III. Vyjádření vedlejšího účastníka řízení
III. a) K ochraně soukromí
15. Pokud jde o navrhovateli namítaný ústavně nekonformní zásah kontrolního hlášení do ochrany soukromí, vláda uvedla, že k tomu, aby správce daně mohl daň správně zjistit a stanovit, musí mimo jiné získat nezbytné informace. Tyto informace mu umožňují provést potřebné úkony, vést příslušná řízení a v důsledku daň zjistit a stanovit, eventuálně zabezpečit její úhradu. Pokud jde o rozsah údajů, které má správce daně pravomoc získat a shromažďovat, podle ustanovení § 9 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, může správce daně shromažďovat osobní údaje a jiné údaje, jsou-li potřebné pro správu daní, a to jen v rozsahu, který je nezbytný pro dosažení cíle správy daní. Pomyslný mantinel pro rozsah, ve kterém lze informace požadovat, představuje test potřebnosti pro správu daní. Jeho překročení by dle názoru vlády znamenalo vybočení z pravomoci správce daně, tedy jednání ultra vires.
16. Poskytování údajů ze strany daňových subjektů je dle názoru vlády pro správu daní klíčové. Správa daní je postup, jehož charakteristickým rysem je skutečnost, že břemeno a povinnost tvrzení a břemeno a povinnost důkazní leží na daňovém subjektu. Podle § 135 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, je daňový subjekt povinen sám vyčíslit daň a uvést předepsané údaje, jakož i další okolnosti rozhodné pro vyměření daně. Podle § 92 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, daňový subjekt prokazuje všechny skutečnosti, které je povinen uvádět v daňových tvrzeních a dalších podáních. Správa daní je dle mínění vlády založena na tom, že daňové subjekty se správcem daně spolupracují a poskytují mu data potřebná pro správu daní. Pokud navrhovatelé napadají poskytování údajů správci daně, implicitně tak dle vlády zpochybňují samotnou podstatu správy daní. Rozsah údajů, které je zde možné požadovat, je tak ohraničen stejným způsobem, jako je tomu u řady dalších institutů daňového práva určených ke sběru informací. Zákonné mantinely povinnosti plátců daně z přidané hodnoty poskytovat správci daně data, resp. zmocnění správce daně tato data požadovat a sbírat jsou vymezeny zákonem, a sice zákonem o dani z přidané hodnoty a obecným předpisem pro správu daní - daňovým řádem.
17. Vláda má za to, že ve vztahu k zákonu č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“) má daňový řád postavení zákona zvláštního. Ochrana osobních údajů shromažďovaných při správě daní je dle ní v daňovém řádu řešena velmi komplexně, a to zejména s ohledem na neveřejnost správy daní a s tím spojenou povinnost mlčenlivosti. Zákon o ochraně osobních údajů se specifickou rolí správy daní počítá, neboť v ustanovení § 3 odst. 6 písm. f) stanoví, že část jeho pravidel (konkrétně ustanovení § 5 odst. 1, § 11 a 12) se nepoužije pro zpracování osobních údajů nezbytných pro plnění povinností správce stanovených zvláštními zákony pro zajištění významného finančního zájmu České republiky nebo Evropské unie, kterým je zejména stabilita finančního trhu a měny, fungování peněžního oběhu a platebního styku, jakož i rozpočtová a daňová opatření. Pokud pak správce daně shromažďuje i další údaje (na základě širšího vymezení pravomoci v § 9 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád), úprava zákona o ochraně osobních údajů se dle vlády uplatní v plném rozsahu. V této souvislosti vláda rovněž poukázala na konkrétní pravidla ochrany osobních údajů, včetně dozorové působnosti Úřadu pro ochranu osobních údajů či povinnosti úředních osob zachovávat mlčenlivost o všem, co se v souvislosti se správou daní dozvěděly, a s tím souvisejících sankcí za její porušení. Vláda zmínila též opatření přijatá v personální i technické rovině za účelem eliminace možného zneužití údajů finanční správou. Vláda nesdílí postoj navrhovatelů, kteří v institutu kontrolního hlášení spatřují „neproporcionální zásah“ do práv dotčených subjektů. Naopak má za to, že v daném případě je test proporcionality splněn, což ve svém vyjádření dále přiblížila.
