VI. Východiska ústavněprávního přezkumu napadeného ustanovení

VI.a Vymezení okruhu základních práv ohrožených napadenou právní úpravou

48. Navrhovatelka v posuzovaném návrhu shledává rozpornost napadeného pravidla s čl. 1, čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny, s čl. 1 Ústavy a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Ministerstvo financí ve zprávě RIA uvádí, že předmětná novela zákona jako celek „bude mít významný dopad na družstevní záložny. Kvantifikace celkového dopadu ovšem není možná, svůj odhad neposkytli ani zástupci trhu“. Přestože ministerstvem v citované pasáži předvídaný dopad souvisí primárně s potencialitou nutnosti podstatného navýšení základního kapitálu příslušné družstevní záložny v případě její postupné transformace na banku, z dalších částí zprávy RIA je zřejmé, že předkladatel počítal i s možností zániku některých družstevních záložen jakožto přímého důsledku navrhované právní úpravy (v podrobnostech viz níže), což samo o sobě indikuje možnost kolize jak s majetkovými právy dotčených družstevních záložen, tak s majetkovými právy jejich členů. Ústavněprávní rozměr posuzovaného návrhu je proto již z tohoto důvodu dán, a to bez ohledu na to, zda jsou vskutku dotčena taktéž zbývající navrhovatelkou dovolávaná ustanovení ústavního pořádku.

VI.b Vymezení nesporných a sporných skutečností

VI.ba Morální hazard

57. Pojem „morální hazard“ lze obecně definovat jako stav, kdy je pro daný subjekt (ekonomicky – přinejmenším ve střednědobém horizontu) výhodnější jednat způsobem, jenž je (nebo alespoň může být) současně nevýhodný pro širší celek, jehož je tento subjekt součástí nebo za který dokonce nějakým způsobem odpovídá (je-li oním širším celkem právnická osoba). Jinými slovy, morální hazard nastává tehdy, když je potenciální sankce za případné nezodpovědné chování ve srovnání s možnými zisky natolik nízká (či dokonce žádná), že nejenže daný subjekt nikterak nemotivuje k zodpovědnějšímu počínání, či jej dokonce – nepřímo – motivuje (prizmatem zájmů širší skupiny osob) k jednání zjevně nezodpovědnému. V případě finančního trhu, respektive trhu s úvěrovými produkty, to potom znamená, že osoba disponující přiměřeným množstvím volných finančních prostředků, jež má v úmyslu ve střednědobém výhledu maximálně zhodnotit při současném nulovém riziku jejich případné (byť i částečné) ztráty, může podlehnout morálnímu hazardu v tom smyslu, že tuto osobu nebude kupř. nikterak zajímat, z jakých (tedy v prvé řadě z jak rizikových) zdrojů je nadstandardní úročení daného depozita financováno. V kontextu posuzovaného návrhu je přitom zřejmé, jak ostatně vyplývá i z jeho obsahu (viz výše bod 10), že zlomový okamžik představuje účinnost zákona č. 433/2008 Sb. – fakticky implementujícího závěry Rady (ES) ze dne 7. 10. 2008 – na jehož základě došlo ke sjednocení pojištění vkladů u bank i družstevních záložen, a to ve výši sta procent vkladu do výše ekvivalentu 50 000 eur, se kterým je dle slov navrhovatelky spojen „počátek hospodářského vzestupu družstevních záložen představujících plnohodnotnou konkurenci bank“. Na tuto skutečnost, byť ve zcela odlišném interpretačním rámci, přitom ve svém vystoupení během druhého čtení sněmovního tisku č. 253 poukazoval i poslanec Ing. Miroslav Kalousek, akcentující primárně politický smysl této legislativní změny, reflektující hrozbu „runu na banky“ v době probíhající „finanční krize“.

58. Navrhovatelka v návrhu tvrdí, že žádný z dosavadních krachů družstevních záložen nebyl způsoben morálním hazardem na straně vkladatelů. S tímto tvrzením však podle názoru Ústavního soudu nelze v plném rozsahu souhlasit. Tvrdí-li totiž navrhovatelka, že důvodem těchto úpadků byla vždy konkrétní pochybení osob odpovědných za poskytování úvěrů, nelze přehlížet, že – nemělo-li inkriminované jednání čistě trestněprávní pozadí – mohlo být takové pochybení (přinejmenším nepřímo) způsobeno skutečností, že (jak konstatuje sama navrhovatelka) nadstandardní úročení vkladů členů družstevních záložen je nutno financovat dražšími, a tedy – z podstaty věci pravděpodobně – i rizikovějšími úvěry. Naznačenou ekonomickou souvislost proto nelze při posuzování napadeného ustanovení ztrácet ze zřetele.

VI.bb Klient, resp. člen družstevní záložny

59. Navrhovatelka, jak je výše uvedeno, v návrhu i následné replice často zaměňuje pojmy klient družstevní záložny a člen družstevní záložny, resp. je používá jako synonyma. Na tomto místě je však třeba zdůraznit, že používání pojmu klient družstevní záložny je značně problematické v tom smyslu, že svědčí o nepochopení smyslu a účelu družstevní záložny jakožto svébytného právního institutu, resp. specifické právnické osoby. Zatímco klient obecně, v daném kontextu pak klient některé úvěrové instituce, má k instituci poskytující mu peněžní plnění či služby poměr odvíjející se čistě od závazkového právního vztahu založeného povětšinou smlouvou o účtu, úvěrovou smlouvou (případně nějakým tomu se blížícím inominátem), resp. smlouvou upravující jiný bankovní produkt, člen družstevní záložny je primárně členem a z toho titulu rovněž společníkem specifického družstva, tedy fakticky společníkem obchodní korporace [§ 3 odst. 4 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích)]. Poukazuje-li přitom navrhovatelka na právní úpravu družstevních záložen ve Spolkové republice Německo, je třeba zdůraznit, že tamní právní úprava je významně odlišná (na rozdíl od České republiky nemusí být vkladatelé ani úvěrované osoby členy těchto družstevních záložen), a navíc prošla značně jiným historickým vývojem (podle navrhovatelkou přiložené analýzy došlo v tomto ohledu k podstatné změně již v 70. letech 20. století).

