VII. Východiska ústavněprávního přezkumu napadeného pravidla

VII.a Stručná rekapitulace závěrů nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05

50. Ústavní soud v tomto nálezu nejprve připomněl celkový kontext zákona o půdě, tedy v prvé řadě skutečnost, že účelem zákona není toliko zmírnění křivd, nýbrž i obnova venkova, a proto je v případě existence důvodů pro nevydání pozemku subsidiárně založen nárok na bezúplatný převod jiného pozemku do vlastnictví oprávněné osoby (ustanovení § 11 odst. 2) a až teprve za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za které nelze poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, zakotvuje zákon o půdě v pořadí druhý subsidiární nárok, jímž je nárok na finanční náhradu (ustanovení § 16 odst. 1); v případech splnění podmínek pro vydání původního, příp. náhradního pozemku tedy zákon alternativně zakládá pro oprávněné osoby možnost vypořádání nároků převodem vlastnických práv k nemovitostem ve vlastnictví státu.

51. Dále Ústavní soud připomněl, že lhůta (v daném případě prekluzivní lhůta pro uplatnění nároku na převod pozemku ve vlastnictví státu podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, v tehdy platném znění) bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky protiústavnosti, tyto pak mohou být dány teprve „konkrétními okolnostmi“ posuzované věci, jež představují: „1. nepřiměřenost lhůty ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva“, 2. svévole zákonodárce při stanovení délky této lhůty a „3. ústavně neakceptovatelná nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost“.

52. Dříve, než se zabýval ústavností napadeného ustanovení, Ústavní soud připomněl, že k otázce vztahu mezi převodem půdy, kterou stát jakožto vlastník převádí na jiné osoby, a převodem půdy, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů, zaujal stanovisko již v nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02, v němž konstatoval, že „nároky vzniklé podle zákona o půdě mají prioritu, což vyplývá jak z ratia legis zákona o půdě a dikce jeho § 11 odst. 2“, tak z § 19 odst. 1 zákona č. 95/1999 Sb., a pokud stát prostřednictvím Pozemkového fondu aplikoval opačný výklad, ocitl se mimo rámec oprávnění, jež mu zákon svěřuje (čl. 2 odst. 2 Listiny). Ústavní soud tedy zdůraznil, že Pozemkový fond nesmí fakticky upřednostňovat postup podle zákona č. 95/1999 Sb. před uspokojováním závazků státu podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, které stát uznal, protože to je v rozporu s jeho působností v rámci plnění povinností uložených státu zákonem o půdě. V této souvislosti pak Ústavní soud v rekapitulovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 rovněž připomněl, že zákon o půdě sice stanoví povinnost státu uzavřít s oprávněnou osobou smlouvu, nestanoví však prostředky, jak se jejího uzavření domoci; vůle pozemkového úřadu proto může být v těchto případech nahrazena v soudním řízení rozhodnutím podle § 161 odst. 3 občanského soudního řádu. V této souvislosti současně Ústavní soud zdůraznil, že aniž by zpochybňoval tvrzení Pozemkového fondu o adekvátnosti „strukturované nabídky“ pro uspokojení nároků oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě a rovněž aniž by zpochybňoval tvrzení navrhovatelů o dodržení zásady vigilantibus iura ze strany oprávněných osob, zastává názor, že „neexistuje důkazní prostředek, jenž by mu umožňoval uvedená tvrzení v řízení o kontrole norem verifikovat. Takovéto ověření je myslitelné toliko v rámci danosti efektivního procesního prostředku k ochraně práva, jehož účelem je ověření adekvátnosti nabídky pro konkrétní oprávněnou osobu. Takový procesní prostředek může být jednak založen výslovným zákonným zakotvením a jemu odpovídající aplikační praxí, anebo může být vyvinut a ustálen samotnou judikaturou“.

53. Jinými slovy, pro oprávněné osoby podle § 11 odst. 2 zákona o půdě neexistuje efektivní procesní prostředek (jde na úrovni podústavního práva o zakotvení subjektivního práva bez nároku, čili bez procesní možnosti jeho vymožení). Pro Ústavní soud v řízení o kontrole norem pak z tohoto závěru plyne konstatování, dle něhož lhůty zakotvené v § 13 odst. 6 a 7 zákona o půdě, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a v čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. časově omezují uplatnění práva oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě na vydání náhradního pozemku, tj. práva, jemuž „nesvědčí efektivní procesní prostředek, pročež se z pohledu kritérií kontextuálního posouzení ústavnosti lhůt jedná o svévoli zákonodárce, stojící v rozporu s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v rozhodovaném kontextu pak i v rozporu s principem legitimního očekávaní při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě“, přičemž tedy a contrario „zároveň platí ústavní konformita přiměřenou lhůtou omezené možnosti uplatnění práva oprávněné osoby (restituenta) na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě, ovšem za podmínky platnosti efektivního procesního prostředku k ochraně tohoto práva“.

