům a po uplynutí téměř pěti měsíců po vzniku aktivní procesní legitimace této skupiny. Taková doba – pohybující se v řádu měsíců, a nikoli pouze týdnů – nepochybně přiměřená není, a návrh na zahájení tohoto řízení proto nebyl podán bez zbytečného odkladu. Ústavní soud však návrh na zahájení řízení z tohoto důvodu pro tentokrát neodmítl, neboť navrhovateli nechce zpětně klást k tíži výklad procesních pravidel upravujících přístup k Ústavnímu soudu a lhůty, které Ústavní soud nalezl v tomto rozhodnutí.

122. Ústavní soud považuje dále za vhodné zdůraznit, že řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem je co do metody přezkumu a procesního režimu analogické řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu pro rozpor (nesoulad) s ústavním pořádkem, resp. se zákonem. Uplatní se zde proto obdobná procesní pravidla. V tomto řízení se uplatňuje princip oficiality, jak byl popsán výše [viz bod 117 tohoto nálezu a nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165, s. 185–186; 512/2004 Sb.)]. Ústavní soud je povinen návrh projednat a řízení o něm dokončit bez ohledu na další návrhy. Navrhovatel po podání návrhu na zahájení řízení již návrhem dále nedisponuje. Zpětvzetí návrhu na zahájení řízení z tohoto důvodu není stejně jako v řízení o zrušení zákonů možné, bez vlivu na již jednou řádně zahájené řízení zůstávají jakékoliv domnělé či skutečné změny ve skupině senátorů, zánik mandátu jedněch či změna názoru nebo dodatečně ohlášená podpora a „připojení se“ jiných. Zásadně nepřípustná je z tohoto důvodu i změna návrhu, ať už v podobě, rozšíření či zúžení návrhového žádání (petitu). Rozšíření návrhu by bylo nutno kvalifikovat jako další nový návrh, který musí splňovat všechny náležitosti a podmínky řízení jako návrh samostatný. V části, kdy se nový návrh na zahájení řízení překrývá s původním návrhem, o němž již řízení běží, by byl namístě postup podle 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, tj. odmítnutí této části pro nepřípustnost vzhledem k překážce litispendence s tím, že odmítnutý navrhovatel má pak právo účastnit se dříve zahájeného řízení jako vedlejší účastník.

123. Doplnění návrhu, které skupina senátorů předložila dodatečně, po uplynutí dalších dvou týdnů, a rovněž druhé doplnění, předložené dokonce až na ústním jednání před Ústavním soudem, jsou svým obsahem rozšířením návrhu, neboť se navrhovatel domáhá posouzení dalších ustanovení mezinárodní smlouvy (nejde tedy jen o rozvedení, prohloubení argumentace, k čemuž může dojít v průběhu celého řízení včetně závěrečných řečí). Ústavní soud však v daném případě doplnění návrhu procesně akceptoval z obdobných důvodů, z jakých akceptoval již původní návrh, přestože byl podán dávno po uplynutí lhůty pro jeho podání. Za této situace by částečné odmítnutí tohoto doplnění (v rozsahu původního návrhu) pro nepřípustnost vzhledem k překážce litispendence (§ 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) a posouzení nového rozšiřujícího petitu jako návrhu zcela nového, který by nakonec stejně musel být – pro obsahovou souvislost – spojen s původním řízením, postrádalo procesní ekonomii. Napříště by však i takové doplnění nutně stíhal závěr o jeho opožděnosti a k odmítnutí takového návrhu by Ústavní soud přistoupil bez dalšího.

124. V té souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že opakovaná vyjádření navrhovatele o časové tísni, ve které byl návrh připravován, jež mají odůvodňovat dvojí doplnění návrhu, není možné akceptovat. Jak již Ústavní soud uvedl výše, Lisabonská smlouva byla Poslanecké sněmovně i Senátu předložena s žádostí o souhlas s její ratifikací dne 29. ledna 2008. Jak vyplývá z vyjádření zástupců obou komor Parlamentu (body 37 a 38 tohoto nálezu), otázky možného rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem byly na jednáních těchto komor intenzivně diskutovány a v případě Senátu dokonce vyústily v podání návrhu na přezkum této smlouvy Ústavním soudem (379. usnesení Senátu ze 13. schůze dne 24. dubna 2008; Ústavní soud rozhodl nálezem Pl. ÚS 19/08 dne 26. listopadu 2008). Ústavní soud pokládá za samozřejmé, že senátoři, kteří později podali jako skupina tento návrh, v souladu se svými ústavními povinnostmi nezačali zvažovat možné důvody rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem (podložené relevantní ústavněprávní argumentací, která by obstála v řízení před Ústavním soudem) až teprve v okamžiku, kdy s ratifikací Lisabonské smlouvy Senát vyslovil souhlas, ale dávno před tím, totiž od okamžiku, kdy byla smlouva Senátu předložena. Jinak by o smlouvě nemohli kvalifikovaně vést rozpravu a později hlasovat. V této souvislosti Ústavní soud upozorňuje, že v řízeních, která před ním probíhají, jakkoliv se dotýkají politických otázek, je třeba uplatňovat ústavněprávně relevantní argumentaci, a nikoliv pouhé dojmy, jak navrhovatel např. činí při hodnocení předchozího nálezu Pl. ÚS 19/08 a standardu přezkumu, který v něm Ústavní soud uplatnil (viz bod 32 tohoto nálezu). Za zcela nepřijatelné a na pokraji hrubě urážlivého podání ve smyslu § 61 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je třeba označit nijak neodůvodněný „dojem“ navrhovatele, že je „rozhodnuto už předem“ (tamtéž).

95. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k samotnému přezkumu Lisabonské smlouvy, je třeba vymezit rozsah, ve kterém je oprávněn tuto smlouvu přezkoumat, a to především s ohledem na svůj předchozí nález Pl. ÚS 19/08. V této souvislosti před Ústavním soudem vyvstaly tři otázky. Za prvé, do jaké míry brání Ústavnímu soudu jeho předchozí rozhodnutí v dalším přezkumu Lisabonské smlouvy (překážka rei iudicatae, níže oddíl A). Za druhé, otázka možnosti přezkoumat Lisabonskou smlouvu, popřípadě smlouvy, které tato smlouva novelizuje (tedy SEU a SFEU), jako celek a s tím související obsahové meze přezkumu mezinárodních smluv (níže oddíl B). Konečně za třetí Ústavní soud považuje za nutné připomenout základní zásady řízení o souladu mezinárodních smluv ve smyslu čl. 87 odst. 2 Ústavy a navazujících ustanovení zákona o Ústavním soudu, a to především s ohledem na možnost zneužití tohoto řízení k protiústavním obstrukčním praktikám (níže oddíl C).