III. Vyjádření účastníků řízení a amicorum curiae
III./a
Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
III./b
Vyjádření předsedy vlády
III./c
Vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí
III./d
Vyjádření veřejného ochránce práv
III./e
Vyjádření Ministerstva zdravotnictví
III./ea
Povinnost nové registrace podle § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách
III./eb
Nová právní úprava Národního zdravotnického informačního systému
III./ec
Vymezení některých správních deliktů podle zákona o zdravotních službách
III./ed
Nově zavedený pojem „zdravotní služby“
III./ee
Poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni ve smyslu § 28 odst. 2 ve spojení s § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách
III./ef
Další námitky
III./f
Vyjádření Úřadu pro ochranu osobních údajů
III./g
Vyjádření dotázaných profesních komor
III./h
Další vyjádření

63. Ústavní soud podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, požádal účastníky řízení, kterými jsou Poslanecká sněmovna a Senát, o vyjádření ke všem třem návrhům.

64. Vzhledem ke specifičnosti problematiky dále považoval za účelné vyžádat si k těmto návrhům i stanoviska jiných subjektů, jež by k nim vzhledem ke své působnosti mohly uvést relevantní skutečnosti a argumentaci. Konkrétně požádal Ústavní soud o vyjádření Ministerstvo práce a sociálních věcí a veřejného ochránce práv k návrhu na zrušení nové právní úpravy institutu veřejné služby, Ministerstvo zdravotnictví, Českou lékařskou komoru, Českou stomatologickou komoru a Českou lékárnickou komoru k návrhu na zrušení zákona o zdravotních službách a Úřad pro ochranu osobních údajů k námitkám týkajícím se nové právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému. Ke způsobu přijetí napadených zákonů obdržel Ústavní soud stanovisko předsedy vlády.

65. Poslanecká sněmovna ve svých vyjádřeních z 24. února 2012 a 29. března 2012, podepsaných její předsedkyní Miroslavou Němcovou, a Senát ve svých vyjádřeních z 21. února 2012 a 12. dubna 2012, podepsaných jeho předsedou Milanem Štěchem, shrnuly průběh legislativního procesu ve vztahu ke všem napadeným zákonům nebo ustanovením.

66. Ústavní soud obdržel dne 27. února 2012 vyjádření předsedy vlády RNDr. Petra Nečase k návrhu skupiny poslanců na zrušení čtrnácti zákonů, jež se týkalo argumentace navrhovatelů zpochybňující ústavnost procedury jejich přijetí. Z jeho obsahu vyplývá, že vláda předložila Poslanecké sněmovně návrhy napadených zákonů již v období od 8. dubna 2011 do 30. června 2011. Je tedy zřejmé, že byl dán dostatečný prostor k jejich projednání v obou komorách Parlamentu při dodržení veškerých standardních lhůt legislativního procesu. Vláda neiniciovala vyslovení souhlasu s přijetím těchto zákonů již v prvním čtení ani jejich projednávání ve stavu legislativní nouze a ve zkráceném řízení. Naopak postupovala způsobem, aby legislativní proces vyhovoval všem požadavkům vyplývajícím z judikatury, v níž se Ústavní soud zabýval rolí a postavením parlamentní opozice a některými principy ovládajícími legislativní procedury v obou komorách Parlamentu. Byl tedy vytvořen časový prostor pro veřejnou diskusi nad projednávanými návrhy, jakož i k jejich posouzení a prodiskutování v řádném, plnohodnotném a racionálním parlamentním diskursu. Rovněž délka legisvakanční doby byla úměrná rozsahu a významu změn, které předmětné návrhy právních předpisů přinášejí. Parlamentní diskuse k těmto zákonům proto mohla dostát své legitimizační funkci a mohlo dojít k naplnění veškerých pojmových znaků náležitého, ústavně konformního zákonodárného procesu.

67. Dále uvedl, že poté, co byly návrhy zákonů řádně a standardním způsobem projednány Poslaneckou sněmovnou, dostaly se opětovně na pořad jejího jednání v důsledku vrácení nebo zamítnutí ze strany Senátu. V rámci projednávání návrhů zákonů podle § 97 jednacího řádu již nebylo možné na jejich obsahu nic měnit, pouze bylo třeba rozhodnout, zda návrhy mají být opravdu přijaty, resp. zda mají být přijaty ve znění konkrétních Senátem přijatých pozměňovacích návrhů. Až v této fázi legislativního procesu došlo k navrhovateli napadenému sloučení rozpravy a omezení řečnické doby v této rozpravě. Na rozdíl od navrhovatelů se však předseda vlády domnívá, že ke sloučení rozpravy došlo v souladu s § 54 odst. 8 jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně konformním způsobem, když toto rozhodnutí bylo přijato formou autonomního procesního usnesení Poslanecké sněmovny, které bylo racionálně odůvodněno a přijato potřebným počtem hlasů. Žádnému koaličnímu nebo opozičnímu poslanci nebyla v této fázi projednávání návrhů odepřena možnost vyjádřit se k projednávané materii. Omezením řečnické doby na dvakrát 10 minut proto nedošlo k podstatnému porušení základních principů parlamentarismu, neboť parlamentní diskurs fakticky proběhl, byť na jeho úroveň a obsah lze mít rozdílné názory.

68. Parlamentní diskuse by neměla být samoúčelná, neboť jejím smyslem je výměna názorů poslanců, resp. jednotlivých politických frakcí, k tématům, jež jsou v parlamentním procesu aktuálně projednávána. Takovouto racionální diskusí byla výměna názorů na to, zda má Poslanecká sněmovna projednávané návrhy vůbec přijmout, resp. zda tak má učinit ve znění, na němž se již dříve usnesla, anebo ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem. Žádnému poslanci sice nelze upřít právo, aby se od takto racionálně vymezeného obsahu diskuse odchýlil. Pokud tak však učiní, popř. zvolí-li obstrukční přístup, na který má rovněž právo, je legitimní, pokud parlamentní většina přiměřeným způsobem využije procesních nástrojů, které jí dává jednací řád, aby při respektování práva každého poslance na vystoupení a vyslovení svého názoru nedopustila úplné ochromení činnosti dané komory, které by bylo v rozporu s posláním Parlamentu jako zákonodárného sboru. Posouzení přípustnosti opatření k omezení obstrukcí je pak vždy otázkou posouzení proporcionality a toho, zda byla respektována práva jednotlivých obstruujících poslanců na účast v parlamentní diskusi, resp. právo na ochranu parlamentní menšiny jako takové.

69. V souvislosti s otázkou proporcionality, resp. otázkou posouzení míry „újmy“, jež měla být způsobena parlamentní opozici sloučením rozpravy a omezením řečnické doby v této rozpravě, poukázal na argumentaci a závěry, ke kterým dospěl Ústavní soud při posuzování ústavnosti ad hoc rozhodnutí většiny senátorů vůbec se nezabývat návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů [srov. část X/b nálezu ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)]. V situaci, kdy bylo jednáno o návrzích buď vrácených Senátem s pozměňovacími návrhy, nebo kdy se jednalo o jediné hlasování k návrhům zamítnutým Senátem, byla ochrana práv parlamentní opozice naplněna, pročež námitky navrhovatelů k průběhu zákonodárné procedury nejsou z hlediska možného konstatování jeho protiústavnosti důvodné, a navrhovatelé proto neunesli důkazní břemeno tvrzení jejich protiústavnosti. Minimálně z tohoto důvodu nelze než považovat návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání.

70. Ministr práce a sociálních věcí Dr. Ing. Jaromír Drábek úvodem svého obsáhlého vyjádření ze dne 6. února 2012 podrobně popsal důvody, pro které byl institut veřejné služby zakotven s účinností od 1. ledna 2009 v § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, jakož i dosavadní zkušenosti s jeho využíváním ze strany obcí. Lze shrnout, že smyslem tohoto institutu bylo podpořit vlastní aktivitu osob v hmotné nouzi při řešení jejich momentální životní situace a současně pomoci všem obcím v České republice v činnostech, které jsou v jejich zájmu (např. zlepšování životního prostředí v obci, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství). Většina obcí, jež zřídila veřejnou službu, tak učinila poté, co byl systém pomoci v hmotné nouzi od července 2009 vedle motivačních opatření doplněn i o sankční opatření ke zvýšení aktivity u osob, které pobírají déle než šest měsíců příspěvek na živobytí a pro nárok na tuto dávku mají povinnost zvyšovat si příjem vlastní prací, avšak žádnou nevyvíjejí. Výkon veřejné služby odůvodňoval zachování výše tohoto příspěvku i nad tuto dobu, aniž by došlo k jeho poklesu na úroveň životního minima. Významným přínosem tohoto institutu ale byla především aktivizace osob v hmotné nouzi, jež získaly příležitosti k navázání nových sociálních vazeb a jejich dalšímu rozvoji a k udržení či k znovuzískání pracovních návyků. S tím je spojeno i získání nových vědomostí, zkušeností a dovedností, které zvyšují šance při hledání trvalého zaměstnání.

71. Nová právní úprava vychází ze zkušeností s dosavadní aplikací institutu veřejné služby, přičemž sleduje za cíl jeho rozšíření i na uchazeče o zaměstnání, kteří jsou vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání vedené úřadem práce. Ministerstvo tudíž s tímto institutem pracovalo a počítalo s ním jako se součástí komplexní politiky zaměstnanosti, resp. jako s nástrojem umožňujícím opětovné začleňování nezaměstnaných osob do pracovního procesu. Organizovat veřejnou službu bylo umožněno nejen obcím, ale i dalším subjektům, přičemž demonstrativní výčet okruhu vhodných činností zůstal zachován v původní podobě. V zájmu zjednodušení plnění administrativních povinností byla její organizace přenesena na úřad práce, resp. na jeho jednotlivé krajské pobočky, a to i v souvislosti s tím, že pod něj byla sjednocena agenda nepojistných sociálních dávek. Zároveň byl vytvořen prostor pro zvýšení spoluúčasti úřadu práce na některých nákladech spojených s organizací veřejné služby.

72. Ve vztahu k ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, jehož zrušení se navrhovatelé rovněž domáhají, zdůraznil, že jím stanovený důvod vyřazení uchazeče z evidence uchazečů o zaměstnání není důvodem jediným, nýbrž zákon takovýto důsledek spojuje i s jinými důvody (např. když odmítne nastoupit do vhodného zaměstnání zprostředkovaného úřadem práce). I v těchto případech přitom uchazeč o zaměstnání ztrácí právo na podporu v nezaměstnanosti a není za něho hrazeno zdravotní pojištění. Jen v roce 2011 bylo z výše uvedených důvodů vyřazeno z evidence uchazečů o zaměstnání přibližně 85 000 uchazečů o zaměstnání z celkových 657 000 zaevidovaných. Úřad práce však musí vždy přihlédnout k případným vážným důvodům uchazeče o zaměstnání, pro které nemohl svoji povinnost splnit. Zmiňované důvody hodné zvláštního zřetele jsou taxativně vyjmenovány v § 5 písm. c) uvedeného zákona, přičemž v případě jejich existence (nikoliv uznání) nemůže k vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání dojít. Prvních pět důvodů je zcela jasně daných a snadno prokazatelných, např. péče o dítě do věku 4 let, péče o závislou fyzickou osobu nebo zdravotní důvody. V posledním bodě, kde se hovoří o „jiných vážných osobních důvodech“, je však ponechán částečný prostor pro správní uvážení, aby mohly být zohledněny případné skutečnosti, které zákon nemůže předvídat a které zpravidla tkví v osobě, o jejíchž povinnostech, právech a nárocích se rozhoduje. Není tedy pravda, že by osobám zvláště ohroženým na trhu práce hrozilo vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Naopak, tyto osoby jsou zvláště chráněné a napadené ustanovení se na ně nevztahuje. Důvody zahrnuté v ustanovení § 5 písm. c) také plně pokrývají okolnosti, jejichž překročení by mohlo znamenat porušení důstojnosti člověka, pročež není veřejná služba v rozporu ani s tímto požadavkem. Pokud dojde k vyřazení právě z důvodu odmítnutí nabídky veřejné služby, fyzická osoba může opětovně požádat o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání až po uplynutí 6 měsíců ode dne vyřazení z evidence.

73. Aplikační praxe úřadu práce ve věci veřejné služby je od 1. ledna 2012 následující. Uchazečům o zaměstnání je výkon veřejné služby nabízen jako jedna z aktivit v rámci individuálního akčního plánu, jehož obsahem je stanovení postupu a časového harmonogramu plnění jednotlivých opatření, která jsou zaměřena na zvýšení možnosti uplatnění uchazeče o zaměstnání na trhu práce. Mezi jeho ostatní aktivity patří zejména zpracování životopisu a jeho nabídky prostřednictvím informačních systémů služeb zaměstnanosti, seznámení se s technikami vyhledávání zaměstnání prostřednictvím tzv. job klubů a dalších poradenských programů k získání techniky vyhledávání zaměstnání, vysílání do specifických a nespecifických rekvalifikací nebo zabezpečení pracovního umístění v rámci aktivní politiky zaměstnanosti, včetně společensky účelného pracovního místa. Individuální akční plán je koncipován s přihlédnutím k dosažené kvalifikaci, zdravotnímu stavu, možnostem a schopnostem uchazeče o zaměstnání, který se podílí na jeho vypracování, přičemž jeho účelem je zvýšení možnosti jeho uplatnění a jeho aktivizace. Je vypracováván vždy, pokud je uchazeč v evidenci uchazečů o zaměstnání nepřetržitě déle než 5 měsíců. Od 1. ledna 2012 ale může být individuální akční plán na žádost uchazeče vypracován i před uplynutím této doby. Průběžně dochází rovněž k jeho aktualizaci, jejíž součástí je i zhodnocení plnění v něm obsažených opatření a návrh dalšího postupu.

