I. Rekapitulace návrhu
I. A) Shromažďování údajů o komunikaci jako zásah do soukromého života
4. Obsahem napadaných ustanovení je uložení povinnosti fyzickým a právnickým osobám, které zajišťují veřejnou komunikační síť nebo poskytujících veřejně dostupnou službu elektronických komunikací (tedy především telefonních operátorů a poskytovatelů internetového připojení), po dobu 6 až 12 měsíců uchovávat provozní a lokalizační údaje (desítky údajů) o veškeré telefonní a faxové komunikaci, e-mailové a SMS komunikaci, návštěvách webových stránek a využívání některých internetových služeb, specifikované v napadené vyhlášce, a na žádost jsou povinny je poskytovat oprávněným orgánům. Dle navrhovatelů výše uvedené údaje, jejich shromažďování, uchovávání a předávání státním orgánům nepochybně spadají pod ochranu čl. 8 Úmluvy. V této souvislosti odkázali na celou řadu rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) i Ústavního soudu.
5. Navrhovatelé jsou dále toho názoru, že zásahem do základních práv se nerozumí jen bezprostřední zásah (např. seznámení se s uchovávanými údaji), ale i taková opatření státních orgánů, která v sobě skrývají značné nebezpečí omezení základních práv, které může kdykoliv nastat. Uchovávání provozních a lokalizačních údajů nelze než považovat za takový zásah, neboť tyto údaje jsou nepřetržitě uchovávány a státním orgánům jsou k dispozici a ty si je mohou v budoucnu dle příslušných předpisů vyžádat a využívat. Uchovávání shora uvedené sady údajů tak s sebou nese latentní nebezpečí dalších bezprostředních zásahů státních orgánů. Navíc nelze přehlédnout, že stát neuchovává provozní a lokalizační údaje sám, ale využívá k tomu soukromých osob poskytujících telekomunikační služby, přičemž riziko z možného zneužití uchovávaných údajů velkým počtem soukromých osob pohybujících se v oblasti telekomunikačních služeb je vyšší než při jejich uchovávání státem. Jedním ze základních požadavků ESLP vyvinutých výkladem podmínky zákonného podkladu státních zásahů do soukromého života je předvídatelnost a dostupnost tohoto zákonného podkladu. Důvodem je legitimní a logický požadavek, aby jednotlivci byli předem seznámeni s okolnostmi, kdy stát může výjimečně do jejich soukromého života zasáhnout, a mohli přizpůsobit své jednání tak, aby se tomuto zásahu bylo možné vyhnout. Plošný charakter uchovávání provozních a lokalizačních údajů však takovou možnost omezuje až vylučuje.
6. Dle navrhovatelů jsou cíle, jakož i pravděpodobný a očekávatelný užitek vyplývající z povinnosti uchovávat provozní a lokalizační údaje ve srovnání s tím spojeným zásahem do základních práv dotčených osob v hrubém nepoměru. Proto v souladu s čl. 8 odst. 2 Úmluvy přistoupili k posouzení přiměřenosti daného opatření, které hodnotili jednak z hlediska závažnosti a rozsahu zásahu do základních práv jednotlivců, v daném případě do práva na soukromí, dále z hlediska legitimity cíle, k jehož dosažení má omezení základních práv sloužit, a z hlediska přínosu těchto zásahů. V neposlední řadě jeho užití konfrontovali s nebezpečnými aspekty, které jsou s tím spojeny, zejména pak nebezpečí zneužití uchovávaných údajů.
I. B) Závažnost a rozsah zásahu do práva na soukromí
7. Předně navrhovatelé konstatovali, že zavedení povinnosti uchovávat provozní a lokalizační údaje představuje závažný zásah do soukromí, poněvadž tyto údaje otevírají široké možnosti jejich použití a jejich zkombinování s dalšími údaji může způsobit velmi citelné důsledky pro soukromý život dotčených osob. Povinnost uchovávat provozní a lokalizační údaje v takovém rozsahu má prakticky za následek vyloučení existence nekontrolované a nemonitorované telekomunikace, což je nutno považovat za obzvlášť intenzivní zásah do soukromí všech osob užívajících telekomunikační prostředky (telefonie, užívání služeb internetu), které se v současnosti již nevyužívají pouze ke komunikaci mezi lidmi, ale zasahují široké spektrum každodenních činností (nakupování, bankovní operace, vzdělávání, medicína aj.). Z uchovávaných údajů tak lze dovodit celou řadu dalších (v řadě případů velmi citlivých) údajů a informací o dané osobě a jejím soukromí. V řadě případů lze z identity adresáta telefonátu nebo e-mailu odhalit citlivý údaj o odesílateli (např. pokud je adresátem lékař-specialista), podobně lze z navštívených internetových stránek zjišťovat informace o názorovém smýšlení, zdravotním stavu nebo sexuální orientaci dané osoby. Velké množství informací lze získat rovněž z lokalizačních údajů o pohybu mobilního telefonu (respektive jeho držitele), zvláště v kombinaci s lokalizačními údaji o pohybu dalších mobilních telefonů (údaj o tom, kdo se kde a kdy s kým setkal apod.). Na základě uchovávaných údajů tak lze sestavit komunikační a pohybový profil jednotlivce, z kterého lze získat nejen údaje o jeho minulých aktivitách, ale s vysokou mírou pravděpodobnosti i správně předvídat jeho aktivity v budoucnosti, což rovněž představuje významný zásah do práva na ochranu soukromí a korespondence jednotlivců.