18. Vláda dále nastínila základní principy fungování kontrolního hlášení jako daňového institutu a zdůraznila, že údaje získávané v rámci kontrolního hlášení je již dnes plátce povinen vést v rámci evidence pro účely daně z přidané hodnoty, a správce daně si tak dané údaje může zjistit ad hoc kontrolní činností. Nově se tak zakotvuje pouze povinnost pravidelného hlášení těchto údajů správci daně.
III. b) K otázce sankcí za nesplnění povinností (hl. § 101h)
19. K otázce sankcí za nesplnění povinností spojených s kontrolním hlášením vláda zdůraznila, že domněnka navrhovatelů o tom, že v případě, kdy správce daně zjistí nesrovnalosti v kontrolním hlášení, je automaticky ukládána pokuta ve výši 1 000 Kč, není pravdivá. Povinnost k zaplacení pokuty stanovená v § 101h odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty vzniká ze zákona pouze tehdy, pokud je kontrolní hlášení podáno opožděně, tedy tato sankce tak není ukládána za nesrovnalost v kontrolním hlášení, ale za nesplnění zákonné povinnosti podat kontrolní hlášení včas, tj. nekonání; obdobně to pak platí pro další navrhovateli zmíněné pokuty v pevné výši. Naopak za nesrovnalosti v podaném kontrolním hlášení lze dle názoru vlády uložit toliko pokutu, jejíž výše je stanovena intervalem až do výše 50 000 Kč podle § 101h odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty. V tomto ohledu dojde k plnému uplatnění zásady individualizace trestu, jakož i dalších základních standardů trestání vyplývajících z ústavního pořádku. Vláda odmítla také výhrady navrhovatelů stran neústavnosti zákonem fixně stanovených pokut a připomněla, že v souvislosti s posuzováním ústavní konformity automaticky ukládaných sankcí totiž není jediným kritériem to, že sankce je uložena bez možnosti správní úvahy o její výši, ale také to, jaký je celkový dopad sankce na pachatele a jaká je typová závažnost příslušného deliktního jednání.
20. Vláda odmítla odkaz navrhovatelů na nález Ústavního soudu ze dne 13. května 2014 sp. zn. Pl. ÚS 44/13 (viz výše), ve kterém Ústavní soud zhodnotil jako neústavní kauci vůči malým distributorům pohonných hmot. V této spojitosti poukázala na to, že v případě kontrolního hlášení se nejedná o zásah do majetkové sféry přirovnatelný k nutnosti hradit kauce. Je nepochybné, že kontrolní hlášení má určitý potenciál k nárůstu administrativních nákladů na straně dotčených subjektů, avšak vyčíslení těchto nákladů by se pohybovalo ve zcela jiných řádech, než je povinnost hradit kauci ve výši 5 milionů Kč. Dané náklady navíc nejsou dle vlády konstantní, a jejich výše je tak úměrná objemu vykonávané podnikatelské činnosti. Na rozdíl od kaucí jsou tyto náklady plně individualizované.
21. S odkazem na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. října 2011 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 3/13 ze dne 15. října 2013 (N 176/71 SbNU 81; 375/2013 Sb.) vláda podotkla, že ústavní předpisy neobsahují ohledně otázky dolní hranice sankční sazby žádnou direktivu, musí být ovšem vždy dodržen příkaz proporcionality mezi typovou závažností deliktního jednání a výší sankční sazby. Charakter oblasti právních vztahů, k níž se určitá sankce vztahuje, může sám o sobě představovat významný faktor pro posouzení proporcionality pevně stanovené sankce. Vláda vyjádřila přesvědčení, že pokuty obsažené v napadených ustanoveních zákona o dani z přidané hodnoty těmto požadavkům dostojí, neboť pokuta může v konkrétním případě nabýt čtyř různých zákonných výší, které jsou odstupňovány podle závažnosti deliktního jednání. Nejedná se přitom o na sobě nezávislá pochybení, ale o logicky navázanou a stupňovitě gradovanou škálu postihu jednání, které lze dle vlády v nejobecnější rovině označit za nepodání kontrolního hlášení ve stanovené lhůtě a které v jednotlivých případech podle § 101h odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty nabývá různě závažných forem.