74. Veřejná služba nebyla nikdy masovou záležitostí ani se takovým nástrojem nemá stát. Např. v roce 2010 veřejnou službu vykonávalo v průměru 11 400 lidí v daném měsíci, kdy celkový počet nezaměstnaných osob činil přibližně 500 000. To znamená, že do veřejné služby bylo zapojováno méně než 2,5 % evidovaných nezaměstnaných osob. Její výkon přitom nikdy nebyl a není podmínkou pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Odmítnutí veřejné služby může vést k vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, jedná se však o jeden z mnoha důvodů, přičemž v případě ostatních zákonných důvodů může k vyřazení dojít kdykoliv, tedy i v kratší než dvouměsíční lhůtě.

75. Z hlediska mezinárodního srovnání není institut veřejné služby ojedinělým, a to i pokud jde o země, jež jsou signatáři mezinárodních smluv uvedených navrhovateli v jejich podání. Platí to i pro ekonomicky a politicky blízké země Visegrádské skupiny.

76. V mnoha ohledech tvrdší právní úprava byla 11. července 2011 přijata v Maďarsku. Nezaměstnaní mají právo pobírat sociální dávky pouze po dobu 90 dnů, přičemž pro další příjem dávek musí splňovat podmínky, z nichž jednou je i účast na programu veřejné služby. Může se jednat např. o zajišťování úklidu veřejných prostor, budování infrastruktury, ale též manuální práce při výstavbě stadionů či vodních děl. Neberou se přitom žádné ohledy na vzdálenost místa výkonu této práce od bydliště nezaměstnaného a veřejná služba může mít též podobu práce pro soukromé subjekty. Odmítnutí znamená ztrátu možnosti získat jakoukoliv podporu v nezaměstnanosti i pomoc v hmotné nouzi. Výkon veřejné služby ale nepředstavuje jedinou podmínku dalšího příjmu dávek, nýbrž mezi ty patří (s totožnými důsledky porušení) i např. povinnost udržovat v čistotě dům či zahradu. Uvedená úprava je v Maďarsku funkční, ačkoliv se dočkala částečné kritiky ze strany levice. Obdobně jako domácí právní úprava je orientována na prevenci sociálního vyloučení nezaměstnaných.

77. Také v Polsku vykazuje právní úprava podobné rysy s úpravou domácí, neboť úřad práce může nezaměstnanému nařídit vykonávat veřejné práce (tzn. práce organizované a financované veřejnou správou nebo též nevládními organizacemi) až po dobu 12 měsíců. Pokud přitom nezaměstnaný bez vážného důvodu výkon veřejné práce odmítne, nemá nárok na další podporu v nezaměstnanosti. Polská úprava není považována za problematickou a je plně funkční.

78. Na Slovensku je aktuální právní úprava do jisté míry obdobou původní domácí úpravy veřejné služby, účinné do 31. prosince 2011. Pomoc v hmotné nouzi má totiž více složek, z nichž základní náleží všem a příplatek jen těm, kdo vykonávají veřejnou službu. Z odborných vyjádření však vyplývá, že poměr základní výše pomoci v hmotné nouzi a příplatku je nevyvážený, a celá úprava je proto dlouhodobě neudržitelná. Kritici zejména poukazují na to, že nízká výše příspěvku za veřejnou službu fakticky podporuje pasivitu a nezaměstnanost, pročež se plánuje snížení základní výše pomoci v hmotné nouzi až do výše, jež pokryje pouze náklady na jedno teplé jídlo denně. Vyšší příspěvek bude náležet jen těm nezaměstnaným, kteří vykonávají veřejnou službu, čímž dojde k faktické konvergenci slovenské úpravy s úpravami výše uvedených zemí.

79. Z jiných vyspělých států poukazuje na řešení aplikované v nizozemském Rotterdamu, kde byl pro příjemce sociálních dávek zaveden projekt veřejně prospěšných prací. Obdobně jako u současné právní úpravy není hlavní myšlenkou donucení k práci, ale reintegrace nezaměstnaných do pracovního života a zabránění sociálnímu vyloučení. V praxi tak musí nezaměstnaný, jenž má zájem o sociální dávky, přijmout práci u soukromého subjektu dotovaného pro tento účel městem. Ve Spojeném království zas došlo v roce 2011 k zavedení tzv. povinné pracovní činnosti, která je vykonávána až po 30 hodin týdně, a odmítnutí účasti na ní znamená též odmítnutí příspěvku pro uchazeče o zaměstnání. Ještě dříve zavedla podobný systém také Austrálie, kde nezaměstnaní museli po dobu více než 6 měsíců pracovat jako dobrovolníci, aby měli nárok na sociální dávky. Jiné vyspělé země (např. Německo, Francie, Belgie, Rakousko nebo některé státy Spojených států amerických) zavedení podobných systémů zvažují.

80. Opominout nakonec nelze ani to, že česká právní úprava vychází z nezávazných dokumentů Evropské unie, jmenovitě doporučení Komise ze dne 3. října 2008 č. 2008/867/ES o aktivním začleňování osob vyloučených z trhu práce, podle něhož by v rámci strategie aktivního začleňování uchazečů o práci mělo být právo na dostatečné prostředky kombinováno s aktivní připraveností pracovat nebo se účastnit odborné přípravy pro účely získání zaměstnání v případě osob, jejichž situace tuto aktivní připravenost umožňuje. Napadená ustanovení rovněž implementují hlavní směry podle rozhodnutí Rady ze dne 21. října 2010 č. 2010/707/EU o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Hlavní směr č. 7 mimo jiné stanoví klíčový charakter motivace k ekonomické aktivitě. Členské státy by proto měly zavést odpovídající systémy sociálního zabezpečení, které jasně stanoví práva a povinnosti nezaměstnaného tak, aby aktivně hledal práci.

81. Na základě uvedeného přehledu tak ministr konstatuje několik celosvětových trendů, mezi které patří, že být nezaměstnaný se nemá vyplácet a právo na sociální dávky bývá spojeno s aktivitou na trhu práce, přičemž ta může zahrnovat též povinnost výkonu veřejně prospěšné práce. Dále mezi ně lze řadit skutečnost, že veřejná práce brání sociálnímu vyloučení nezaměstnaných a pozitivně ovlivňuje jejich setrvání v zavedených sociálních vazbách a naučených morálně přijatelných vzorcích chování. Každý stát nakonec může poskytovat jen takové sociální dávky, jaké odpovídají stupni jeho ekonomických možností a schopností, a to i s přihlédnutím k aktuální situaci. Těmto trendům odpovídá i novelizovaná právní úprava, jež je ve svém jádru pouze důslednou implementací principu, podle něhož sociální dávky náleží sociálně potřebným, a nikoliv těm, kdo pracovat nechtějí a spoléhají na systém sociálních dávek.

82. Předmětem zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o zaměstnanosti“) je zabezpečování státní politiky zaměstnanosti, jejímž cílem je dosažení plné zaměstnanosti a ochrana proti nezaměstnanosti. V případě zákona o pomoci v hmotné nouzi je tímto cílem poskytování pomoci k zajištění základních životních podmínek fyzickým osobám nacházejícím se v hmotné nouzi. Oba uvedené zákony je tak třeba chápat jako bezprostředně provádějící čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 2 Listiny, jež obsahují práva, jichž se lze ve smyslu čl. 41 Listiny domáhat jen zákonem. Text těchto článků obsahuje principy, které musí být zákonem rozvedeny. V případě čl. 26 odst. 3 Listiny to znamená, že zákonodárce musí stanovit podmínky přiměřeného rozsahu hmotného zajištění občanů, kteří bez své viny nemohou prostředky pro své životní potřeby získávat prací, přičemž pokud by tak neučinil nebo by stanovil podmínky nesplnitelné nebo odporující nějakému ústavnímu principu, vznikl by protiústavní stav. To platí i pro případ, kdy by byly stanoveny podmínky, s jejichž splněním by byly spojeny nepřiměřené postupy nebo které by měly nepřiměřené (rdousící, likvidační) následky. Obdobně je v Listině konstituován i její čl. 30 odst. 2 týkající se pomoci, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek osoby, která je v hmotné nouzi. Je tedy zřejmé, že pro stanovení podmínek hmotného zajištění, resp. zajištění základních životních podmínek, má zákonodárce relativně „volné pole působnosti“. Jejich rozsah a obsah se mohou v čase velmi významně měnit zejména s ohledem na hospodářský a sociální vývoj v dané zemi, přičemž v této souvislosti nelze přehlížet ani aktuální bezprecedentní hospodářskou krizi. Konkrétní řešení tak záleží především na politických preferencích zákonodárce, nesmí ovšem vybočit ze základního ústavního rámce, což ale není případ předmětné právní úpravy.

83. Zákonnou úpravu institutu veřejné služby ministr konfrontoval i s čl. 28 Listiny, podle kterého mají zaměstnanci právo na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky, a to s ohledem na to, že za výkon veřejné služby nenáleží odměna. V čl. 28 Listiny není explicitně stanoveno, co má být považováno za odměnu, resp. není výslovně stanoveno, že má jít o peněžitou odměnu, byť ta je zřejmě nejobvyklejší a nejtradičnější formou odměny za práci. Napadené ustanovení zákona o zaměstnanosti toto právo uchazečům neodpírá. Evidovanému uchazeči bude, splní-li zákonné podmínky, vyplacena dávka, tedy mu budou státem poskytnuty prostředky k zajištění základních životních podmínek. Sama Listina garantuje právo na odměnu za práci, a je tudíž zcela legitimním požadavkem, aby vyplacení prostředků (peněz) bylo vázáno na vykonání určité práce, v daném případě veřejné služby. Tato konstrukce samozřejmě platí, pokud vyjdeme z extenzivního výkladu, že i evidovaný uchazeč o zaměstnání je zaměstnanec ve smyslu čl. 28 Listiny. Pokud by tomu tak nebylo, nebyl by evidovaný uchazeč nositelem základního práva podle tohoto ustanovení a konfrontace § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi v části, podle které za výkon veřejné služby nenáleží odměna, s tímto právem by nebyla nutná. Každopádně ani v čl. 28 Listina nestanoví limity a bližší vymezení pro zákon, který má stanovit podrobnosti.

84. K namítanému rozporu napadených ustanovení s některými mezinárodněprávními dokumenty ministr uvedl, že posuzovaná úprava se z podstatné části nedotýká práva na svobodnou volbu zaměstnání, neboť cílí na zcela jiné situace. Použije se totiž až tam, kde si člověk na své živobytí svobodně zvolenou prací již více než dva měsíce nevydělává. Gramatickým a logickým výkladem mezinárodních úmluv upravujících toto právo (srov. bod 23 tohoto nálezu) lze rozlišit pozitivní složku tohoto práva, kterou tvoří právo svobodně si hledat zaměstnání, vyhledané zaměstnání svobodně přijmout a práci v něm vykonávat, a negativní složku, která je tvořena právem být bez zaměstnání. Oběma složkám odpovídají povinnosti státu nebránit lidem ve svobodném vyhledání zaměstnání, chránit pracovní poměr a jeho slabší smluvní stranu (zaměstnance) a vykonávat aktivní politiku zaměstnanosti. V této souvislosti připomenul, že maximální rozsah veřejné služby je pro účely § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti stanoven na 20 hodin týdně, přičemž zbývající čas zůstává uchazeči o zaměstnání k dispozici k tomu, aby využil svého práva svobodně si hledat zaměstnání, chce-li jej využít. Pro srovnání lze uvést, že zaměstnanec ve výpovědní době, který chce využít svého práva aktivně hledat nové zaměstnání, má k dispozici pouze pracovní volno v rozsahu jedné poloviny pracovního dne týdně, tedy nejméně pětkrát menší. Argumentem a maiori ad minus lze dospět k závěru, že jestliže zaměstnanci, jehož pracovní poměr se chýlí ke konci, a žije tak v nejistotě o své další budoucnosti, na výkon jeho popsaného práva stačí 4 hodiny týdně, tím spíše stačí uchazeči o zaměstnání k výkonu tohoto práva 20 či více hodin týdně. Je tedy namístě závěr, že povinnost vykonávat veřejnou službu se nijak nedotýká práva svobodně si hledat zaměstnání a vyhledané zaměstnání přijmout. Omezena přitom není ani negativní složka práva na svobodnou volbu zaměstnání, neboť uchazeč může veřejnou službu kdykoliv odmítnout a dobrovolně zůstat bez zaměstnání.

85. Napadené ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti je možné konfrontovat i se zákazem nucených prací nebo služeb podle čl. 9 Listiny a některých mezinárodněprávních dokumentů. Jejich ustanovení obsahují především negativní vymezení nucené práce. Pozitivní lze nalézt pouze v čl. 2 Úmluvy o nucené nebo povinné práci, který pro potřeby této úmluvy definuje nucenou práci tak, že se jí rozumí práce nebo služba, a) která se na kterékoli osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoliv trestu a b) ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Tyto podmínky musí být splněny zároveň. Při absenci jiné definice z ní lze vyjít i při posuzování souladu napadených ustanovení se zákazem nucených prací podle mezinárodních úmluv.

