IV. Replika navrhovatele
IV./a
Replika k vyjádření komor Parlamentu
IV./b
Replika k vyjádření vlády
K proceduře přijetí napadeného zákona
K dílčí úpravě pracovněprávního vztahu tzv. ostatních zaměstnanců ve správních úřadech
Ke zmocnění pro nařízení vlády stanovící obory služby
Ke zmocnění vlády stanovit okruh překážek ve službě
Ke stanovení platové třídy služebním orgánem pro činnost neuvedenou v katalogu správních činností
K požadavku na dodržování demokratických zásad ústavního pořádku České republiky pro přijetí do služebního poměru
Ke schvalování systemizace některých služebních úřadů
Ke stanovení dalších případů, ve kterých lze přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou

80. Vyjádření účastníků řízení i vedlejšího účastníka řízení byla zaslána navrhovateli na vědomí a k případné replice. Navrhovatel svého práva repliky využil, přičemž podrobně se vyjádřil zejména ke stanovisku vlády.

81. K vyjádření Poslanecké sněmovny, resp. jejího předsedy navrhovatel odkazuje na své níže uvedené stanovisko k vyjádření vlády, které je ve srovnání s vyjádřením Poslanecké sněmovny rozsáhlejší. Pro úplnost dodává, že v návrhu předloženém Ústavnímu soudu se ani nenaznačuje, že by se v daném případě jednalo o „přílepek“, jak by to jinak mohlo z vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny vyplynout.

82. Obdobně jako ve vztahu k vyjádření Poslanecké sněmovny se i ve vztahu k vyjádření Senátu odkazuje na níže uvedené stanovisko k vyjádření vlády, pokud jde o to, kdy je tzv. komplexní pozměňovací návrh ústavně akceptovatelný, a kdy již nikoli, a o míru součinnosti moci výkonné s poslanci při dopracování návrhu zákona. Zároveň se upozorňuje na zmínku, obsaženou ve vyjádření předsedy Senátu, že k výhradám v obecné rozpravě patřilo, byť to konečné schválení zákona v Senátu neovlivnilo, že zákon byl skutečně přijat v nestandardním legislativním procesu.

83. K vyjádření vlády navrhovatel uvádí, že stanovisko vlády zaslané Ústavnímu soudu vláda neprojednala a neschválila. Z materiálního hlediska tak vzniká pochybnost, zda jde skutečně o stanovisko vlády, anebo o vyjádření osobního stanoviska ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, zaujaté případně ve spolupráci s ministrem vnitra. Navrhovatel však dodává, že tuto věc neuplatňuje jako procesní námitku, neboť vychází z toho, že podstatnější je, zda a nakolik jsou relevantní argumenty uvedené ve vyjádření, avšak upozorňuje na ni, neboť zapadá do celkového kontextu procesních pochybení.

84. K tvrzené účasti vlády na přípravě komplexního pozměňovacího návrhu navrhovatel uvádí, že by bylo zvláštní, pokud by se moc výkonná vůbec nezajímala o poslanecký návrh zákona, který se jí bezprostředně týká, a pokud by své odborníky nevyužila k tomu, aby poslancům s legislativním zpracováním návrhu pomohli. Úředníci ani členové vlády nepředstavují vládu, jak ji vymezuje a způsob jejího jednání stanoví Ústava. Z toho hlediska argumentace uvedená ve vyjádření vlády, vydávaná za názory a aktivity vlády, je zavádějící.

85. Navrhovatel ve své replice trvá na tom, že procedura, v rámci které byl napadený zákon přijat, je v rozporu se základními principy legislativního procesu zakotveného Ústavou. V daném případě došlo k situaci, kdy byl stávající zákon nahrazen koncepčně zcela novou zákonnou úpravou s tím, že tato nová úprava byla předložena formou tzv. komplexního pozměňovacího návrhu až v rámci druhého čtení návrhu zákona. Nebyl tak dodržen standardní legislativní postup, kdy návrh zákona tak zásadního charakteru, jakým je zákon o státní službě, tzn. základní kodex služby státních zaměstnanců, je předkládán jako vládní návrh zákona, a je tedy opatřen důvodovou zprávou, prochází připomínkovým řízením, je projednán vládou a jejími legislativními orgány, to vše před tím, než k projednání návrhu zákona přistoupí Parlament. Napadený zákon byl však projednán na základě poslaneckého návrhu zákona, ke kterému navíc vláda původně zaujala negativní stanovisko, ve kterém mimo jiné upozornila na kolizi předlohy s ústavním pořádkem České republiky. Teprve v rámci opakovaného druhého čtení návrhu zákona byl předložen komplexní pozměňovací návrh, v jehož znění byl napadený zákon následně schválen. Vzhledem k těmto skutečnostem je tak navrhovatel přesvědčen, že v daném případě byla porušena řádná zákonodárná procedura zaručená Ústavou a příslušnými navazujícími právními předpisy, což mimo jiné vedlo rovněž k nedostatkům zákona, na které navrhovatel poukazuje ve svém návrhu. Jejich výskyt lze přičítat právě například absenci provedení připomínkového řízení.