III. c) K otázce krátkých lhůt (§ 101f a 101g)
22. Ohledně navrhovateli rozporované nepřiměřenosti náhradní pětidenní lhůty pro podání následného kontrolního hlášení v případě, že správce daně v údajích z kontrolního hlášení spatřuje nesrovnalost (viz § 101f odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty), vláda uvedla, že lhůta v délce pěti kalendářních dnů nebyla stanovena bezúčelně. Reflektuje totiž povinnost správce daně do 30 kalendářních dnů od podání tvrzení rozhodnout, zda bude zahájen postup k odstranění pochybností (§ 89 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád). Do 30 dnů tak musí dojít ke „spárování“ údajů z kontrolních hlášení, a to minimálně ve dvou krocích. V rámci druhého kroku totiž dle vlády dojde k zahrnutí kontrolních hlášení, která nebyla podána včas, a k odstranění nesrovnalostí, k nimž došlo pouhou neúmyslnou chybou. Tyto dva kroky z hlediska procesního vyžadují nutnost doručit výzvu správce daně k podání kontrolního hlášení či následného kontrolního hlášení v případě nesrovnalostí v údajích a čas stanovený na reakci plátce. Ačkoli je čas stanovený na reakci plátce stanoven v délce pěti kalendářních dnů, je třeba mít na paměti, že hlavním komunikačním kanálem je datová schránka. Pokud má plátce zpřístupněnu datovou schránku, je mu výzva podle § 101g zákona o dani z přidané hodnoty doručena do této datové schránky. Pětidenní lhůta tak začne běžet až od okamžiku oznámení dané výzvy. Správce daně tudíž dle názoru vlády musí počítat s dobou danou k převzetí doručované zprávy. Ta může dosáhnout, resp. přesáhnout dobu 10 dní. Nejzazší okamžik je dán v případě, kdy dojde k fikci doručení z důvodu, že se plátce do schránky po dobu 10 dnů nepřihlásí (§ 17 odst. 4 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů). Nelze tak dle vlády souhlasit s argumentací o nemožnosti čerpat řádnou dovolenou či využít svátečních dnů k čerpání volna, neboť dotčený subjekt má k dispozici vedle pěti kalendářních dnů na reakci ještě deset dní na převzetí doručované výzvy.
III. d) K námitce výhrady zákona
23. K námitce výhrady zákona vláda uvedla, že institut formulářových podání a sběr dat potřebných pro správu daní na jejich základě nejsou v právním řádu nijak neobvyklé. V daňové oblasti jsou v právním řádu tradičně obsaženy minimálně od roku 1992 v rámci úpravy zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Vláda upozornila, že v současnosti je institut formulářových podání obsažen v celé řadě předpisů jak daňového práva, tak jiných odvětví práva veřejného. Vláda současně zdůraznila, že povinnost podání učinit a uvést v něm předepsané údaje stanoví zákon, v případě kontrolního hlášení konkrétně ustanovení § 101d odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty. Zákon dle mínění vlády zároveň stanoví rozsah požadovaných údajů, a sice že to mohou být pouze údaje potřebné pro správu daní. Ačkoliv zákon explicitně neuvádí konkrétní údaje, které jsou obsahem formuláře, není jejich okruh bezbřehý a existují legální mantinely, které jej omezují. Především je dle vlády nezbytné, aby požadované údaje sloužily k naplnění základního cíle správy daní (tj. ke správnému zjištění a stanovení daní a zabezpečení jejich úhrady).