86. V posuzované právní úpravě chybí již první z podmínek, neboť veřejná služba není vymáhána pod pohrůžkou trestu. Je třeba důsledně odlišovat trest jakožto sankci za spáchaný trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, spočívající v odebrání nebo omezení existujícího práva nebo svobody (např. práva na osobní svobodu při trestu odnětí svobody, práva vlastnit majetek při peněžitém trestu, práva svobodně podnikat při trestu zákazu činnosti) od stanovení podmínek pro přiznání nároku na sociální dávku, o které jde i v daném případě. Vzhledem k tomu, že výčet těchto podmínek je taxativní a srozumitelný, každý uchazeč předem ví, co musí splňovat pro vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání a pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Předmětná právní úprava proto není překvapivá ani neumožňuje široké správní uvážení. Zároveň nelze přisvědčit ani tvrzení, že by měl uchazeč vnímat vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání jako újmu. Uchazeči nelze v důsledku tohoto kroku uložit žádnou pokutu či podobnou sankci, pročež mu vyřazením z evidence nevzniká ani žádná materiální újma. V této souvislosti neobstojí poukaz na nutnost hradit si sám zdravotní pojištění, neboť tato povinnost tíží i osoby bez zdanitelných příjmů. V případě nezaměstnaných je jeho hrazení ze strany státu určitým benefitem. Rovněž nelze hovořit ani o ušlém zisku. Uchazeč totiž dopředu ví, jaké podmínky musí splnit, pokud chce být veden v předmětné evidenci a pobírat podporu v nezaměstnanosti. To, že je svobodně odmítne splnit, jde k jeho tíži a nejedná se o zavinění třetích osob nebo snad o vyšší moc. Vznik případné nemateriální újmy nakonec vylučuje skutečnost, že je v silách uchazeče o zaměstnání splnit všechny tyto podmínky a nárok získat.

87. Uvedenou argumentaci lze doplnit i gramatickým výkladem § 30 zákona o zaměstnanosti, z něhož vyplývá, že toto ustanovení zcela zjevně stanovuje podmínky, jejichž porušení vede k vyřazení osoby z evidence uchazečů o zaměstnání krajskou pobočkou úřadu práce. Společným rysem těchto podmínek je, že na krajské pobočce úřadu práce nelze spravedlivě žádat, aby takovou osobu dále vedla v evidenci uchazečů o zaměstnání. Nejedná se však o trest, ale pouze o nevyhnutelný následek nedostatečné spolupráce osoby vedené v evidenci uchazečů o zaměstnání, jako je tomu i v případě nesplnění jiných podmínek, např. v důsledku maření stanovené součinnosti, odebrání souhlasu s poskytnutím osobních údajů, výkonem nelegální práce či odmítnutím nástupu do vhodného zaměstnání. Z uvedených příkladů dále vyplývá, že pokud má za porušení podmínek pro vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání následovat trest, zákonodárce zcela správně vytvořil navazující skutkovou podstatu přestupku. Odmítnutí výkonu veřejné služby ale přestupkem není. I z hlediska systematického výkladu lze poukázat na to, že předmětné ustanovení je součástí hlavy II části druhé zákona o zaměstnanosti, zatímco přestupky a jiné správní delikty jsou upraveny zcela samostatně v části sedmé tohoto zákona. Závěr, podle něhož by nesplnění podmínek pro přiznání určitého nároku mělo být považováno za trest, lze označit za absurdní.

88. Za naplněnou ale nelze považovat ani druhou z podmínek nucené práce, a sice rys nedobrovolnosti. Právním základem výkonu veřejné služby je totiž písemná smlouva (tj. dvoustranný projev vůle), uzavřená mezi osobou v hmotné nouzi nebo osobou evidovanou jako uchazeč o zaměstnání a krajskou pobočkou úřadu práce po dohodě s obcí nebo jiným subjektem. Je jen na konkrétním uchazeči, zda ji uzavře, nebo nikoliv. Není přitom podstatné, že zákon spojuje s neuzavřením smlouvy vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Ačkoliv lze uznat, že vůle uchazeče uzavřít smlouvu není z tohoto důvodu zcela svobodná, v našem právním řádu je mnoho obdobných vztahů, kdy postavení smluvních stran sice je procesně rovné, oferta však vychází z fakticky silnějšího (zejména ekonomicky) postavení oferenta. Pokud bychom za nucenou práci nebo službu označili každou práci nebo službu, která je „vynucena“ potřebou získat peníze, byla by nucenou prací zřejmě drtivá většina všech pracovněprávních vztahů, do kterých lidé vstupují primárně proto, aby si vydělali peníze, neboli slovy Listiny, „aby získali prostředky pro své životní potřeby“. Smluvní charakter veřejné služby vyplývá jasně z § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, podle něhož má uchazeč možnost nabídku odmítnout. Vzhledem k této smluvní svobodě nemůže být institut veřejné služby a jeho využití jako podmínka pro ponechání v evidenci uchazečů o zaměstnání ve vztahu k čl. 9 Listiny považován za protiústavní.

89. Už předchozí zákonná úprava zákona o zaměstnanosti znala v § 30 odst. 2 vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, a to z mnoha důvodů, které se svou podstatou ani svými důsledky neodlišují od napadeného ustanovení. Nová právní úprava tak nově nezavedla ani institut veřejné služby ani bližší specifikované podmínky pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Nezměnila podstatu a smysl daného ustanovení, jímž je umožnit vyřazení uchazeče z předmětné evidence, nýbrž pro toto vyřazení stanovila další důvod. Z ústavního hlediska není zásadní rozdíl mezi odmítnutím nastoupit do vhodného zaměstnání nebo na dohodnutou rekvalifikaci, což napadáno pro neústavnost nebylo a není, a mezi odmítnutím nabídky vykonávat veřejnou službu podle zákona. Napadené ustanovení nemění kvalitativní úpravu, přidává pouze další podmínku pro vyřazení z evidence, jež není ani nesplnitelná ani vyžadující od uchazečů o zaměstnání nepřiměřené postupy. Nelze ji považovat ani za „rdousící“ ve smyslu závěrů obsažených v nálezu ze dne 20. května 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.). Výkon veřejné služby ve smyslu napadených ustanovení rozhodně nezhoršuje sociální postavení fyzických osob nebo osob jim blízkých. Na tuto činnost evidovaní uchazeči o zaměstnání nemusí vynakládat žádné finanční ani materiální prostředky.

90. Ze všech výše uvedených důvodů je zřejmé, že veřejná služba není ani vymáhána pod pohrůžkou trestu ani není prací nedobrovolnou. Za nucenou práci by ji však nebylo možné považovat ani v případě, že by tyto znaky splňovala, neboť by byla kryta prostřednictvím výjimek stanovených relevantními mezinárodními smlouvami. Veřejná služba by konkrétně spadala pod výjimku ve smyslu čl. 4 odst. 3 písm. c) Úmluvy, podle níž se zákaz nucených prací nevztahuje na služby vyžadované v případě nouze nebo pohromy ohrožující blaho společenství. Současná ekonomická situace, vyznačující se značnou nejistotou a balancováním několika evropských zemí na hraně bankrotu, je za posledních 80 let zcela nevídaná, přináší s sebou stav hospodářské nouze a ohrožuje blaho společenství. Za této situace je veřejná služba zcela legitimním prostředkem boje s hospodářskou krizí, tak jako byla legitimním prostředkem např. ve Spojených státech amerických ve 30. letech 20. století. Za použití naprosto obdobných argumentů lze dospět k tomu, že je naplněna též výjimka dle čl. 2 odst. 2 písm. d) Úmluvy o nucené nebo povinné práci, protože současná ekonomická situace je mimořádnou okolností, která ohrožuje nebo může ohrozit normální životní poměry veškerého obyvatelstva nebo jeho části.

91. Neobstál by ani argument týkající se čl. 4 posledně uvedené úmluvy, podle něhož je zakázáno dovolovat ukládání nucené práce ve prospěch soukromých subjektů. Nelze totiž směšovat, pro koho je veřejná služba vykonávána, s tím, v čí prospěch je veřejná služba vykonávána. Citovaný článek je zaměřený pouze na to, že z nucené práce nesmí mít prospěch soukromé osoby. Posuzovaná právní úprava je s tímto požadavkem v souladu, protože z vymezení veřejné služby je patrné, že z ní bude mít prospěch celé společenství, a nikoliv jednotlivci, když všichni budou profitovat ze zlepšeného životního prostředí, čistých ulic a veřejných prostranství, rozvinuté kultury a sportu a kvalitní sociální péče. Naopak je zcela nerozhodné, pro koho je veřejná služba vykonávána. Na posouzení, zda se jedná o nucenou práci, totiž nemá vliv, že se o životní prostředí nebo čistotu ulic a veřejných prostranství starají na základě smluv uzavřených s příslušnými správními orgány soukromé subjekty. V praxi je navíc výkon veřejné služby pro soukromé subjekty spíše zátěží než přínosem, což se projevuje mj. tím, že soukromé subjekty umožňující výkon veřejné služby jsou za to státem dotovány.

92. Konečně by nebyla naplněna ani jedna ze zakázaných forem nucené práce dle čl. 1 Úmluvy o odstranění nucené práce. O nucenou práci dle čl. 1 písm. b) citované úmluvy se jednat nemůže, protože účelem není hospodářský rozvoj. V aktuální ekonomické situaci je účelem z hospodářského hlediska nanejvýš zmírnění dopadů recese na podstatnou část obyvatelstva, ale pravým účelem posuzované právní úpravy od počátku deklarovaný je prevence sociálního vyloučení a pomoc uchazečům o zaměstnání. Sekundárním účelem je pak zlepšení kvality v oblastech lidské činnosti, k nimž je veřejná služba určena. Z výčtu uvedeného v § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi rozebraného výše je patrné, že se jedná o oblasti lidské činnosti ve veřejném zájmu bez přímých hospodářských dopadů. Nejedná se ani o nucenou práci ve smyslu čl. 1 písm. c) této úmluvy, protože nejde o prostředek pracovní kázně. V takovém případě by muselo být možné výkon veřejné služby uložit i proti vůli osoby, která ji konat nechce, a to za účelem utužení její pracovní kázně. Zákon ale krajskou pobočku úřadu práce nevybavuje prostředky umožňujícími nutit k výkonu veřejné služby uchazeče o zaměstnání, který ji vykonávat nechce.

93. Nesoulad není dán ani s právem na přiměřené zabezpečení v nezaměstnanosti, jež je pozitivně upraveno v Úmluvě o minimální normě sociálního zabezpečení a v Evropském zákoníku sociálního zabezpečení. Toto právo lze definovat jako právo chráněné osoby (resp. občana podle dikce Listiny) na poskytnutí podpory v nezaměstnanosti, pokud je nezaměstnanost způsobená nemožností získat přiměřené zaměstnání a chráněná osoba je schopna a ochotna pracovat. Podle příslušných ustanovení zákona o zaměstnanosti má na poskytnutí podpory v nezaměstnanosti nárok pouze evidovaný uchazeč o zaměstnání, přičemž na vedení v předmětné evidenci má nárok každá fyzická osoba, která splňuje zákonem stanovené podmínky. O nezařazení nebo vyřazení z evidence musí krajská pobočka úřadu práce vydat správní rozhodnutí, čímž je rovněž zajištěna možnost využití opravných prostředků proti němu, včetně možného přezkumu ve správním soudnictví. Tato právní úprava je tak v souladu s čl. 70 odst. 1 uvedené úmluvy i s čl. 69 odst. 1 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení.

94. Nezaměstnané osoby lze rozdělit do tří kategorií, a to na a) osoby neschopné pracovat, b) osoby schopné, ale neochotné pracovat a c) osoby schopné a ochotné pracovat, přičemž citované dokumenty zavazují signatářské státy zaopatřit v nezaměstnanosti pouze poslední skupinu osob. Neobstojí tak argument navrhovatelů, že omezit poskytování podpory v nezaměstnanosti lze pouze z důvodů uvedených v čl. 24 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení a čl. 23 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení. Obě tyto smlouvy omezují okruh oprávněných chráněných osob již definicí ve svých čl. 20, jež první dvě výše uvedené skupiny osob nezahrnují. Tomu odpovídá i právní úprava podle zákona o zaměstnanosti, když osoby neschopné pracovat nejsou zařazeny do evidence uchazečů o zaměstnání, a před sociálním vyloučením a hmotnou nouzí je chrání jiné dávky než podpora v nezaměstnanosti. V případě osob schopných, ale neochotných pracovat umožňuje domácí právní úprava vyřazení z evidence správním rozhodnutím poté, co jejich neochota pracovat vyjde najevo. Jestliže pak jedním z „rozpoznávacích“ znaků této neochoty je odmítnutí nástupu do vhodného zaměstnání, lze za použití argumentu a simili dovodit, že podobným ústavně konformním znakem je též odmítnutí nabídky výkonu veřejné služby. Rysů, pro které uchazeč o zaměstnání vnímá nabídku vhodného zaměstnání obdobně jako nabídku výkonu veřejné služby, je přitom více. Veřejná služba totiž připomíná pracovní poměr na zkrácený úvazek a uchazeč za ni obdrží odměnu, byť ve formě sociální dávky. Naopak třetí skupina, tedy osoby schopné a ochotné pracovat, jsou chráněny čl. 20 obou mezinárodních smluv. Tyto osoby jsou taktéž podle českého práva řádně a důvodně vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání a oprávněny k příjmu podpory v nezaměstnanosti.

95. Ukončení výplaty podpory v nezaměstnanosti na základě odmítnutí výkonu veřejné služby je předvídáno v čl. 69 písm. g) Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení i v čl. 68 písm. g) Evropského zákoníku sociálního zabezpečení. Podle těchto ustanovení lze dávku, na niž by chráněná osoba měla nárok, zastavit, nedbá-li zúčastněná osoba pravidel upravujících chování příjemců dávek, aniž by byl jimi obsah těchto pravidel nějak limitován. Na základě toho, že dávka má náležet pouze osobám schopným a ochotným pracovat, lze uzavřít, že upravit chování příjemce dávky uložením povinnosti veřejné služby v omezeném rozsahu je zcela konformní.