86. Navrhovatel nesouhlasí se stanoviskem vlády, dle kterého vláda k návrhu zákona o státní službě předložila své stanovisko a podílela se na vytváření tohoto návrhu. Skutečností je, že vláda, která na základě čl. 76 odst. 1 Ústavy rozhoduje ve sboru, se ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy k prvnímu ani k druhému, finálnímu, komplexnímu pozměňovacímu návrhu nevyjádřila. Pokud vláda ve svém vyjádření odkazuje na řadu materiálů, které projednávala, pak, odhlédne-li se od těch, které se budoucí právní úpravy týkají jen nepřímo, přichází v úvahu zřejmě jen materiál projednaný na schůzi vlády dne 5. března 2014, který měl informativní povahu, obsahoval věcný přehled komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku 71 a týkal se ovšem prvního komplexního pozměňovacího návrhu, který ještě počítal s Generálním ředitelstvím státní služby, dále materiál, který vláda projednala na své schůzi dne 5. května 2014 a který obsahoval časový harmonogram implementace novely služebního zákona, v němž se počítalo s existencí pracovní skupiny pro zákon o státní službě Rady hospodářské a sociální dohody a s politicko-expertní skupinou složenou ze zástupců koaličních stran, legislativců a odborníků na oblast státní služby, nebo materiál, který vláda projednala na své schůzi dne 27. srpna 2014, který obsahoval mandát pro ministra vnitra a ministryni pro místní rozvoj pro jednání s Evropsku komisí ve věci služebního zákona a informaci o agendě státní služby, která se týkala postupů souvisejících s implementací budoucího zákona. Podíl úředníků vybraných resortů na dopracovávání poslaneckého návrhu zákona nelze nepochybně směšovat s ústavním právem vlády vyjádřit se k návrhu zákona, jehož předkladatelem není vláda; úředníci nejsou vláda.

87. Uvedené materiály, na které vláda ve svém vyjádření odkazuje, tak zcela zřejmě nelze chápat ve smyslu vyjádření vlády dle čl. 44 odst. 1 Ústavy. Tento institut (tzn. vyjádření ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy) má však v rámci legislativního procesu zásadní význam, neboť je jedním z předpokladů řádného posouzení a projednání návrhu zákona Parlamentem. Právu vlády vyjádřit se k návrhu zákona totiž odpovídá rovněž právo dalších účastníků zákonodárného procesu znát názor vlády na projednávaný návrh zákona. Spolu s důvodovou zprávou tak vyjádření vlády ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy přispívá k řádnému projednání návrhu zákona, při němž dochází ke konfrontaci různých názorových hledisek a kdy poslanci a senátoři na základě takové konfrontace hlasují s vědomím názorových hledisek všech stran. To směřuje k zachování otevřenosti, veřejnosti a kontroly zákonodárného procesu, které jsou nezbytnou součástí demokratických zásad, na nichž je postaven demokratický právní stát. V daném případě však vyjádření vlády stejně jako příslušná důvodová zpráva absentují.

88. Pokud jde o tvrzení vlády týkající se absence důvodové zprávy, jsou dle názoru navrhovatele zavádějící. Vládou zmiňovaná důvodová zpráva nebyla k prvnímu komplexnímu pozměňovacímu návrhu zřejmě předložena poslancům v podobě sněmovního tisku, byla umístěna na internetové stránce, kde se již nenachází, a k druhému komplexnímu pozměňovacímu návrhu nebyla předložena vůbec. Je nepochybné, že absence důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu sama o sobě ještě nevede k neústavnosti zákona, tuto otázku je však nutné posuzovat v širších souvislostech, jak již navrhovatel uvedl výše.