I. C) Legitimita cíle a přínos zásahu do základních práv
8. Navrhovatelé dále ve svém návrhu polemizovali s legitimitou cíle přijetí napadené úpravy. Z důvodové zprávy vlády k ustanovení § 97 zákona o elektronických komunikacích vyplývá, že účelem ustanovení § 97 je čelit zvyšujícím se bezpečnostním rizikům a zajištění bezpečnosti a obrany České republiky, přičemž bližší odůvodnění chybí. Navrhovatelé jsou toho názoru, že podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy je zásah do soukromí přípustný ve vztahu k boji s kriminalitou pouze tehdy, pokud slouží k předcházení zločinnosti. „Preventivní, všeobecné uchovávání telekomunikačních údajů bez existence konkrétního důvodu míří zejména do minulosti a může tak sloužit hlavně k objasňování již spáchaných trestných činů.“ (str. 13). Zásah do soukromí za účelem objasnění již spáchaného trestného činu je tak dle navrhovatelů v rozporu s čl. 8 Úmluvy. Navíc údaje jsou uchovávány bez existence konkrétního podezření. Optikou napadených ustanovení je tak každá osoba považována za podezřelou bez existence konkrétních okolností, které by k tomuto podezření opravňovaly, což je v právním státě nepřípustné. Navrhovatelé rovněž upozornili (s odkazem na konkrétní případy ze zahraničí) na skutečnost, že vyhodnocování údajů o telekomunikačním provozu s sebou přináší rovněž nebezpečí jejich chybné interpretace a podezřívání či obvinění nevinného člověka. Může totiž dojít k záměně osoby, která komunikaci skutečně prováděla, s osobou, která např. uzavřela smlouvu s telefonním operátorem nebo s poskytovatelem internetu.
9. Předkladatelé právní úpravy ani věcně příslušný resort státní správy dle tvrzení navrhovatelů nedodali informace o tom, v kolika a v jakých případech před zavedením napadené právní úpravy, která s sebou nese obrovské kvantitativní navýšení uchovávaných údajů a možného přístupu k nim, ztroskotávalo vyšetřování, odhalování a stíhání závažných trestných činů na nemožnosti získat požadované údaje z důvodu, že již taková data nebyla k dispozici. Rovněž není prokázáno, zda zakotvení povinnosti uchovávat všechny údaje o telefonické a elektronické komunikaci povede (nebo již vedlo) ve srovnání s předcházející úpravou skutečně ke zlepšení vyšetřování, k odhalování a ke stíhání závažných trestných činů a k odvracení hrozeb, ke zvýšení procenta objasněnosti trestných činů či ke snížení kriminality apod. Dále je otázkou, jak stará data jsou oprávněnými orgány vyžadována, a nakolik je tedy nutné uchovávat provozní a lokalizační údaje po dobu 6 měsíců a delší. Zásah do soukromí se navíc paradoxně může častěji týkat osob, které se na závažné trestné činnosti nepodílejí, než osob, které ji páchají, a proto mají zvýšený zájem na uskutečňování anonymní komunikace. Dle navrhovatelů lze očekávat, že uchovávání údajů může pomoci k naplnění stanovených cílů spíše v malé míře a v méně významných případech, a proto nelze očekávat dlouhodobý a pozitivní vliv na snížení kriminality a zvýšení bezpečnosti v souvislosti s používáním telekomunikačních prostředků.
I. D) Nebezpečí zneužití uchovávaných údajů
10. Stejně tak je dle navrhovatelů třeba počítat i s rizikem nezákonného použití a zneužití uchovávaných údajů, neboť při tak velkém množství společností, které zajišťují telekomunikaci (zejména v případě mobilní komunikace a internetu), nelze očekávat odpovídající zajištění těchto provozních a lokalizačních údajů. Proto je nutno zkoumat i reálné a technicky existující možnosti jejich použití. Napadená právní úprava dle navrhovatelů nestanoví ani podmínky, na jejichž základě mají být údaje uchovávány, ani podmínky pro jejich užití oprávněnými orgány, jakož ani negarantuje jednotlivcům žádné záruky proti jejich zneužití. Napadená právní úprava tak nahrává extenzivnímu využívání příslušných databází jak co do množství údajů, které z nich budou čerpány, tak i množství subjektů, které k tomu budou oprávněny, a rovněž umožňuje rozšiřování účelů, k nimž budou údaje využívány. Velmi reálné je dle navrhovatelů rovněž nebezpečí zneužití provozních a lokalizačních údajů ze strany třetích osob. Osobami, které mohou tyto osobní údaje zneužít, jsou velmi často zaměstnanci společností nebo státních orgánů, které údaje zpracovávají, ale i další osoby (např. tzv. hackeři).