96. Napadené úpravě nakonec nelze nic vytknout ani z hlediska judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Úmluva obsahuje zákaz otroctví a nucené práce ve svém čl. 4, dosud ale nebyl řešen žádný případ, který by byl typově podobný institutu veřejné služby. Vzhledem k tomu, že Listina se významněji neodchyluje od způsobu, jakým je předmětný zákaz formulován na úrovni Úmluvy, lze konstatovat, že výše uvedené závěry se uplatní i ve vztahu k ní. I zde nicméně platí, že veřejná služba nenaplňuje znaky nucené práce.

97. Evropský soud pro lidská práva již v minulosti judikoval, že porušením čl. 4 Úmluvy není výkon povinnosti, který souvisí s určitým povoláním, jehož výkon si stěžovatel zvolil a o dané souvislosti věděl, pokud se nejedná o povinnost zjevně zcela neproporcionální v relaci k povaze daného povolání (srov. rozsudek ve věci Van der Mussele proti Belgii). K tomu je třeba podotknout, že tento případ se na posuzovaný institut typově nevztahuje, neboť se týkal zaměstnance, a nikoliv uchazeče o zaměstnání. Pokud z něj však vezmeme základní obecné pravidlo ohledně toho, že povinnost nemá být zcela zjevně neproporcionální, v dané věci se o takovýto případ nejedná, resp. nelze v ní spatřovat „rdousící efekt“. V jiných svých rozhodnutích tento soud uvedl, že za nucené či povinné práce se považuje každá práce či služba, která je vyžadována pod hrozbou nějakého trestu a kterou jedinec nevykonává ze své vlastní vůle (např. rozsudek ze dne 26. července 2005 ve věci stížnosti Siliadin proti Francii č. 73316/01, bod 116). Souhlas stěžovatele je tak zpravidla skutečností vylučující existenci donucení, a tím i porušení čl. 4 Úmluvy. Nesmí se však jednat o situaci, kdy je souhlas stěžovatele s určitou činností s ohledem na význam dané skutečnosti pro něj samotného fakticky nevyhnutelný, tj. kdy mu v podstatě nezbývá než souhlasit. V případě veřejné služby již ale bylo uvedeno, že kontraktační volnost uchazečů o zaměstnání, kterým byla nabídka veřejné služby učiněna, omezena není. Nelze ani tvrdit, že by se mohlo jednat o autoritativní založení povinnosti veřejné služby orgány veřejné moci na základě zákona, protože uchazeč o zaměstnání v žádném případě takovou povinnost nemá.

98. Na předmětný institut nelze vztáhnout ani jiný judikatorní závěr Evropského soudu pro lidská práva, podle něhož je nepřípustné zneužití tísně určité osoby s cílem přimět ji vykonávat činnost, kterou by za daných podmínek dobrovolně nevykonávala. Zákon totiž uvádí velmi široký rozsah vážných důvodů, jež umožňují nabídku veřejné služby bez jakýchkoliv dalších účinků odmítnout. Jak již bylo podrobně uvedeno výše, rozsah a charakter vážných důvodů zcela odpovídá potřebě ochrany důstojnosti každého jednotlivce. Rovněž se nemůže jednat o zneužití tísně, protože rozsah prací nabízený v rámci veřejné služby je velmi široký. Mediální zjednodušování, že se jedná o „zametání ulic“, se nezakládá na pravdě. Nabízeny jsou práce nejrůznějšího druhu, včetně prací v knihovnách a prací v rámci zařízení sociální péče. Posledním důvodem je nakonec absence tísně jako takové, protože jak již bylo podrobně uvedeno, vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání ve skutečnosti nemá „rdousící efekt“. Důsledky nijak nevybočují z toho, s čím se musí vyrovnávat jiná osoba bez příjmů, např. živnostník, který v daném období nemá zakázky, nebo např. rodič v domácnosti. Posuzovaný institut z hlediska čl. 4 Úmluvy nevybočuje ani v tom, že by zakládal podmínky pro ponižující zacházení. Lze tedy dospět k závěru, že napadená ustanovení nejsou ani v rozporu s uvedenou Úmluvou, ani neporušují principy vyjádřené v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva.

99. Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský ve svém vyjádření ze 7. září 2012 upozorňuje na obsah tiskové zprávy Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 13. prosince 2011, podle níž měla být veřejná služba zpočátku nabízena osobám, které se nachází v hmotné nouzi a zároveň jsou vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání déle než jeden rok. Následně měl úřad práce nabízet veřejnou službu i uchazečům o zaměstnání, kteří nejsou v hmotné nouzi a jsou evidováni déle než jeden rok, a současně těm, kteří byli za poslední tři roky vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání v součtu celkem déle než jeden rok. Uvedené znamená, že veřejná služba se může týkat i osob, za které stát „pouze“ hradí zdravotní pojištění, jež však nepobírají podporu v nezaměstnanosti nebo dávky. Tyto osoby přitom musí současně plnit i řadu jiných povinností, např. dostavovat se pravidelně ve stanoveném termínu na úřad práce, hledat si aktivně zaměstnání, účastnit se výběrového řízení, dostanou-li na konkrétní pozici doporučenku od úřadu práce, nebo naplňovat individuální akční plán. Skupina osob s „nezaměstnaností déle než jeden rok v období posledních tří let“ zahrnuje i řadu uchazečů, kterým má být naopak věnována zvýšená péče pro jejich zdravotní stav, věk, péči o dítě nebo jiný vážný důvod (osoby nad 55 let, zdravotně postižení, osoby po rodičovské dovolené). V této souvislosti lze zdůraznit, že ze samotné délky evidence nelze bez dalšího usuzovat na hrozbu ztráty pracovních návyků. Napadená právní úprava navíc umožňuje nabídnutí veřejné služby již po dvou měsících evidence bez dalšího, přičemž její nepřijetí má za následek sankční vyřazení uchazeče. V případě takto krátké evidence tak veřejná služba může být nabídnuta komukoliv, kdo poprvé v životě očekává pomoc státu při ztrátě zaměstnání (zejména v době hospodářské krize), často po dlouhodobém placení sociálního pojištění. Samotná právní úprava (ostatně, jak dokládají opakovaně měněné metodické pokyny) umožňuje, aby stát vůči jednotlivci postupoval nepředvídatelně a aby bez rozumného opodstatnění stanovil další podmínky pro přístup k sociální pomoci poskytované na základě sociálního pojištění.

100. V návaznosti na přijetí napadených ustanovení obdržel veřejný ochránce práv několik desítek stížností týkajících se výkonu veřejné služby. Z případů osob, které se na něj obrátily, nasvědčuje vše tomu, že předmětná právní úprava by mohla porušovat Listinou garantovaná práva na spravedlivou odměnu za práci, přiměřené hmotné zabezpečení, či dokonce zákaz nucené práce. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani deklarovaný účel veřejné služby, kterým je možnost zachování, popř. rozvíjení pracovních schopností a dovedností osob, které dlouhodobě nemají trvalé zaměstnání a mají objektivní či subjektivní problémy s nalézáním odpovídajícího zaměstnání, neboť tento účel není v praxi reálně naplněn. Za společný jmenovatel předmětných stížností označuje nesouhlas s novým konceptem veřejné služby jako takové, a to zejména pro její bezplatný výkon. Stěžovatelé často uvádí, že aktuálně nepobírají ani nepobírali žádné sociální dávky a že výkon veřejné služby je pro ně finančně zatěžující, protože si musí hradit např. jízdné do místa výkonu práce. Veřejná služba rovněž nepředstavuje zvýšenou péči, která by v případě některých osob měla být věnována při zprostředkování zaměstnání, např. z důvodu jejich zdravotního stavu, věku, péče o děti nebo jiných vážných důvodů. Uchazeči jsou veřejnou službou naopak často zasaženi na své důstojnosti, pokud mají vykonávat např. úklidové práce, a to přesto, že by svým vzděláním mohli přispět ke kvalifikované práci.

101. Pro ilustraci reálných dopadů aplikace napadených ustanovení veřejný ochránce práv stručně shrnuje obsah některých z obdržených stížností. Jednotliví stěžovatelé v nich upozorňují na to, že je v rámci veřejné služby vykonávána práce, která je zbytečná, a naopak nejsou efektivně využívány jiné nástroje politiky zaměstnanosti, např. dotace na vytvoření pracovního místa. Při nabídkách veřejné služby nejsou zohledňovány konkrétní poměry jednotlivých uchazečů, např. péče o příbuzné nebo jejich kvalifikace. Uchazeči si navíc musí sami hradit související náklady, typicky např. cestovné. Za jsoucí v rozporu s lidskou důstojností někteří stěžovatelé považují i skutečnost, že při výkonu veřejné služby jsou uchazeči nuceni strpět označení reflexní vestou, na které je napsáno „velké VS a číslo“.

102. Závěrem konstatuje, že jeho postoj k současné podobě veřejné služby je odmítavý. Za velmi spornou považuje zejména snahu státu, který namísto důsledné kontroly osob, u nichž existuje podezření na dlouhodobé vyhýbání se práci a zneužívání sociálního systému, vytvořil „preventivní“ systém, který postihuje rovněž osoby, jejichž jediným problémem na trhu práce je věk, rodičovství apod. Velký problém spatřuje rovněž v porušování pojistného principu, na němž je systém podpory v nezaměstnanosti vybudován. Stát totiž fakticky nutí řádně pojištěné osoby, aby si při nastalé pojistné události (ztráta zaměstnání) příslušná plnění dále „odpracovaly“.

103. Dne 14. listopadu 2012 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplňující stanovisko veřejného ochránce práv, v němž poukazuje na velmi strohou úpravu institutu veřejné služby v § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti i § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zmíněná ustanovení neobsahují bližší podmínky pro postup úřadu práce při provádění veřejné služby, což lze demonstrovat na tom, že nejsou jasně daná pravidla komu, za jakých podmínek a jaká práce má být nabídnuta nebo jaká může být maximální délka veřejné služby. De facto volná úvaha úřadu práce tak vytváří prostor pro široké spektrum zásahů do práv adresátů veřejné správy, neboť samotný postup úřadu práce se pro ně stává nepředvídatelným a logicky může nést i znaky libovůle. Z tohoto důvodu by měl Ústavní soud posoudit napadenou právní úpravu i z hlediska čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, jež vyžadují, aby měl státní orgán zákonem jasně vymezenou působnost a pravomoc. Ve zbylé části svého doplňujícího vyjádření zmiňuje další příklady, které mají vypovídat o tíživosti požadavku přijmout nabídku výkonu veřejné služby. Ve všech z nich šlo o osoby, jež nepobírají ani podporu v nezaměstnanosti ani dávky v hmotné nouzi.

104. Ministr zdravotnictví doc. MUDr. Leoš Heger, CSc., reagoval na argumentaci navrhovatelů a obou vedlejších účastníků, kterou tito odůvodňovali svůj návrh na zrušení některých ustanovení zákona o zdravotních službách, vyjádřeními z 22. února 2012 a 26. dubna 2012. Úvodem poznamenal, že předmětem návrhů na zrušení je základní a stěžejní zákon, kterým se bude v dalších desetiletích spravovat české zdravotnictví a jenž sleduje zajištění kvalitní a bezpečné zdravotní péče poskytované na odpovídající úrovni všem pacientům v České republice. Tento reformní a moderní zákon sjednocuje dosud roztříštěnou a nesčetněkrát novelizovanou právní úpravu obsaženou v právních předpisech nejen síly zákona, ale i v řadě prováděcích předpisů, o jejichž závaznosti byly vedeny diskuse. Poprvé v historii se zároveň sjednocují podmínky poskytování zdravotních služeb pro všechny poskytovatele bez rozdílu.

105. Napadená právní úprava § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách poskytuje subjektům, jejichž právní postavení se řídí dosavadní právní úpravou, dostatek času k vytvoření podmínek pro přizpůsobení se právní úpravě nové. Současně zajišťuje, aby bylo všem adresátům zákonné úpravy garantováno, že po uplynutí přiměřené přechodné doby budou nové a aktuálním potřebám a možnostem moderní medicíny odpovídající podmínky a požadavky splňovat všichni ti, kteří hodlají zdravotní služby i nadále poskytovat v našem zdravotnickém systému. Zvolené řešení plně respektuje Ústavním soudem opakovaně deklarovaný zákaz pravé retroaktivity a obecnou přípustnost retroaktivity nepravé, jež je v každém právním státě nezbytným principem ovládajícím vztah dřívější a následující právní normy. Hovoří-li navrhovatelé o „nepřípustném retroaktivním zásahu do již nabytých práv“, tak v daném případě lze uvažovat výlučně o prvcích odpovídajících retroaktivitě nepravé, jež spočívá v aplikaci nových podmínek na právní vztahy vzniklé za úpravy dříve platné, novou právní úpravou však zrušené či změněné. Nové podmínky se na stávající právní vztahy uplatní až po nabytí účinnosti nového zákona, a to s dostatečně dlouhým (tříletým) časovým odstupem, jenž na ně umožní provozovatelům nestátních zdravotnických zařízení zareagovat a přizpůsobit jim svoji činnost, nebo se rozhodnout pro ukončení činnosti.

106. Rozhodnou-li se dosavadní provozovatelé pro pokračování ve své činnosti, mohou do devíti měsíců ode dne účinnosti zákona o zdravotních službách požádat o vydání oprávnění, přičemž postačí, když doloží pouze náležitosti žádosti o vydání tohoto oprávnění podle § 18 odst. 1 zákona o zdravotních službách. Rozhodnutí jim bude vydáno nejdéle do 1. dubna 2015 tak, aby v poskytování zdravotních služeb mohli bez přerušení a bez omezení pokračovat, a to již plně v režimu nové právní úpravy.