89. Navrhovatel dále v replice konstatuje, že naprostá většina nálezů Ústavního soudu, na které odkazuje vláda, se předmětného problému netýká a zbývající část nálezů Ústavního soudu v žádném případě nepopírá závěry z nálezů Ústavního soudu, na něž se v návrhu prezidenta republiky odkazuje a v nichž je zřetelně a zcela jednoznačně vymezen rozdíl mezi uplatněním zákonodárné iniciativy v podobě předložení návrhu zákona a pozměňovacím návrhem. Na základě těchto navrhovatelem označených nálezů lze dospět k závěru, že druhý komplexní pozměňovací návrh přesáhnul původní návrh, když upravil zcela novou koncepci zákona o státní službě, a překročil tak extenzivně svým obsahem i rozsahem původně projednávaný návrh zákona. Předmětný komplexní pozměňovací návrh tak nenaplnil charakteristický znak pozměňovacího návrhu, neboť ve vztahu k původnímu návrhu zákona nevykazoval znak akcesority, ale od tohoto návrhu naopak významně odbočil, respektive jej v plném rozsahu nahradil. Závěr vlády, že v daném případě došlo k naplnění tzv. pravidla úzkého vztahu, je proto nutné s ohledem na výše uvedené odmítnout a naopak konstatovat, že předmětný komplexní pozměňovací návrh představuje novou zákonodárnou iniciativu. Schválením návrhu zákona ve znění druhého komplexního pozměňovacího návrhu tak byl obejit institut zákonodárné iniciativy a porušena dělba moci jako jeden z principů demokratického právního státu. K úvaze, že při vypracování komplexního pozměňovacího návrhu formou novelizačních bodů k původnímu návrhu novely zákona č. 218/2002 Sb., kdy by se takto dosáhlo znění zákona č. 218/2002 Sb., které by bylo shodné s textem zákona o státní službě, a bylo by tak dosaženo ústavní konformity, navrhovatel pro úplnost konstatuje, že tato úvaha je ve zřejmém rozporu s § 63 odst. 1 bodem 5 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, který připouští měnit v rámci původního návrhu jen některé jeho části.

90. K vyjádření vlády, že pokud Ústavní soud zákon o státní službě zruší, vláda předloží totožnou právní úpravu, navrhovatel nezaujímá stanovisko a názor na toto vyjádření ponechává plně na Ústavním soudu.

91. Důvodová zpráva, stanovisko vlády k návrhu zákona i prvé čtení jsou samy o sobě jen dílčí jevové stránky legislativního procesu. Celý legislativní proces je spjat s pravidly, která jsou sice formální, nikoli však samoúčelná; jejich účelem je působit k vytváření kvalitního právního řádu demokratického právního státu. Existuje reálné riziko, že pokud se připustí, aby oficiální projednávání zcela nového návrhu komplexního zákona mohlo začít až na úrovni druhého čtení, jak tomu bylo v tomto případě, může to mít negativní a dopředu neodhadnutelné důsledky pro celý právní řád.

92. Zmínku navrhovatele o plné aplikovatelnosti zákona od 1. července 2015 pak v replice navrhovatel rozvádí tak, že vycházel ze závěrů Ústavního soudu, že ne vždy je nutno zrušit zákon, jinak přijatý za nedodržení všech procesních postupů, pokud by to mělo narušit oprávněnou důvěru občanů v právo. Takový stav by mohl nastat, pokud desítky tisíc zaměstnanců začnou po 1. červenci 2015 podávat žádosti o přijetí do služebního poměru a v návaznosti na to mají být do konce roku 2015 do služebního poměru přijati.

93. Navrhovatel opakuje výhradu vůči vztahu zákona o státní službě a zákoníku práce s tím, že zákon o státní službě zakládá obousměrný vztah k zákoníku práce, a to způsobem, který zaměstnance v pracovním poměru staví do postavení, které není s právním řádem řádně provázáno, a zakládá tak nepřehlednost právní úpravy. Ve správních, resp. služebních úřadech budou vedle státních zaměstnanců zaměstnáni i zaměstnanci, na které se meritorně vztahuje zákoník práce. Zákon o státní službě však s nimi rovněž počítá, avšak bez provázanosti na zákoník práce.

94. Navrhovatel zmiňuje několik příkladů neprovázanosti obou předpisů. Ve vztahu k § 178 zákona o státní službě, podle kterého může služební orgán za určitých okolností obsadit služební místo osobou v pracovním poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, namítá navrhovatel založení nerovnosti mezi státními zaměstnanci a zaměstnanci. Jednak v tom smyslu, že k výkonu téže práce museli státní zaměstnanci, na rozdíl od zaměstnanců, splnit určité předpoklady, a na druhé straně i v tom smyslu, že s výjimkou platu se zaměstnanci ocitnou v nerovném právním postavení se státními zaměstnanci vykonávajícími tutéž práci ve služebním poměru.