VII.b Stručná rekapitulace nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16

54. Pro potřeby posuzované věci je nutno připomenout, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 zdůraznil, že přiznání částky, jež byla v minulosti ekvivalentem skutečné ceny nemovitosti, má v důsledku plynutí času v současné době „zpravidla jen symbolický význam, pročež vyvstává otázka, zda jeho prostřednictvím ještě může být naplněn účel tohoto zákona“. V této souvislosti Ústavní soud rovněž poukázal na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 11. 2002 ve věci Pincová a Pinc proti České republice, stížnost č. 36548/97, ze dne 26. 11. 2009 ve věci Pešková proti České republice, stížnost č. 22186/03, a ze dne 27. 5. 2010 ve věci Otava proti České republice, stížnost č. 36561/05, jejichž závěry posléze Ústavní soud akceptoval a reflektoval zvláště v nálezu ze dne 23. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 33/10 (N 62/69 SbNU 177; 154/2013 Sb.), v němž v rámci přezkumu ústavní konformity § 11 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, akcentoval účel a smysl tohoto ustanovení, s tím, že jich nemůže být dosaženo vrácením časově neaktuální, a tudíž neadekvátní kupní ceny. Zmínit je v této souvislosti vhodné i rozsudek ze dne 16. 5. 2012 sp. zn. 28 Cdo 1603/2011, ve kterém Nejvyšší soud konstatoval, že „jestliže se ve výjimečných případech zhojuje neadekvátnost poskytnuté náhrady za kupní ceny těm osobám, které - jako povinné a kdysi zvýhodněné - nemovitosti v restituci pozbyly ..., pak je tím spíše spravedlivé (a minori ad maius) postupovat obdobně v případech oprávněných restituentů, kterým nemovitosti nemohly být vráceny a musí jim být poskytnuta finanční náhrada“. Ústavní konformitu takového výkladu přitom potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 130/14, kdy bylo zdůrazněno, že plně koresponduje se základními ústavně-právními východisky, jež se vztahují k výkladu a použití restitučních předpisů.

55. K výkladu § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě Ústavní soud v rekapitulovaném nálezu uvedl, že ačkoliv poskytnutá finanční náhrada nemusí být nezbytně ekvivalentem aktuální tržní ceny předmětné nemovitosti, má umožnit, aby jejím poskytnutím „došlo k odstranění či zmírnění křivd ... srovnatelným způsobem, jako by tomu bylo při vydání věci“, jinými slovy, poskytnutá finanční náhrada „musí být v takové výši, aby byla s ohledem na účel restitučních zákonů přiměřená a rozumná“.

56. Současně Ústavní soud v tomto nálezu zdůraznil, že výklad, podle kterého by se měly finanční náhrady poskytovat v cenách platných k 24. 6. 1991, by mohl vést k tomu, že „stát oprávněným osobám fakticky přestane nabízet adekvátní pozemky a místo toho bude jejich čtvrt století trvající nárok vypořádávat prostřednictvím bagatelních částek“. V této souvislosti připomněl, že stav, kdy SPÚ „dlouhodobě nevyhlašuje veřejné nabídky nebo tak činí v nedostatečném množství, není již řadu let nijak výjimečný“.

VII.c Stručná rekapitulace důvodové zprávy k zákonu č. 185/2016 Sb.

57. V rámci části označené jako „definice problémů“ se v důvodové zprávě mimo jiné uvádí: „V oblasti restitucí současná právní úprava nebere dostatečný zřetel k ekonomickým dopadům nákladného a neefektivního naturálního řešení restitučních nároků některých oprávněných osob. Jak praxe ukázala a ukazuje, očekávání oprávněných osob daleko přesahují cíle dané zákonem o půdě a namísto zmírnění některých majetkových křivd očekávají veřejnou nabídku pozemků, které jim následně umožní výnosné investice, tj. pozemků ve velkých městech a jejich bezprostředním okolí, v místech očekávané rozsáhlé investiční výstavby, dopravních cest, průmyslových zón apod., tedy primární účel zákona o půdě spočívající ve zmírnění některých majetkových křivd způsobených původním zemědělcům a navrácení zemědělského majetku či poskytnutí náhradního zemědělského pozemku oprávněným osobám je v praxi obcházen.“

58. Dále důvodová zpráva uvádí: „S ohledem na již převedený počet pozemků ze správy PF ČR a následně z příslušnosti hospodaření SPÚ na třetí osoby nelze očekávat vyšší kvalitu a kvantitu pozemků ve veřejných nabídkách SPÚ. Zároveň je zcela zbytečné a neefektivní pokračovat ve veřejných nabídkách pro oprávněné osoby, které buď nemají zájem o účast ve veřejných nabídkách a preferují mimořádné procesní prostředky soudní cestou (tj. žaloby o nahrazení projevu vůle, žaloby o uložení povinnosti uzavřít smlouvu), nebo jejich nárok v intervalu do 1,- Kč až do 1.000,- Kč neumožňuje nabídku restituce formou náhradního pozemku. Proto je navrhováno v souvislosti s náklady státu nepokračovat v tomto postupu, jestliže je možné vyplatit peněžitou náhradu a restituci konečně ukončit.“