107. Doložení uvedených náležitostí nepovažuje ministr za rozsáhlé a jejich získání není spojeno se zvláštními obtížemi, pročež jej nelze považovat za administrativní zátěž. V praxi se bude u poskytovatelů - fyzických osob jednat o uvedení údajů typu jméno a příjmení, státní občanství, adresa místa trvalého pobytu a datum a místo narození žadatele (poskytovatele), identifikační číslo, bylo-li přiděleno, identifikační údaje o odborném zástupci, musí-li být ustanoven, forma, obory a druhy zdravotní péče, které žadatel hodlá poskytovat, adresa místa či míst poskytování zdravotních služeb či doba, po kterou hodlá žadatel zdravotní služby poskytovat, žádá-li o vydání oprávnění pouze na dobu určitou. Analogické informace pak uvádějí poskytovatelé - právnické osoby. Jinými slovy, jde o nejnezbytnější rozsah údajů, jež lze ještě vyžadovat k tomu, aby mohlo dojít k bezproblémovému přechodu dosavadních registrací zdravotnických zařízení na oprávnění poskytování zdravotních služeb. Menší rozsah údajů by tohoto cíle nemohl dosáhnout. Zároveň není pravda, že by provozovatelé zdravotnických zařízení k této žádosti museli předkládat již jednou předložené doklady odborné nebo specializované způsobilosti nebo o splnění podmínek věcného a technického vybavení provozovny. Zde lze odkázat na výslovné znění § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách, jakož i na § 18 odst. 1 tohoto zákona.

108. Dosavadním provozovatelům zdravotnických zařízení také nic nebrání v tom požádat o vydání oprávnění k poskytování zdravotních služeb plně v režimu zákona o zdravotních službách, a to bez omezení, tedy nikoliv ve smyslu napadených přechodných ustanovení. Takto zahájené správní řízení by se přitom řídilo zákonem o zdravotních službách a správním řádem v plném rozsahu. Je tedy na rozhodnutí současných provozovatelů zdravotnických zařízení, jakou právní cestu zvolí. Zákon o zdravotních službách jim nabízí několik variant, byť bez výjimky požaduje, aby od 1. dubna 2015 každý, kdo hodlá poskytovat zdravotnické služby, splňoval požadavky jím kladené na tuto činnost a zachovával jím nastavenou úroveň zdravotních služeb, jak lze v moderním právním státě očekávat.

109. Přijaté řešení přechodu staré a nové právní úpravy není v českém právním řádu ničím novým, neobvyklým, neočekávatelným anebo nepředvídatelným, k čemuž postačí poukázat např. na přechodná ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, živnostenského zákona a jeho novel, obchodního zákoníku a jeho novel apod.

110. Pokud jde o námitky navrhovatelů, že nová právní úprava zasáhne retroaktivně do získaných specializovaných způsobilostí lékařů podle zákona č. 95/2004 Sb., nezbývá než konstatovat, že tyto námitky jsou s ohledem na předmět přezkumu napadených ustanovení zákona o zdravotních službách, který petitem svého návrhu vymezili sami navrhovatelé, irelevantní. Svým obsahem totiž směřují nikoliv proti napadenému zákonu, ale právě proti prvně uvedenému zákonu, účinnému již od 2. dubna 2004. Poněvadž však navrhovatelé nenavrhli zrušení některých ustanovení tohoto zákona, tak ani Ústavní soud nemůže v tomto řízení přezkoumávat jeho ústavnost. Přesto považoval ministr za vhodné vyjádřit se i k těmto námitkám.

111. Navrhovatelé v první řadě opomněli rozlišovat osobu provozovatele nestátního zdravotnického zařízení, resp. nově poskytovatele zdravotních služeb, jímž může být osoba fyzická (nemusí jít o lékaře) nebo osoba právnická, a lékaře, který u tohoto provozovatele provádí lékařské výkony a přímo vykonává zdravotní péči v oborech uvedených v registraci, resp. nově v oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Lékař je v tomto směru osobou tzv. odborně způsobilou, resp. podle zákona o zdravotních službách odborným zástupcem. Postavení provozovatele nelze směšovat s postavením lékaře, který je jeho zaměstnancem. Samozřejmě není vyloučeno, aby tatáž fyzická osoba byla zároveň provozovatelem, resp. poskytovatelem, a odborným zástupcem, napadená přechodná ustanovení se však týkají pouze provozovatelů, nikoli lékařů a jejich specializované způsobilosti, která je nezbytnou podmínkou pro samostatný výkon povolání lékaře. Ta se totiž řídí pravidly stanovenými zákonem č. 95/2004 Sb., a to ať už v přechodných ustanoveních § 44, která jsou v současné době, tj. více než sedm let po účinnosti tohoto zákona, v zásadě konzumovaná (s výjimkou novelizací, které přinesly některá nová přechodná ustanovení), nebo v ostatních pravidelných částech zákona. Navrhovatelé brojí především proti těmto přechodným ustanovením, čímž fakticky brání postavení té části lékařů, kteří chtějí vykonávat povolání lékaře v oborech, pro něž nemají specializovanou způsobilost. Neuvádějí již ale žádný relevantní důvod, proč právě jim má být takové beneficium poskytnuto. Takovýto požadavek by po více než sedmi letech účinnosti zákona založil nedůvodné rozdíly mezi lékaři, byl by narušen zavedený systém specializačního vzdělávání, do něhož jsou zapojeny např. i univerzity, fakultní nemocnice, akreditovaná pracoviště, jakož i struktura oborů specializačního vzdělávání, která vznikala v úzké součinnosti s odbornými lékařskými společnostmi. Ani příklad uvedený navrhovateli podle ministra nereflektuje současný právní stav, neboť zákon č. 346/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů, lékařům, kteří podle dřívějších předpisů získali atestaci I. stupně v základním oboru a licenci České lékařské komory k výkonu soukromé praxe v jiném oboru specializace, přiznal specializovanou způsobilost v tomto jiném oboru (např. v kardiologii, jak je uvedeno v návrhu).

112. Lze tedy uzavřít, že ti lékaři, kteří dosud nemají specializovanou způsobilost v oboru, ve kterém chtějí samostatně poskytovat zdravotní péči, tuto péči nemohou legálně poskytovat, přičemž na této skutečnosti nic nemění ani ustanovení § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách ani tento zákon jako celek. Nelze tedy souhlasit s tvrzením, že napadená ustanovení jsou retroaktivní a zasahují do již dříve nabytých práv.

113. K námitce neústavnosti právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému podle § 70 až 78 zákona o zdravotních službách ministr uvedl, že se nejedná o zcela novou databázi, ale o informační systém navazující na právní úpravu obsaženou v § 67c zákona o péči o zdraví lidu. Novou právní úpravu, tak jak tomu bylo i v případě právní úpravy předcházející, doplňuje příloha zákona, v níž jsou uvedeny jednotlivé složky tohoto systému - registry.

114. Při tvorbě napadených ustanovení bylo dbáno na právo na informační sebeurčení ve smyslu nálezu ze dne 22. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), stejně jako na mezinárodní závazky České republiky, zejména na Úmluvu o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (Úmluva Rady Evropy č. 108), vyhlášenou pod č. 115/2001 Sb. m. s., a relevantní rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva nebo Úřadu pro ochranu osobních údajů. Nová i dosavadní právní úprava, jež tvořila zákonný rámec zpracování osobních údajů v oblasti zdravotnictví, plně respektuje požadavek zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“), aby osobní údaje, nejsou-li zpracovávány se souhlasem subjektu údajů, byly zpracovány pouze, stanoví-li to zvláštní zákon. Ministerstvo zdravotnictví si bylo rovněž vědomo, že pouhým zákonem upravený rámec pro zpracování osobních údajů nestačí, ale že zpracování těchto údajů musí být nezbytné, důvodné, účelné, logické a obhajitelné, bude-li důvodnost tohoto zpracování vystavena testu přiměřenosti zásahu do osobní a osobnostní sféry jedince, která je přímo pod ochranou norem ústavního pořádku. V této souvislosti lze podotknout, že nová právní úprava Národního zdravotnického informačního systému je racionální a odůvodněná ve vztahu k sledovaným cílům, jež jsou vymezeny jednak obecně v § 70 odst. 1, a pokud jde o samotné registry, tak i v § 73 odst. 1 písm. a) až f) zákona o zdravotních službách. Není tak pravda, že účel tohoto systému a registrů samotných je vágní či všezahrnující. Právní úprava odpovídá kritériím ochrany osobních údajů ve vedlejšími účastníky citované směrnici Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES, tedy požadavku jednoznačného a výslovně vyjádřeného účelu zpracování osobních údajů.

115. Zákon o zdravotních službách kromě účelu Národního zdravotnického informačního systému rovněž podrobně popisuje, o kom (§ 70 odst. 1 a 2, § 74 odst. 1, § 76 odst. 1, příloha zákona) a kdy se údaje anonymizují (příloha zákona) nebo kdo má k údajům, které nejsou určeny ke zveřejnění, přístup (§ 73 odst. 2). Jiný než v něm stanovený způsob zacházení přitom není možný. Pokud jde o technické zabezpečení tohoto systému, lze vznést pochybnost, zda tento aspekt lze vůbec při abstraktní kontrole norem přezkoumávat, když nejde o otázku právní nebo legislativně-právní, ale věcnou. Funkčnost technického zabezpečení Národního zdravotnického informačního systému lze prověřovat až v době, kdy bude v praxi používán a realizován. Současný systém je po této stránce bezvadný a stejný výsledek ministr očekává i u systému nově zaváděného, neboť ten nebude nastaven zásadně jinak než systém předchozí. Navíc bude propracovanější a s přísnější ochranou dat. Prováděcí právní předpisy, které předpokládá ustanovení § 78 zákona o zdravotních službách, budou k zákonu k problematice zdravotnických registrů vydány následně, přičemž upraví technické otázky spojené s naplňováním a správou těchto registrů.

116. Vedlejší účastníci směřují své námitky i ve vztahu ke dvěma z devíti registrů, které přináší zákon o zdravotních službách, a to Registru zdravotnických pracovníků a Registru poskytovatelů zdravotních služeb. Na jejich obhajobu ministr připomíná jejich účel, jímž je poskytovat a) veřejnosti údaje o oprávnění k výkonu zdravotnického povolání a kvalifikaci zdravotnických pracovníků, b) veřejnosti informace o počtech a skladbě zdravotnických pracovníků z hlediska demografických (věk, pohlaví) charakteristik a odborných, resp. kvalifikačních kritérií (dosažená způsobilost) ve vztahu k vykonávané činnosti (poskytovatel, obor), c) údaje pro mezinárodní statistiky (např. pro Eurostat, Generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele, Světovou zdravotnickou organizaci, Organizaci pro evropskou spolupráci a rozvoj) o personálních kapacitách, d) informace a podklady pro plánování, rozhodování a predikci počtu pracovníků ve vztahu k počtu obyvatel, přijímání do pregraduálního a postgraduálního vzdělávání, specializačních kurzů.

117. Určitou nadstavbou k účelům registrů je jejich přínos pro pacienta, který se na základě údajů z těchto dvou veřejných registrů bude moci mnohem lépe orientovat v rozmanitosti zdravotních služeb, jež mu jsou nebo mohou být poskytovány, vybírat si poskytovatele zdravotních služeb ve svém okolí, a to včetně možnosti hodnotit takového poskytovatele podle lékařů a nelékařských zdravotnických pracovníků, kteří tyto služby u konkrétního poskytovatele realizují. Touto možností se zákon snaží významně napomáhat pacientovi při vykonávání práva na volbu poskytovatele zdravotních služeb podle § 28 odst. 3 zákona o zdravotních službách, potažmo kde, jak a kým může být zasahováno do jeho zdravotního stavu jako nedílné a zásadní složky osobnosti každé lidské bytosti. Napadené registry také implementují směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/24/EU ze dne 9. března 2011 o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči (srov. čl. 4 této směrnice).

118. Uvedenému právu by neměly stát v cestě nepodložené názory vedlejších účastníků, že shromažďování a veřejnost údajů o tom, kde konkrétní lékař získal svoji odbornost, zda neztratil bezúhonnost nebo zda neztratil způsobilost vykonávat zdravotnické povolání, je neoprávněným zásahem do práva těchto osob na ochranu jejich osobnosti nebo ochranu osobních údajů. Ustanovení § 13 zákona o zdravotních službách výslovně stanoví, za jakých podmínek se pro jeho účely nepovažuje osoba za bezúhonnou. Jedná se o podmínky přiměřené sledovanému účelu, kdy není bezúhonným ten, kdo spáchal úmyslně trestný čin a byl za něj odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání alespoň jednoho roku, nebo ten, kdo spáchal trestný čin při poskytování zdravotních služeb.

119. K námitce duplicity registrů o zdravotnických pracovnících ministr uvádí, že v současnosti v České republice neexistuje jednotná evidence všech zdravotnických pracovníků vykonávajících, resp. způsobilých vykonávat zdravotnické povolání. Existují pouze dílčí evidence, např. Registr zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu a hostujících osob, který je podle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních součástí stávajícího Národního zdravotnického informačního registru. Do tohoto registru jsou zapsáni zdravotničtí pracovníci nelékařských zdravotnických povolání, kterým bylo vydáno osvědčení podle hlavy VI citovaného zákona, a hostující osoby, neobsahuje však evidenci lékařů, zubních lékařů ani farmaceutů. Registr je veřejně přístupný s výjimkou údajů o rodném čísle a trvalém pobytu, chybí mu ale řada nově požadovaných funkcí zejména pro účely statistického sledování, protože je ze zákona založen za jiným účelem. Ústavnost tohoto registru nebyla dosud zpochybňována. Dále shrnuje, že v Registru lékařů, zubních lékařů a farmaceutů podle zákona o péči o zdraví lidu jsou zpracovávány osobní údaje potřebné pro identifikaci lékaře, zubního lékaře, farmaceuta (rodné číslo, titul), údaje o vzdělání a specializaci, údaje potřebné pro identifikaci zdravotnického zařízení, k němuž má lékař, zubní lékař nebo farmaceut pracovní nebo obdobný poměr (identifikační číslo organizace, název oddělení) a úvazek.