95. Zákony, na které je ve stanovisku vlády poukazováno, všechny výslovně anebo mlčky předpokládají subsidiární použití zákoníku práce, aniž jej přímou novelou mění. Jde o zákony, které kromě jiného upravují podmínky a způsob výkonu určitých specializovaných činností s tím, že v ostatním se na ně vztahuje zákoník práce, a v tomto smyslu je lze přirovnat k té části zákona o státní službě, která se týká státních zaměstnanců. Žádný ze zákonů, na které vláda odkazuje, však neřeší pracovněprávní vztahy dalších zaměstnanců, jak to jinak činí zákon o státní službě, přestože nepochybně tito další zaměstnanci, kromě těch, již vykonávají zákonem upravenou specializovanou činnost, jsou jak u územních samosprávných celků, tak u školských právnických osob, soudů, státního zastupitelství i u Probační a mediační služby; z tohoto hlediska se argumentace vlády míjí s argumentací navrhovatele.

96. Pokud jde o nesouhlas vlády s tvrzením navrhovatele, že pracovněprávní vztahy může regulovat toliko zákoník práce se subsidiaritou občanského zákoníku, pak navrhovatel znovu poukazuje na § 4 zákoníku práce, jehož ustanovení zní: „Pracovněprávní vztahy se řídí tímto zákonem; nelze-li použít tento zákon, řídí se občanským zákoníkem, a to vždy v souladu se základními zásadami pracovněprávních vztahů.“ K tomu navrhovatel dodává, že účelem zákonů, na které vláda ve stanovisku odkazuje, je upravit ve veřejném zájmu předpoklady pro výkon určitých činností, příp. funkcí a způsob výkonu těchto činností a funkcí, přičemž pracovněprávní úprava obsažená v zákoníku práce na tyto zákony, s odchylkami, které jsou v nich v souladu s jejich účelem uvedeny, plynule navazuje. Pro vztah právní úpravy týkající se zaměstnanců v zákoně o státní službě a zákoníku práce to však podle názoru navrhovatele neplatí.

97. Navrhovatel k argumentu vlády, že namítaná protiústavnost by se mohla týkat až nařízení vlády, nikoliv samotného zákona, uvádí, že není racionální čekat, až nařízení vlády bude Ústavním soudem zrušeno pro neústavnost a zároveň bude zrušeno zmocnění k jeho vydání.

98. Argumentace vlády, že zákonný rámec pro vydání nařízení vlády podle § 5 odst. 2 zákona o státní službě lze dovodit z § 1 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 5 odst. 1 citovaného zákona, se jeví jako účelová. Institut oboru služby má být zásadním pro vymezení státních zaměstnanců ve smyslu zákona o státní službě a pro jejich odlišení od ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, přesto však zákon tento pojem, a to alespoň prostřednictvím jeho základních charakteristik, které by měl vykazovat, nevymezuje. Tyto základní pojmové znaky ve smyslu výše uvedeném, které by představovaly zákonné meze pro nařízení vlády vydané dle § 5 odst. 2 citovaného zákona, a tedy základ pro systematické uspořádání výkonu státní správy, který je mnohovrstevný, složený ze značného počtu různých druhů činností, rozhodně nelze spatřovat v ustanovení § 5 odst. 1 tohoto zákona. Navrhovatel má proto za to, že zakotvením ustanovení § 5 odst. 2 zákona o státní službě došlo k delegaci úpravy problematiky, jež má být upravena zákonem, na moc výkonnou, čímž zákonodárce rezignoval na svoji zákonodárnou povinnost, a narušil tak princip dělby moci. V důsledku tohoto postupu rovněž vzniká mimo jiné riziko subjektivního přístupu, který může být vystaven nejrůznějším vlivům.

99. Argumentace vlády odkazem na obdobnou úpravu obsaženou v § 199 odst. 2 zákoníku práce je podle názoru navrhovatele zavádějící. Zmocnění pro vládu stanovit okruh překážek, uvedené v § 199 odst. 2 zákoníku práce, navazuje alespoň na § 199 odst. 1, zatímco zmocnění v § 104 odst. 3 zákona o státní službě nenavazuje na nic a žádné zákonné meze neobsahuje. Tím není řečeno, že § 199 odst. 2 zákoníku práce je ústavně zcela konformní. Kritérium smyslu a účelu zákona se v daném případě jeví jako nevyužitelné.