59. V rámci části týkající se variantních návrhů řešení se potom u tzv. nulové varianty, tedy varianty reflektující dosavadní právní úpravu bez jakékoliv změny zákona, v důvodové zprávě uvádí, že v takovém případě bude „docházet k neustálému poklesu výměry státních pozemků při nemožnosti zajistit jejich koupí za přiměřenou cenu potřebnou výměru. Zároveň by při poklesu výměry státních pozemků byl stát prostřednictvím SPÚ nucen nakupovat potřebné pozemky za cenu tržní, a tím by došlo k navýšení výdajů státního rozpočtu. Zachováním současné právní úpravy se stát vystavuje riziku, že nebude v budoucnu disponovat potřebným rozsahem státních pozemků na realizaci některých rozvojových programů. Toto riziko bylo po vzniku SPÚ vzhledem k objemu doposud převedených pozemků vyhodnoceno jako vysoké. Vyčerpáním této výměry by byl ohrožen výkon činnosti SPÚ, například provádění pozemkových úprav nebo by bylo ohroženo plnění usnesení vlády č. 1497 ze dne 30. listopadu 2009 k vytvoření 3% rezervy ze státních pozemků v jednotlivých katastrálních územích pro potřeby územních systémů ekologické stability“.

60. V závěrečných pasážích obecné části důvodové zprávy týkající se vyhodnocení dopadů předmětného návrhu zákona je konstatováno, že si nová právní úprava „vyžádá zvýšené náklady na vyplácení peněžitých náhrad oprávněným osobám podle zákona o půdě, které budou stejně jako doposud hrazeny z rozpočtové kapitoly Ministerstva zemědělství“, přičemž zbývající hodnota restitučních nároků k vypořádání je „nejvýše 500 mil. Kč“ (podle vyhlášky č. 182/1988 Sb., o cenách staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení práva osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků, ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb.). V této souvislosti se pak uvádí, že náhrada v pozemcích odpovídajících výši zbývajících restitučních nároků by při výše definované ceně zemědělských pozemků „vyžadovala cca 10 000 ha zemědělské půdy“; pokud by přitom „podle dosavadního využívání veřejných nabídek pozemků z pouhých 19 % měla být převedena tato výměra, musela by veřejná nabídka pozemků být pětkrát větší, tj. 50 000 ha zemědělské půdy. Náklady na realizaci převodů pozemků podle zákona o půdě (zejména na znalecké posudky o ceně pozemků, geometrické plány, případně inzerce veřejných nabídek s údaji o pozemcích, jejich ceně, podmínkami účasti na nich atd.) v posledních 4 letech činily v průměru 6,415 mil. Kč ročně. Za předpokladu, že by čtyři pětiny nákladů byly opět vynaloženy zbytečně, mohou být ročně ušetřeny náklady ve výši 5,132 mil. Kč. Bude-li tato forma náhrady ukončena, zůstanou v rezervě státu pozemky, které by v případě potřeby pro plnění vlastních úkolů kupoval stát nejméně za tržní cenu, tj. v průměru cca za 10-20 Kč/m² podle oceňované lokality“.

61. Konečně je v rámci stručné rekapitulace namístě zdůraznit, že - s výjimkou str. 27, kde je konstatována jeho existence - v příslušné důvodné zprávě nejsou nikde uvedeny nosné závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/05, a z povahy věci tak není nikde v důvodové zprávě ani řešena otázka, zda je navrhovaná právní úprava souladná se závěry tohoto nálezu, jinými slovy, nikde v důvodové zprávě není uvedeno, zda již byly zhojeny dřívější vytýkané nedostatky, resp. zda již netrvají důvody, pro které - ve vztahu k původním oprávněným osobám a jejich dědicům - Ústavní soud zrušil v roce 2005 tzv. první restituční tečku.

49. Navrhovatelka svým návrhem otevřela právní otázku, která v obdobné podobě rezonovala v již předchozí plenární věci sp. zn. Pl. ÚS 6/05, ve které se Ústavní soud zabýval tzv. první restituční tečkou. V rámci posouzení nynějšího návrhu je proto třeba nejprve připomenout nosné důvody tehdejšího derogačního výroku. Současně, přestože samotná otázka výše finančních náhrad v případě nemožnosti poskytnout náhradní pozemek není předmětem posuzované věci, je vhodné připomenout i některé závěry, které přijal Ústavní soud v navrhovatelkou i Státním pozemkovým úřadem opakovaně odkazovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16. Vzhledem k naléhavosti věci, determinované datem účinnosti napadené právní úpravy, Ústavní soud neprováděl nad rámec vyjádření účastníků žádné dokazování, pročež s výjimkou těchto výše rekapitulovaných vyjádření vyšel toliko z obsahu příslušné důvodové zprávy a z obsahu plenárních diskusí v rámci projednání návrhu napadeného zákona v Poslanecké sněmovně a Senátu.