120. Uvedené registry dnes nejsou vzájemně propojené a každý sleduje částečně shodné i odlišné druhy údajů, což nemá objektivní a racionální důvod. Rovněž není důvodné odlišovat zdravotnické pracovníky mezi sebou podle toho, zda vykonávají lékařská nebo nelékařská povolání. Proto jsou údaje o nich vedené v zákoně o zdravotních službách stejné, nebrání-li tomu povaha věci. Dalším důvodem vedení registrů je úkol Ministerstva zdravotnictví stanovovat ve spolupráci s univerzitami, komorami a odbornými společnostmi počet rezidenčních míst a kalkulovat výhledově náklady na specializační vzdělávání a úkol zajistit přehled o počtu pracovníků s odbornou, specializovanou a zvláštní odbornou způsobilostí, kteří vykonávají zdravotnické povolání na území České republiky. Informace získané z registrů také slouží k efektivnímu využívání finančních prostředků určených na vzdělávání zdravotnických profesí na trhu práce. Výše popsané důvody, účely nebo záměry zdravotnických registrů, jež se odrážejí v textu zákona o zdravotních službách, nesleduje a nemůže splnit evidence lékařů podle zákona č. 220/1991 Sb., která je pouhým seznamem členů komor bez potřebného rozsahu údajů. Podrobný popis účelu a fungování jednotlivých registrů ministr předložil v příloze ke svému vyjádření.

121. Případné zrušení napadené právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému by znamenalo přinejmenším trvalou ztrátu veškeré zdravotnické statistiky rezortu zdravotnictví o zdravotním stavu obyvatelstva, která zde funguje již od dob tzv. první republiky, jakož i zásah do státní statistické služby (např. údaje o potratech jsou zdrojovými daty pro státní statistiku demografického rozvoje Českého statistického úřadu). Za nevyčíslitelnou lze označit i případnou ztrátu mnohdy desítky let sbíraných dat, včetně možnosti tato data konfrontovat s ostatními zeměmi Evropy a světa. Informace z registrů totiž slouží k dlouhodobému sledování a analýze výskytu sledovaných onemocnění a léčebných metod v České republice, přičemž zjištěná data jsou zpracovávána v epidemiologických studiích a slouží zdravotnického výzkumu. Současně by se narušila funkčnost i jiných registrů, když např. Národní registr poskytovatelů je registrován jako tzv. agendový resortní registr ve vztahu k základním registrům podle zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů, a v důsledku jeho zrušení by byla narušena funkce těchto registrů jako jednoho z nástrojů snížení administrativní zátěže a odbřemenění veřejné správy. Znemožnilo by se i plnění mezinárodních závazků vůči mezinárodním organizacím.

122. Vznik zdravotnických registrů je nepochybně zásahem do ústavně zaručeného práva na soukromí a tajnost osobních údajů ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny, jde však o zásah přípustný. Vedle uvedených legálních a legitimních cílů je dán i ústavně aprobovaný zájem na existenci oprávněného shromažďování osobních údajů, který je ve vztahu k lidskému právu, do něhož je zasahováno, v konkurenčním vztahu. Na jedné straně tak stojí právo na ochranu zdraví zakotvené v čl. 31 Listiny, veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví jako veřejného statku a na mezinárodní úrovni pak závazky plynoucí z Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, na straně druhé právo před neoprávněným zásahem do osobní sféry jedince v podobě ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů. Ministr se domnívá, že v napadené právní úpravě se odráží nejen uvedený veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví, ale je jím nepřímo chráněno i právo konkrétních lidí na ochranu zdraví (srov. např. Národní registr osob vyloučených z dárcovství krve nebo Národní registr nemocí z povolání). Výše popsaný smysl zpracovávání osobních údajů a ústavně aprobované zájmy společnosti odůvodňují podle požadavků čl. 10 odst. 3 Listiny účelnost i oprávněnost vedení informačních systémů ve zdravotnictví, které zastřešuje Národní zdravotnický informační systém.

123. Skupina senátorů napadla i některé správní delikty zavedené zákonem o zdravotních službách, a to v zásadě ty, s nimiž je spojena nejvyšší sankce až 1 000 000 Kč. Právě výše sankce, jejíž horní hranici považují za ipso facto protiústavní, je ve spojení s tvrzenou vágností zákonného vyjádření znaků skutkové podstaty napadených správních deliktů považována za hlavní důvod protiústavnosti. V této souvislosti ministr podotýká, že vedlejší účastníci sami relativizují vážnost a důvodnost své argumentace, neboť tvrdí, že „není úlohou Ústavního soudu přezkoumávat výši jednotlivých sankcí za jednotlivé správní delikty nebo přestupky, tak jak je stanovil zákonodárce, jakož i skutečnosti, že zákon stanoví pouze horní hranici těchto sankcí a podle zásady přiměřenosti bude třeba správního uvážení k tomu, aby byla volena sankce přiměřená provinění toho kterého poskytovatele zdravotních služeb v té které situaci, za které k porušení zákona došlo“, a odkazují na roli judikatury a praxe při aplikaci nových zákonných norem obsahujících skutkové podstaty správních deliktů. K tomuto názoru se připojuje a konstatuje, že plně odráží jeho postoj, jakož i názory Ústavního soudu vyslovené např. v nálezu ze dne 25. října 2011 sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (22/2012 Sb.), usnesení ze dne 24. ledna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 10/09 a nálezu ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), jež korespondují s principem sebeomezení a minimalizace zásahů. V případě napadených ustanovení nejde o exces z mezí, ve kterých se zákonodárce při tvorbě deliktních ustanovení zákona může pohybovat, k čemuž postačuje poukázat např. na to, že skutkové podstaty správních deliktů jsou jasné, srozumitelné a konkrétní, sazba pokut nemá určenu spodní hranici, jsou zavedeny liberační důvody a ne každé porušení zákonné povinnosti je správním deliktem.

124. Sankce za jednotlivé správní delikty lze považovat za přiměřené a splňující jejich preventivní i represivní funkce. Zákon obsahuje toliko horní hranici sazby pokuty za správní delikty, když konkrétní výše sankce se stanoví až při jejím uložení ad hoc v konkrétním řízení, a to při respektování všech principů ukládání sankcí, jako jsou legitimní očekávání nebo neukládání zcela likvidačních sankcí. Zákonné rozmezí sazby pokuty za správní delikty bylo zákonem určeno tak, aby příslušný správní orgán v konkrétním správním řízení mohl konkrétnímu porušiteli zákona uložit pokutu ve výši, která jej od opakování protiprávního jednání odradí nebo přímo odstraší, stejně tak jako případné další porušitele, a zároveň kterou skutečně a opravdově bude pociťovat jako újmu za to, že se dopustil porušení zákona. Rozmezí sazeb pokut za správní delikty odpovídá tomu, že struktura, charakter, majetkové poměry, výše zisku nebo velikost poskytovatelů zdravotních služeb jsou velmi široké. Je zřejmé, že částka 10 000 Kč pokuty bude mít jiný účinek na velkou nemocnici a jiný na tzv. praktického lékaře s jednou provozovnou. Proto není zavedena spodní hranice pokuty, ale toliko horní.

125. Protiprávnost určitého chování osob je vždy stejná, ať se jí dopustí „malý“ nebo „velký“ poskytovatel zdravotních služeb. Míra zásahu do zákonem chráněného zájmu se pak odráží v hodnocení intenzity naplnění znaků skutkové podstaty deliktu ze strany správního orgánu a zejména ve výši uložené sankce. Protože zákon stanoví široké rozmezí výše sankce, může správní orgán při jeho aplikaci plně uplatnit individualizaci trestu v konkrétním řízení u konkrétního porušitele zákona. Taková právní úprava je smysluplná a sleduje účel skutečně potrestat toho, kdo jedná protiprávně, a vést jej k tomu, aby toto jednání neopakoval. Vedlejší účastníci pouze odkazují na čl. 4 odst. 4 Listiny, aniž by uvedli, které základní právo by mělo být napadenou právní úpravou zasaženo co do jeho smyslu a podstaty. Uvedené ustanovení přitom nemůže být porušeno pouhým stanovením rozmezí sankce za správní delikt.

126. Pokud jde o příklady uváděné vedlejšími účastníky, jimiž se snaží prokázat nejasnost a vágnost vyjádření objektivní stránky správních deliktů a nepřiměřenost sankce za ně, ministr se omezil na konstatování, že v řízení o abstraktní kontrole norem se Ústavní soud podle své ustálené praxe zabývá ústavností právní úpravy co do její obecnosti a normativnosti, nikoli smyšlenými eventualitami a příklady, které navíc, pokud by nastaly, by byly řešeny podle okolností případu při zachování možnosti soudního přezkumu správního rozhodnutí. K případu zmíněnému vedlejšími účastníky, podle nichž porušení povinnosti mlčenlivosti, které představuje správní delikt podle § 117 odst. 3 písm. d) zákona o zdravotních službách, může být za určitých okolností trestným činem neoprávněného nakládání s osobními údaji podle § 180 trestního zákoníku, nicméně poznamenává, že dvojkolejnost postihu za protiprávní jednání v rovině trestního i správního práva je v českém právním řádu obvyklá a běžná, přičemž její protiústavnost nebyla dosud konstatována. Orgánům činným v trestním řízení a správním orgánům nečiní zvláštní obtíže rozpoznávat rozdíl v intenzitě jednání, jež může být trestným činem i správním deliktem, pročež není důvod očekávat problémy ani při aplikaci těchto ustanovení.

127. Skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, zastává názor, že nově zavedené pojmosloví v čele s pojmem „zdravotní služba“ odporuje ústavnímu pořádku, neboť Ústava a Listina hovoří o zdravotní péči. Ministr považuje vytvoření pojmového aparátu v zákoně o zdravotních službách nejen za zcela běžnou legislativní techniku, ale především v něm spatřuje prostředek pro jasné a jednoznačné chápání zákona o zdravotních službách všemi jeho adresáty. Jedním z jeho stěžejních pojmů je přitom právě „zdravotní služba“. Z její definice podle § 2 odst. 2 a 3 zákona o zdravotních službách vyplývá, že tento zákon nerezignuje na pojem zdravotní péče, s nímž pracují právní předpisy ústavního pořádku (čl. 31 Listiny), ale integruje ho do širšího pojmu zdravotní služba [srov. § 2 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotních službách], když zdravotními službami se kromě jiného rozumí poskytování zdravotní péče zdravotnickými pracovníky. Zdravotní péče je jako další ze stěžejních pojmů zákona o zdravotních službách vymezena v jeho § 2 odst. 4, její druhy a formy pak v § 5 až 10.

128. Takovýto postup má oporu v čl. 41 odst. 1 Listiny, podle kterého se lze práva podle čl. 31 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů, což předpokládá také rozvedení pojmu zdravotní péče při zachování jeho ústavního rozměru, podstaty a smyslu podle čl. 4 odst. 4 Listiny. Listina ani další právní předpisy ústavního pořádku přitom nezakazují ani nepřikazují, v jakých formách a jakým způsobem lze pojmy a instituty v nich zavedené rozvádět v jednotlivých zákonech nebo dokonce vytvářet pojmy nové. Mezi takto nově do právního řádu zavedené pojmy patří i pojem „zdravotní služba“, jenž lze považovat nejen za pojem možný a přípustný ve vztahu k ústavnímu pořádku, ale také výstižný. Adresát zákona o zdravotních službách, kterým je v prvé řadě pacient, dostává již v prvních ustanoveních zákona základní informaci, že zdravotní péče je službou. Postavení pacienta ve všech nových zákonech tvořících tzv. zdravotnickou reformu se posiluje, což se jako základní východisko zdravotnické reformy promítlo i ve zvoleném pojmosloví, a to jednak, pokud jde o obsah (konkrétní vymezení) pojmu „zdravotní služba“ v § 2 odst. 2 a 4 zákona o zdravotních službách, jednak z hlediska gramatické a jazykové volby slova „služba“.

129. K námitce neústavnosti § 28 odst. 2 ve spojení s § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách, jejíž podstatou je tvrzení, že právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni podle uvedených ustanovení je užší než právo na zdravotní péči poskytovanou v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu, ministr uvedl, že základní právo na zdravotní péči, potažmo na zdraví a na život, je chráněno především právními předpisy ústavního pořádku a není a nebylo postaveno na posledně uvedeném zákonném ustanovení. Vedlejší účastníci vedle jeho porušení neuvádějí jiné ustanovení, které má být nově vymezeným právem pacienta porušeno nebo omezeno. Jak bylo přitom uvedeno výše, sama Listina předpokládá, že zákony provádějící její čl. 31 blíže rozvedou a vymezí, co je zdravotní péčí a zdravotní péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění. Ustanovení § 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách v tomto duchu upravuje právo pacienta na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni. Tato odbornost je vázána na pravidla vědy, uznávané medicínské postupy, individualitu pacienta a konkrétní podmínky a objektivní možnosti.

130. Pravidla vědy jsou podle názoru ministra nezávislá na konkrétním znění zákona nebo vyjádření nároku pacienta na zdravotní služby v právní normě, lze je označit za objektivní, empiricky prokázaná a ověřená a jejich užití pro vymezení práva pacienta na poskytování zdravotních služeb je výrazem postoje, že pacienta lze léčit jen takovými postupy, které jsou prověřené, a mezi odborníky na nich existuje konsensus. Uznávané medicínské postupy jsou vlastně odrazem zmíněných pravidel vědy, tedy jejich konkretizací na straně jedné a jejich rozšířením na straně druhé, pokud jde o medicínskou prací prověřené a vyzkoušené zákroky, výkony apod. Oba uvedené pojmy logicky patří k tomu, co se obvykle chápe pod náležitou odbornou úrovní.