I. E) Předběžná otázka k Evropskému soudnímu dvoru
11. V závěru svého návrhu vyjádřili navrhovatelé přesvědčení, že byť je napadená právní úprava úpravou vnitrostátní, na kterou je třeba vztáhnout kritéria vyplývající z ústavního pořádku České republiky, jedná se současně o problematiku, jejíž původ pramení z komunitárního práva, konkrétně z transpozice Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2006/24/ES (dále též jen „Směrnice o data retention“) do právního řádu České republiky. Ze stejných, výše rozvedených důvodů proto navrhovatelé předestřeli Ústavnímu soudu ke zvážení možnost předložit Evropskému soudnímu dvoru v souladu s čl. 234 Smlouvy o ES předběžnou otázku týkající se (ne)platnosti samotné Směrnice o data retention, neboť existuje významné riziko, že dotčená Směrnice, jež byla napadenými ustanoveními a napadenou vyhláškou transponována do českého právního řádu, je v rozporu s právem ES.
1. Skupina 51 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky se návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 26. 3. 2010 domáhala zrušení ustanovení § 97 odst. 3 a 4 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „napadená ustanovení“) a vyhlášky č. 485/2005 Sb., o rozsahu provozních a lokalizačních údajů, době jejich uchovávání a formě a způsobu jejich předávání orgánům oprávněným k jejich využívání, (dále též jen „napadená vyhláška“ či souhrnně též jen „napadená právní úprava“).
2. Byť návrh splňoval formální náležitosti podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), považuje Ústavní soud za nezbytné zdůraznit, že institut návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, podávaný skupinou poslanců či senátorů podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, je mimo jiné projevem ústavně garantovaného principu ochrany menšin (čl. 6 Ústavy České republiky) a primárně slouží jako jeden z nástrojů ochrany parlamentní menšiny (opozice) proti případné svévoli (či zvůli) v rozhodnutích přijímaných parlamentní většinou v rámci legislativního procesu založeného na principu většinového rozhodování [srov. k tomu zprávu Benátské komise CDL-AD(2010)025 „Report on the role of the opposition in a democratic parliament“ ze dne 15. 11. 2010, která právo umožňující parlamentní opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí (zákonů) zahrnuje mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice]. Jinými slovy, kvalifikované podání k nestrannému a nezávislému Ústavnímu soudu je často poslední možností, jak se parlamentní menšina může případné svévoli (či zvůli) v rozhodování parlamentní většiny bránit, neboť zástupci parlamentní opozice se v Parlamentu co do svého počtu zpravidla ocitají v početní menšině, a nedisponují tak efektivními prostředky, jak přijetí takového rozhodnutí (vydání normativního právního aktu) v rámci legislativního procesu zvrátit či změnit. Naopak zástupci parlamentní většiny takovými efektivními prostředky zpravidla disponují a mají-li pochybnosti o správnosti, bezvadnosti či dokonce o ústavnosti přijímaných (či dříve přijatých) rozhodnutí, je nejen jejich právem, ale přímo i povinností je za tímto účelem využívat (viz slib podle čl. 23 odst. 3 Ústavy České republiky). Institut podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky k Ústavnímu soudu tak v žádném případě neslouží jako prostředek, jak získat jakési „dobrozdání“ či odborný posudek Ústavního soudu k parlamentní většinou přijatým rozhodnutím, ani jako nástroj, jehož uplatnění je projevem politického či dokonce předvolebního boje přeneseného z parlamentní půdy k Ústavnímu soudu. V posuzovaném případě nejen že skupina navrhovatelů je složena zejména ze zástupců politických stran, jež se v současnosti podílejí a rovněž v době podání návrhu se podílely na výkonu vládní moci a v Parlamentu České republiky disponovaly a dále disponují většinou potřebnou ke změně napadené právní úpravy, ale navíc, a to nemůže Ústavní soud ponechat bez kritické poznámky, se z drtivé většiny svým souhlasným (!) hlasováním v průběhu legislativního procesu na přijetí napadené právní úpravy přímo podíleli. V takových případech jeho (zne)užití by Ústavní soud byl do budoucna nucen přistoupit k odmítání takto podaných návrhů.
3. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že shromažďování a využívání provozních a lokalizačních údajů o telekomunikačním provozu v takovém rozsahu, v jakém jej vymezují napadená ustanovení a napadená vyhláška, představují neproporcionální zásah do základních práv uvedených v Listině základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), konkrétně základních práv garantovaných čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a 3 a čl. 13 Listiny a čl. 8 Úmluvy. Dle navrhovatelů lze tento zásah navíc považovat za porušující podstatné náležitosti demokratického právního státu, k nimž lze přiřadit i zásadu proporcionality ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny. Svá tvrzení navrhovatelé podepřeli následujícími argumenty.