100. Podle navrhovatele již z vyjádření vlády vyplývá, že bude-li třeba obsadit služební místo nekryté v příslušném nařízení vlády katalogem správních činností, bude nutno nařízení vlády změnit. Nabízí se tedy řešení urychlit v takových případech legislativní proces, než tuto věc po přechodnou dobu řešit mimo nařízení vlády postupem, který je v rozporu se základními principy právního státu. Samotné použití procesních pravidel v těch situacích, o kterých vláda hovoří, právní nejistotu při postupu mimo nařízení vlády neodstraní; procesní pravidla nemohou nahradit chybějící hmotněprávní úpravu.

101. Navrhovatel uvádí, že nejde o záležitost loajality státních úředníků, jak by mohlo vyplynout z vyjádření vlády, ale o zcela nevhodné přeformulování § 30 odst. 1 věty poslední původního služebního zákona („Do služby nelze jmenovat ... osobu ..., u které nelze prokazatelně předpokládat, že bude dodržovat demokratické zásady ...“). Ustanovení § 22 zákona o státní službě zní: „Do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ...“.

102. Původní služební zákon vyžadoval „průkazný předpoklad“, že osoba nebude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku a řádně vykonávat službu. Tím, že § 22 zákona o státní službě onu „průkaznost“ vypustil a navíc negativní znění věty změnil náhradou slova „nelze“ slovem „lze“ na její pozitivní znění, obsah celého ustanovení značně zrelativizoval. Dle stávajícího znění citovaného ustanovení je splnění základního předpokladu pro přijetí do služebního poměru ponecháno de facto na uvážení příslušné odpovědné osoby, respektive orgánu, přičemž zákon žádným způsobem nevymezuje zásady či meze, kterými by se tato úvaha měla řídit. Procesní pravidla, na která vláda ve svém vyjádření odkazuje, nelze chápat jako materiální vymezení rámce, ve kterém je možné se při posuzování splnění uvedeného předpokladu pohybovat, a tento materiální rámec jimi nelze nahrazovat. Splnění předmětného předpokladu je ponecháno na subjektivní a ničím neomezené domněnce, což je dle navrhovatele v rozporu se základními principy právního státu, zejména s principem právní jistoty a předvídatelnosti správních rozhodnutí, neboť jak již navrhovatel rovněž uvedl, vytváří prostor pro libovůli při rozhodování, v rámci které může docházet k porušování ústavně zaručených práv občanů České republiky, zejména práva na rovné zacházení či ústavně zakotveného zákazu diskriminace, neboť se dané ustanovení může stát nástrojem pro manipulaci výsledků výběrového řízení na obsazení volného služebního místa.

103. Navrhovatel uvádí, že vyjádření vlády, v němž je obhajována právní úprava, na základě níž bude mít sedm z celkového počtu třinácti tzv. dalších ústředních orgánů státní správy vůči vládě fakticky právo veta, pokud jde o systemizaci a objem prostředků na platy, vyvolává pochybnosti v řadě směrů. Vláda zařazuje mezi regulátory i Český statistický úřad, nebo tzv. regulátory zaměňuje s orgány dozoru, což vyvolává dojem, že jen těchto sedm orgánů musí mít zajištěn prostor a podmínky jednat objektivně a nestranně, a přehlíží, že v konečném důsledku systemizace a objem prostředků na platy v jednotlivých kapitolách není věcí vlády, ale Poslanecké sněmovny, která schvaluje státní rozpočet v detailní struktuře, a že jde o orgány podřízené vládě a vláda je za ně odpovědna. Podle navrhovatele postrádá logiku a zní zvláštně představa vlády, že by prostřednictvím rozpočtu vláda mohla ohrožovat jejich činnost.

104. Není známo, že by některý z těchto orgánů byl ve své činnosti, která se musí řídit zákony, ohrožován. Pokud by někdy v budoucnu tomu mělo být jinak, věc lze řešit jinými právními nástroji, než se snaží řešit § 17 odst. 3 věta čtvrtá zákona o státní službě.

105. Navrhovatel v replice uvádí, že jeho tvrzení v návrhu, že pojem „zvláštní povaha služby“ je neurčitý, bylo do návrhu zapracováno pro případ, že by účastník namítal, že meze pro nařízení vlády jsou dány právě tímto pojmem. Jinak ovšem ustanovení § 21 zákona o státní službě je dle navrhovatele celé v rozporu s čl. 78 Ústavy ve své podstatě.