131. Zdravotní služby nelze poskytovat jinak než vždy a jen ve vazbě na jednotlivce a tomu musí odpovídat i zákonné vymezení práva pacienta na poskytování zdravotních služeb. Z tohoto důvodu bylo v § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách použito spojení „individualita pacienta“ jako jedno z kritérií náležité a odborné úrovně poskytovaných zdravotních služeb. Ke skutečnostem stojícím na straně pacienta musí konečně v napadené definici náležité odborné péče přistoupit pojmy odrážející skutečnosti stojící mimo osobu a osobnost pacienta, byť se v každém konkrétním případě vážou na daného pacienta v daném místě a čase. Tyto „konkrétní podmínky a objektivní možnosti“ však nesmí podkročit hranici minimálního standardu poskytovaných zdravotních služeb, který vychází z dalších souvisejících ustanovení zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách, zákona o veřejném zdravotním pojištění a dalších zákonů. K napadené definici lze rovněž odkázat na judikát Nejvyššího soudu sp. zn. 7 Tdo 219/2005, ve kterém Nejvyšší soud pracuje s vymezením nároku pacienta na postup lege artis (náležitá odborná úroveň), a to tak, že jde o postup lékaře, při němž musí dodržet rámec pravidel vědy a medicínských způsobů, a to v mezích daných rozsahem svých úkolů podle pracovního zařazení i konkrétních podmínek a objektivních možností. Je zřejmé, že Ministerstvo zdravotnictví jako předkladatel zákona o zdravotních službách a Parlament jako jeho tvůrce nezvolily definici obsaženou v § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách svévolně či libovolně, ale vyšly z toho, jak k dřívějšímu vymezení pojmu lege artis ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu přistupoval Nejvyšší soud. Nedochází tedy k zásadnímu nebo dokonce fatálnímu posunu v jeho chápání ani ke snížení standardu ve vztahu k pacientovi. Nakonec je třeba poukázat i na čl. 4 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, podle něhož jakýkoliv zákrok v oblasti péče o zdraví, včetně vědeckého výzkumu, je nutno provádět v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy, čemuž odpovídá i pojem „pravidla vědy a uznávané medicínské postupy“ podle § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách.

132. Na základě výše uvedeného ministr konstatuje, že definice práva pacienta na zdravotní péči na náležitě odborné úrovni je vyvážená a neodporuje ústavnímu pořádku nebo mezinárodním úmluvám, kterými je Česká republika vázána. Pouze na okraj dodává, že vymezení rozsahu a obsahu práva pacienta na zdravotní služby se nijak nedotýká jeho práva na náhradu za újmu na zdraví, která eventuálně může být při poskytování zdravotních služeb způsobena. Zákon o zdravotních službách totiž není základním zákonem, kterým se náhrada takové újmy řídí. Tvrzené omezení nebo snížení práva na náhradu za újmu, která může být při poskytování zdravotních služeb způsobena, je spekulací a pro přezkum ústavnosti napadené právní úpravy není podstatné, protože předmětem přezkumu nejsou právní předpisy upravující právo na náhradu škody nebo odpovědnost za způsobenou újmu nebo škodu vůbec.

133. Uvedená argumentace je relevantní i ve vztahu k námitce protiústavnosti ustanovení § 45 až 47 zákona o zdravotních službách, jimž vedlejší účastníci vytýkají, že neobsahují povinnost léčit pacienta co nejlépe a včas.

134. Vedlejší účastníci napadají právní úpravu institutu tzv. dříve vysloveného přání podle § 36 odst. 5 a 6 zákona o zdravotních službách. K namítanému omezení platnosti dříve vysloveného přání na dobu pěti let ministr uvedl, že jeho smyslem je ochrana pacientů. Během této doby může dojít k zásadní změně okolností na straně pacienta, o kterých nemusí být poskytovateli zdravotních služeb nic známo (a tudíž nemůže postupovat podle § 36 odst. 5 zákona o zdravotních službách), včetně pokroku v medicíně. Informace pacienta, které byly aktuální v době, kdy učinil dříve vyslovené přání, tak již vůbec nemusí platit, a může být velice pravděpodobné, že po pěti letech budou alespoň částečně překonané postupy, které byly běžně používány v době vyslovení onoho přání a které byly pacientovi známy. Omezení platnosti dříve vysloveného přání nelze považovat ani za nepřiměřené ani za nevhodné nebo neúčinné. Neomezená platnost je navíc velmi diskutabilní u mladých lidí, kteří tohoto práva mohou využít, byť jsou v některých případech jistě ovlivnitelní a nemají dostatek životních zkušeností. Neměli by proto být vystaveni tomu, že jejich dříve vyslovené přání bude platit po zbytek jejich života. Zbývá dodat, že pacientovi nic nebrání v tom, aby po uplynutí lhůty pěti let dříve vyslovené přání obnovil nebo změnil jeho obsah.

135. Zákaz využití možnosti dříve vysloveného přání v případě osob nezletilých nebo zbavených způsobilosti k právním úkonům odráží související právní úpravu, podle které mohou tyto osoby činit pouze takové úkony, na něž mají rozumovou a mravní vyspělost. Jinak je za ně činí, pokud vůbec, právní zástupce. Ustanovení § 36 odst. 6 zákona o zdravotních službách právnímu zástupci zakazuje, aby za tyto osoby učinil dříve vyslovené přání. Opět je důvodem ochrana pacienta, která je legitimní a důležitá vzhledem k tomu, jaké právní a faktické následky může takovéto přání mít na život pacienta.

136. Pokud jde o námitky ve vztahu k § 35 zákona o zdravotních službách, ministr upozornil na jeho odstavec 2 písm. b), podle něhož nezletilému pacientovi, který dovršil 15 let věku, lze zdravotní služby poskytované registrujícím poskytovatelem poskytovat bez zjišťování souhlasu zákonného zástupce, pokud zákonný zástupce s takovým postupem vyjádří písemný souhlas, který může podmínit následným informováním o poskytnutých zdravotních službách. Tento písemný souhlas je součástí zdravotnické dokumentace vedené o nezletilém pacientovi. Společně s povinností respektovat názor nezletilého je tím vyvráceno tvrzení vedlejších účastníků o nesmyslnosti právní úpravy poskytování zdravotních služeb nezletilým, pokud jde o asistenci rodičů. Je samozřejmé, že doprovod nebo souhlas zákonných zástupců se nevyžaduje u zdravotních služeb poskytovaných registrujícím poskytovatelem. To neplatí v případě ošetření nezletilého v nemocnici, kde se předpokládá, že může dojít k závažnějším zásahům do zdraví nezletilého nebo k provedení náročnějších zdravotních výkonů, a kde by tedy zákonný zástupce neměl chybět, ať jde o jeho souhlas nebo přítomnost.

137. Ustanovení § 35 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách je rovněž plně kompatibilní s čl. 6 odst. 2 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, který stanoví, že „názor nezletilé osoby bude zohledněn jako faktor, jehož závaznost narůstá úměrně s věkem a stupněm vyspělosti“, nebo s čl. 12 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb., který stanoví, že „státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zabezpečují dítěti, které je schopno formulovat své vlastní názory, právo tyto názory svobodně vyjadřovat ve všech záležitostech, které se jej dotýkají, přičemž se názorům dítěte musí věnovat patřičná pozornost odpovídající jeho věku a úrovni.“

138. Nesoulad § 48 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách s ústavním pořádkem spatřují vedlejší účastníci v tom, že pacient nemá možnost bránit se proti rozhodnutí poskytovatele, který odmítne přijmout pacienta do péče nebo ukončí péči o něho. Ministr má za to, že tímto ustanovením vymezené důvody odmítnutí přijetí do péče nebo ukončení péče jsou legitimní, rozumné, důvodné a přiměřené. Odráží se v nich potřeba vyvážit právo pacienta na zdravotní službu a zdravotní péči na jedné straně a práva ostatních pacientů téhož poskytovatele zdravotních služeb, kteří by neúnosným zatížením poskytovatele zdravotních služeb mohli být poškozeni [§ 48 odst. 1 písm. a) a b) zákona o zdravotních službách], stejně jako právo poskytovatele zdravotních služeb dostat za poskytnutou péči zaplaceno, které má koneckonců oporu v čl. 26 odst. 1 Listiny, a to i v případě, že podléhá úhradě z veřejného zdravotního pojištění [§ 48 odst. 1 písm. c) zákona o zdravotních službách]. To se netýká tzv. neodkladné péče. Dále uvedené důvody zohledňují vůli pacienta [§ 48 odst. 2 písm. a) a c) zákona o zdravotních službách] a objektivní skutečnost [§ 48 odst. 2 písm. b) zákona o zdravotních službách] nebo chrání ostatní pacienty před nedisciplinovaným pacientem, jehož jednání je ohrožuje [§ 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách]. Konečně zákon počítá s tím, že zdravotní služby nelze náležitě ani řádně poskytovat tehdy, neposkytuje-li pacient součinnost. V takovém případě nelze poskytovatele zdravotních služeb spravedlivě nutit, aby nadále léčil pacienta, který poskytované služby bez racionálních důvodů odmítá [§ 48 odst. 2 písm. e) zákona o zdravotních službách]. K tomu je však třeba podotknout, že ukončením péče nesmí dojít k bezprostřednímu ohrožení života nebo vážnému poškození zdraví pacienta. I když jsou tedy dány výše uvedené důvody pro ukončení péče o pacienta, je tento vždy chráněn tak, aby nedošlo k nezvratným změnám v jeho stavu, jež by mohly vést ke smrti nebo vážnému ohrožení zdraví, a to i proti jeho vůli.

139. Důvody odmítnutí přijetí pacienta do péče nebo jejího ukončení posuzuje poskytovatel, jenž o případném odmítnutí přijetí do péče nebo ukončení péče podle § 48 odst. 2 písm. d) a e) nebo o odmítnutí poskytnutí zdravotních služeb podle § 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách vydá ve stanovených případech pacientovi písemnou zprávu, v níž je uveden důvod, pro který k tomu došlo. Všechny tyto případy jsou tedy přezkoumatelné co do důvodů i oprávněnosti a správnosti jejich použití, ať už pořadem práva nebo příslušnou zdravotní pojišťovnou.

140. Ustanovení § 50 odst. 1 písm. b) zákona o zdravotních službách, které umožňuje zdravotnickému pracovníkovi neposkytnout zdravotní služby v případě, že by při jejich poskytování došlo k přímému ohrožení jeho života nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví, chrání život a zdraví zdravotnického pracovníka jako člověka, který má stejně jako pacient právo na ochranu života a zdraví ve smyslu čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny a jehož život a zdraví nejsou méně hodnotné než život a zdraví pacienta. Není přijatelné ani přiměřené ve srovnání se všemi ostatními základními lidskými právy a svobodami, aby byl zdravotnický pracovník zákonem nucen ohrožovat svůj život a zdraví, byť by to bylo z důvodu ochrany nebo záchrany života a zdraví jiného. V této souvislosti ministr dodal, že nejen zákon o zdravotních službách chrání život a zdraví těch, kdo zachraňují a pomáhají druhým, a poukázal např. na § 58 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, jenž obsahuje obdobné pravidlo.

141. Ve vztahu k § 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách, jenž umožňuje zdravotnickému pracovníkovi odmítnout poskytnutí zdravotních služeb pacientovi v případě, že by jejich poskytnutí odporovalo jeho svědomí nebo náboženskému vyznání, ministr poznamenává, že je výsledkem vyvažování mezi povinností zdravotnického pracovníka poskytnout péči a pomoc na jedné straně a právem téhož zdravotnického pracovníka na svobodu svědomí a vyznání garantovanou čl. 15 Listiny. Nadto nikdy nemůže dojít k ohrožení života pacienta nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví, neboť právě v těchto případech nesmí zdravotnický pracovník poskytnutí zdravotní služby z důvodu svědomí nebo vyznání odmítnout. Podle názoru ministra lze předvídat, že dotčené ustanovení nebude v praxi příliš využíváno a v zásadě se bude týkat především případů vyvolaných povinností respektovat dříve vyslovené přání ve smyslu § 36 zákona o zdravotních službách.

142. Právní úpravě vedení zdravotnické dokumentace podle § 53 a 54 zákona o zdravotních službách je vytýkáno, že nedostatečně chrání její listinnou podobu. Prvně uvedené ustanovení nicméně stanoví, že se zdravotnickou dokumentací musí být nakládáno podle zákona o zdravotních službách a dalších zákonů, mezi něž je třeba řadit i zákon o ochraně osobních údajů. Nakládáním se rozumí i ochrana zdravotnické dokumentace před neoprávněným zásahem, odcizením, zničením apod. Rovněž lze upozornit na povinnost zdravotnických pracovníků a poskytovatelů zdravotních služeb zachovávat mlčenlivost podle § 51 zákona o zdravotních službách, která zdravotnickou dokumentaci, resp. především údaje v ní, ať v listinné nebo elektronické podobě, rovněž chrání. Porušení povinnosti mlčenlivosti může naplňovat znaky trestného činu neoprávněného nakládání s osobními údaji podle § 180 trestního zákoníku.

143. Ustanovení § 14 zákona o zdravotních službách, upravující osobu tzv. odborného zástupce, je vedlejšími účastníky rozporováno, neboť podle jejich názoru dostatečně neupravuje, za co je odborný zástupce odpovědný. V tomto případě však není zřejmé, v čem by toto ustanovení mělo být protiústavní. Odpovědnost odborného zástupce podle právních norem práva občanského, pracovního i trestního není zákonem o zdravotních službách nijak dotčena. Žádné ustanovení ústavního pořádku přitom nenutí zákonodárce k tomu, aby za každých okolností a pro jakoukoli funkci nebo postavení, které v určitém zákoně vymezí nebo upraví, výslovně a zvlášť oproti obecným právním předpisům stanovil nový druh odpovědnosti.