24. Správce daně nemůže požadovat takové informace, které jsou nad rámec naplnění základního cíle správy daní. Zároveň musí být šetřeny základní zásady správy daní. Zákonné mantinely tak v případě kontrolních hlášení nevyplývají pouze ze zákona o dani z přidané hodnoty (viz § 101d odst. 1), nýbrž i z daňového řádu a ústavního pořádku. Právní normy nelze číst izolovaně a je zapotřebí je posuzovat jako jeden celek. Poskytnutím údajů požadovaných ve formuláři neposkytuje daňový subjekt jiné údaje, než které by byl beztak povinen poskytovat v rámci individuální interakce se správcem daně. Hypoteticky vzato by mohl správce daně požadovat veškeré údaje uvedené v kontrolním hlášení po jednom každém povinném subjektu zvlášť i bez specifické povinnosti podat kontrolní hlášení, avšak takový postup je nejen technicky a ekonomicky nerealizovatelný, ale současně by byl i popřením smyslu kontrolního hlášení, jehož pozitivní efekt staví především na rychlosti získání dat a jejich vzájemné synchronizaci.
III. e) (Ne)možnost procesní obrany proti požadavku správce - údaje
25. Vláda také odmítla výtky navrhovatelů, pokud jde o možnost procesní obrany daňových subjektů proti požadavku správce daně na poskytnutí údajů. Tvrdí, že stejně jako v případě protiprávního požadavku na poskytnutí údajů v individuální interakci se správcem daně (např. při provádění daňové kontroly) lze odmítnout požadavek na poskytnutí údajů obsažených ve formuláři, pokud se daňový subjekt domnívá, že údaje jsou požadovány nezákonně. Správce daně následně daňový subjekt vyzve, aby údaje, které ve formuláři neuvedl, doplnil [viz § 101g odst. 2 zákona o dani z přidané hodnoty, resp. obecně § 11 odst. 1 písm. d) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád]. Výzva je procesním rozhodnutím, proti kterému se nelze odvolat (viz § 109 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád). V případě, že daňový subjekt nevyhoví výzvě správce daně a údaje v kontrolním hlášení nedoplní, bude mu uložena pokuta ve výši 30 000 Kč [viz § 101h odst. 1 písm. c) zákona o dani z přidané hodnoty]. Proti tomuto meritornímu rozhodnutí je odvolání přípustné. Proti rozhodnutí odvolacího orgánu o pokutě, stejně jako proti rozhodnutí, kterým správce daně vyzývá daňový subjekt k doplnění kontrolního hlášení, se lze domáhat ochrany u soudu žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Ačkoli dosavadní praxe (nejen u kontrolních hlášení, nýbrž v rámci celé oblasti formulářových podání) ukazuje, že spory v této oblasti nenastávají, právní úprava obsahuje prostředky, kterými se daňový subjekt může domáhat ochrany svých práv. Nelze proto souhlasit s navrhovateli, kteří spatřují absenci možnosti ochrany v tom, že ústavní konformita formuláře správce daně nemůže být přezkoumána Ústavním soudem po způsobu právního předpisu. Právě proto, že formulář není právním předpisem, ale pouhou konkretizací zákonné pravomoci správce daně požadovat po daňovém subjektu údaje nezbytné pro správu daní, je k posouzení jeho zákonnosti kompetentní i obecný soud.
26. Závěrem svého návrhu vláda stručně reagovala na dílčí námitky navrhovatelů týkající se nemožnosti párování faktur pro kontrolu daňových subjektů, hodnoty nashromážděných údajů pro třetí subjekt a zatížení daňového poplatníka dalšími náklady s kontrolním hlášením souvisejícími a vyjádřila se k možným dopadům zrušení napadených ustanovení a s požadavkem na zrušení napadených zákonných ustanovení vyslovila nesouhlas.
14. Vláda České republiky jako vedlejší účastník řízení ve svém vyjádření, podepsaném ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Jiřím Dienstbierem a vypracovaném ve spolupráci s prvním místopředsedou vlády a ministrem financí Andrejem Babišem, k návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o dani z přidané hodnoty shrnula stěžejní body argumentace navrhovatelů a uvedla, že názory skupiny senátorů na neústavnost napadené právní úpravy nesdílí. Vláda následně podrobila jednotlivé okruhy námitek podrobné kritice.