144. Poslední námitku, podle níž zákon obsahuje nepřesnosti, které povedou k rozdílným výkladům a které se mohou stát základem pro různě závazné nezákonné jednání, považuje ministr za natolik neurčitou a nepřesnou, že se k ní není možné relevantními argumenty vymezit. Na základě všech výše uvedených důvodů tak ministr uzavírá své vyjádření konstatováním, že podle jeho názoru napadený zákon není v rozporu s ústavním pořádkem.

145. Úřad pro ochranu osobních údajů se vyjádřil prostřednictvím svého předsedy RNDr. Igora Němce k té části návrhu skupiny senátorů, která směřovala proti právní úpravě Národního zdravotního informačního systému. Ve svém vyjádření ze dne 24. února 2012 podotkl, že úřad považuje za nezbytné, aby vytvoření či změně jakéhokoliv podobného systému veřejné správy předcházelo vyhodnocení dopadů do soukromí občanů. Není mu však známo, že by v některé fázi legislativního procesu došlo k takovémuto vyhodnocení, jež by popsalo důvody nově navrhovaného systému, klady a zápory dosavadních řešení (existujících registrů), odůvodnění potřebných změn, případně srovnání praxe v jiných evropských zemích. Takovéto hodnocení je přitom potřebné i z toho důvodu, že Česká republika důsledně nevyužila ani jednu z možností nabízených směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES (recitál č. 54 a čl. 18 až 20), aby každý komplexní informační systém s osobními údaji zaváděný státem byl pečlivě předběžně posouzen.

146. Posuzovaná materie zahrnuje zpracování velkého množství osobních a citlivých údajů, pročež je namístě, že k němu musí docházet na základě jasné a jednoznačné zákonné úpravy, aby byla naplněna ústavněprávní klauzule a současně imperativ veřejného práva, že výkon státní moci musí být prováděn v mezích, způsobem a prostředky stanovenými zákonem. V tomto případě zákony obvykle nedávají občanům možnost upravit podmínky zpracování jejich osobních údajů, občané musí zákonem nařízené postupy strpět. Na zpracování prováděná na základě zákonného zmocnění se vztahuje výjimka z registrační povinnosti podle § 18 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. Pokud jde o citlivé údaje (např. o zdravotním stavu), jsou základní zákonné podmínky pro jejich zpracování uvedeny v § 9 zákona o ochraně osobních údajů. S ohledem na odkaz na zvláštní zákony uvedený v jeho písmenu c) a analogicky s přihlédnutím k formě výslovnosti souhlasu vykládá úřad ve své praxi toto ustanovení tak, že ke zpracování citlivých údajů ve zdravotnictví může dojít pouze za zákonem výslovně a velmi přesně vymezených podmínek. Jistou podporu pro restriktivní výklad oprávnění státních institucí pro zpracování citlivých údajů ve zdravotnictví lze spatřovat i v recitálech č. 33 a 34 a čl. 9 výše uvedené směrnice.

147. Napadenou právní úpravu považuje úřad za jsoucí v rozporu vůči premise, že zpracování osobních údajů musí být prováděno zákonným a korektním způsobem vůči dotčeným jednotlivcům. Musí se tedy týkat údajů přiměřených, podstatných a v množství úměrném účelům zpracování. Účel zpracování osobních údajů podle napadených ustanovení však jimi není blíže objasněn nebo deklarován. Není odůvodněna účelnost centralizované koncepce povinného uchovávání citlivých údajů občanů ani slučování některých registrů sloužících samostatným výzkumným a lékařským účelům namísto toho, aby byly v potřebných případech předávány či sdíleny jen potřebné údaje. Příkladem je nový Národní registr reprodukčního zdraví, který slučuje celkem pět stávajících registrů: Národní registr rodiček, Národní registr novorozenců, Národní registr vrozených vad, Národní registr potratů a Národní registr asistované reprodukce. Doba uchovávání údajů v těchto registrech byla bez jakéhokoliv vysvětlení a zdůvodnění prodloužena na 30 let.

148. Slova vedení, realizace a získávání jsou velmi obecné ekvivalenty zpracování osobních údajů, jež nevyjadřují ani jeho podstatné náležitosti ani limit zpracování. Tento nedostatek nemůže nahradit prostý výčet či vzájemná kombinace kategorií oprávněných orgánů, množin dat a oprávnění pro transfer (vyžadování a předávání) určitých údajů popisovaných v jiných částech zákona, na což úřad upozorňoval již ve svých připomínkách k návrhu napadených ustanovení, když poukázal na vadnou strukturu Národního zdravotního informačního systému z hlediska zásad zpracování a ochrany osobních údajů, samoúčelnost a nadbytečnost definice tohoto systému. S ohledem na § 9 zákona o ochraně osobních údajů platí, že absenci jasného účelu zpracování citlivých údajů nemůže zhojit ani podzákonný předpis, byť by popisoval sebepřesněji dílčí operace s údaji.

149. Pokud jde o argumentaci ohledně vedení seznamů lékařů, zubních lékařů a lékárníků podle § 72 zákona o zdravotních službách, v tomto bodu považuje úřad vedení dvou podle účelu totožných evidencí (seznamů osob) za nepřiměřené, a to navíc v množství neúměrném účelům zpracování. Navrhovaným ustanovením dochází k duplicitnímu zpracování osobních údajů, které již vedou komory. Potřebují-li přitom ústřední správní úřady s těmito údaji pracovat, lze nastavit jak jejich vyžádání, tak sdílení dat. V této souvislosti připomíná princip eGovernmentu, v němž by mělo existovat jediné autorizované místo s aktuálními daty.

150. Nad rámec argumentace vedlejších účastníků úřad uvádí, že odůvodnění vládního návrhu zákona o zdravotních službách zcela opomíjí otázku přístupu k údajům uchovávaným v registrech a jejich zabezpečení před neoprávněnými přístupy a zneužitím. Protože se navrhuje uchovávat a sdružovat informace, které jsou mnohdy kopiemi části zdravotnické dokumentace, vzniká návrhem na zpracování údajů v elektronických systémech a na internetu významné riziko ohrožení soukromí občanů. Ve složitých informačních systémech nepostačuje analogicky aplikovat zákonná ustanovení vztahující se na klasické, resp. lokální nahlížení do listinné zdravotnické dokumentace.

151. Závěrem úřad konstatuje, že vymezení Národního zdravotního informačního systému považuje za natolik obecné, že není zřejmé, zda a jak zásadně by se mělo změnit dosud platné shromažďování osobních údajů ve zdravotnictví, které bylo založeno již v 60. letech minulého století. Předmětný záměr pak nemůže bez jasné informační politiky vůči občanům přispívat ani k posílení právní jistoty, důvěry a etiky v oblasti veřejného zdravotnictví. Za hlavní nedostatek zákona považuje úřad velmi obecné zaměření na celkový rámec informačního systému, aniž by byly definovány účelné a přesně stanovené postupy zpracování citlivých údajů občanů a přitom odůvodněna jejich potřebnost dlouhodobého uchovávání v registrech a nutnost sdružování či sdílení citlivých údajů napříč registry. Zkušenosti z jiných evropských států ukazují, že pro účel, jehož má docílit Národní zdravotní informační systém, postačují databáze klinických studií vedených lékaři a odbornými pracovišti, vedené buď se souhlasem pacienta, nebo anonymně.

152. Své vyjádření doplnil předseda úřadu dopisem ze dne 14. března 2012, jehož součástí byly připomínky úřadu k návrhu vyhlášky o předávání osobních a dalších údajů do Národního zdravotnického informačního systému, Národního registru poskytovatelů, Národního registru zdravotnických pracovníků a pro potřeby vedení národních zdravotních registrů. Návrh vyhlášky v něm odmítl jako celek. Současně reprodukoval řadu námitek, jež uplatnil i ve svém původním vyjádření v tomto řízení.

153. Česká lékařská komora se vyjádřením ze dne 2. února 2012, jež bylo podepsáno jejím prezidentem MUDr. Milanem Kubkem, ztotožnila v podstatě se všemi námitkami proti zákonu o zdravotních službách uplatněnými navrhovateli a skupinou senátorů. Podle svého vlastního tvrzení je dokonce sama iniciovala. Nad rámec jejich stručného shrnutí pouze doplnila, že jejich námitky ohledně možného retroaktivního účinku § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách původně akceptovali ministr zdravotnictví i Legislativní rada vlády. Předložený návrh zákona tak předpokládal, že se držitel registrace nestátního zdravotnického zařízení stane dnem jeho účinnosti poskytovatelem zdravotních služeb, aniž by o tom muselo být rozhodnuto ve správním řízení. Ke změně však došlo při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně, když byla na základě pozměňovacího návrhu schválena právě napadená úprava.

154. Česká stomatologická komora považuje shromažďování a uchovávání údajů o pacientech a zdravotnických pracovnících (v jejich případě navíc i zveřejňování) za jednoznačný zásah do jejich práva na informační sebeurčení, jak jej chápe Ústavní soud i Evropský soud pro lidská práva. Jak vyplývá z jejího vyjádření ze dne 22. února 2012, podepsaného jejím prezidentem MUDr. Pavlem Chrzem, komora nepovažuje za nežádoucí existenci odpovídajícího a obsahem i rozsahem přiměřeného zdravotnického informačního systému, jehož účelem je sledování zdravotního stavu obyvatelstva, získání informací o činnosti poskytovatelů, o rozsahu a kvalitě poskytovaných služeb a pro řízení zdravotnictví a tvorbu zdravotní politiky státu. Napadená právní úprava však neobstojí z hlediska čl. 8 odst. 2 Úmluvy, neboť nakládání s uvedenými údaji neodpovídá jeho parametrům, případně požadavku, aby zásah do základního práva byl přiměřený svému účelu. Problémem je duplicita a především absence věcného důvodu shromažďování (příp. zveřejňování) citlivých údajů o pacientech, jakož i o zdravotnických pracovnících. Komora dále upozornila na vnitřní rozpornost návrhu skupiny senátorů, která ponechala stranou celou přílohu zákona upravující národní zdravotní registry. Právě tato příloha přitom obsahuje významná a věcně nepřiměřená ustanovení o rozsahu zpracovávaných osobních údajů pacientů.

155. Pokud jde o další připomínky skupiny senátorů, oslovená komora nesdílí závěr o neústavnosti v zákoně o zdravotních službách obsažené úpravy správních deliktů, byť jim vytýká nepřehlednost a přebujelost. Do budoucna vzniklé interpretační problémy budou nepochybně muset řešit i správní soudy. Rovněž se neztotožňuje s návrhem na zrušení povinnosti tzv. přeregistrace. Ačkoliv ji od počátku odmítala a nesouhlasila s ní, neboť představuje nemalou administrativní zátěž pro všechny stávající provozovatele zdravotnických zařízení, přijaté řešení považuje za ústavně konformní. Tvrzený rozpor s právem na podnikání ve smyslu čl. 26 Listiny měl spočívat v tom, že stávající provozovatelé pozbývají oprávnění k činnosti ze zákona pouhým uplynutím času. Tak tomu ale ve skutečnosti není, neboť podáním žádosti o udělení nového oprávnění ve stanovené lhůtě si provozovatelé zajistí, že nové oprávnění bude bezprostředně navazovat na oprávnění stávající. Komora naopak upozorňuje na negativní důsledky, jaké by pro poskytovatele mělo okamžité zrušení napadených přechodných ustanovení. Tím by totiž stávající provozovatelé bez dalšího pozbyli oprávnění poskytovat zdravotní služby.

156. Možnosti vyjádřit se k návrhům využila i Česká lékárnická komora, podle níž je zrušení všech senátorským návrhem napadených ustanovení zákona o zdravotních službách namístě. Ve svém stanovisku ze dne 16. února 2012, podepsaném prezidentem této komory PharmDr. Lubomírem Chudobou, poukázala na absenci věcných důvodů pro shromažďování a zveřejňování údajů o osobách v takovém rozsahu, jak činí zákonem nově upravený Národní registr zdravotnických informací. Výši sankcí u jednotlivých správních deliktů považuje v souladu s návrhem za nepřiměřeně vysokou. V zásadě se ztotožňuje i s námitkami ve vztahu k povinnosti přeregistrace, nesouhlasí však s argumentem vedlejších účastníků, že dosavadní provozovatel musí v devítiměsíční lhůtě dokládat spolu s žádostí o vydání oprávnění také již jednou předložené doklady o své odborné způsobilosti, o splnění podmínek věcné a technické způsobilosti, schválený provozní řád apod. Podle jejího názoru totiž musí žádost, kterou lze podat pouze do 9 měsíců od účinnosti zákona, obsahovat pouze náležitosti podle § 18 odst. 1 zákona o zdravotních službách, a nikoliv též přílohy podle jeho odstavce 2. Nedojde-li ke zrušení těchto ustanovení, hodlá tato komora prosazovat právě tento výklad. Nemůže totiž připustit, aby byli nynější provozovatelé podle ustanovení § 121 nuceni předkládat při podávání žádosti také všechny přílohy, jejichž příprava je časově i finančně velmi náročná. I z této argumentace vyplývá zbytečnost celého procesu, pro nějž se vžil název přeregistrace.

157. Dne 15. března 2012 byl Ústavnímu soudu doručen dopis amicus curiae od občanského sdružení Iuridicum Remedium, se sídlem Praha 9, Vírská 14/278, jehož přílohu tvořilo stanovisko tohoto sdružení k ústavní konformitě úpravy národních zdravotních registrů podle zákona o zdravotních službách.