60. Pakliže tedy navrhovatelka na řadě míst svého návrhu namítá, že klient družstevní záložny je v důsledku napadeného pravidla v nevýhodném postavení ve srovnání s klientem banky, je zřejmé, že srovnává nesrovnatelné (a tím i ztrácí ze zřetele podstatu a smysl specifické právní úpravy družstevních záložen), čímž a priori oslabuje relevanci od tohoto srovnání se odvíjející argumentace. Skutečnost, že banky i družstevní záložny jakožto úvěrové instituce largo sensu podléhají totožné zastřešující evropské regulaci, totiž bez dalšího nemůže založit úsudek, že vskutku jde o natolik srovnatelné instituce, že u žádné z nich zákonodárce nemůže výběrově stanovit některé (přinejmenším zdánlivě) komparativně znevýhodňující povinnosti. Podle této logiky by totiž kupříkladu byla jistě znevýhodňující povinnost akciové společnosti mít základní kapitál alespoň ve výši 2 000 000 Kč, neboť tuto povinnost ostatní obchodní společnosti nemají, přestože podléhají totožné zastřešující regulaci (jak v zákoně o obchodních korporacích, tak v příslušných částech občanského zákoníku); netřeba snad přitom na tomto místě obsáhle odůvodňovat, že o diskriminační ustanovení zjevně nejde, neboť jde pouze o projev (resp. důsledek) diferenciace jednotlivých typů obchodních společností, odvíjející se právě od odlišných vnitřních mechanismů jejich fungování (s možnými důsledky pro třetí osoby) a s tím spojených odlišných práv a povinností společníků, resp. osob oprávněných za tyto společnosti jednat. Pouze na okraj je pak možno uvést, že ačkoliv navrhovatelka opakovaně zdůrazňuje, že družstevní záložny je třeba z hlediska práva Evropské unie považovat za úvěrové instituce, poněkud přehlíží, že řada z nich fakticky nesplňuje jedno ze základních kritérií, tedy tzv. počáteční kapitál podle čl. 12 směrnice CRD IV ve výši 5 000 000 eur.

61. Striktní a důsledné odlišení klienta (tím může být výjimečně i nečlen – viz § 3 odst. 5 zákona o spořitelních a úvěrních družstvech) a člena družstevní záložny je přitom podstatné primárně proto, že člen družstevní záložny nemá – na rozdíl od klienta banky – nárok na výplatu z Garančního systému finančního trhu v plné výši svého „vkladu“, nýbrž toliko z té jeho části, jež přesahuje výši členského vkladu (a současně nepřesahuje ekvivalent 100 000 eur), s čímž výslovně počítá směrnice DGS II [viz její čl. 2 odst. 1 bod 4 ve spojení s čl. 5 odst. 1 písm. b)]. V tomto ohledu je proto třeba se plně ztotožnit se stanoviskem vlády, že napadené pravidlo není v rozporu s unijním právem; stěží totiž může být v rozporu se směrnicí pravidlo, jehož dispozici (byť nepřímo) tato směrnice výslovně předvídá.

62. Jedna z klíčových námitek obsažených v posuzovaném návrhu (resp. i v přípisu od Asociace) představuje následující „axiom“: družstevní záložny v praxi i v kontextu unijního práva plní funkci „malých bank“, napadené pravidlo je proto vůči nim diskriminační, neboť je oproti „běžným bankám“ – prizmatem procenta pojištění vkladu – znevýhodňuje. V další části je proto nutné se zabývat otázkou, co vlastně „činí družstevní záložnu družstevní záložnou“, a současně z jiného úhlu pohledu – konkrétně z hlediska relevantní právní úpravy, co v obecné rovině odlišuje družstevní záložny od bank.

VI.bc Definiční znaky družstevní záložny

63. Navrhovatelka i Asociace ve svých podáních opakovaně zdůrazňují nepřípadnost závěrů vycházejících z doporučení WOCCU (případně ICA), a to s argumentem, že tato mezinárodní organizace družstevních záložen sdružuje toliko záložny, jež fungují na jiných principech než družstevní záložny v České republice; družstevní záložny, které jsou úvěrovými institucemi, jsou přitom podle Asociace sdruženy v EACB, jejíž členové mají zhruba pětinový podíl na celoevropském bankovním trhu.

64. Ústavní soud si je vědom toho, že právní úprava družstevních záložen v České republice se vzpírá jednoznačnému zařazení buď mezi členy WOCCU, nebo členy EACB, s čímž ostatně koresponduje i fakt, že podle internetových stránek obou uvedených organizací není členem některé z nich žádná z tuzemských družstevních záložen. V návaznosti na toto zjištění se však nabízí pro ústavněprávní posouzení dané věci zcela klíčová otázka: co představuje esenciální znak (znaky) družstevní záložny, jehož (jejichž) absence (přinejmenším materiálně vzato) vylučuje zařazení takové právnické osoby do kategorie družstevních záložen? Jinými slovy, je možno identifikovat znak (případně znaky), jenž ji odlišuje nebo jež ji nezpochybnitelně odlišují od jiných právnických osob?

65. Navrhovatelka ve svém návrhu – právě s odkazem na právní úpravu družstevních záložen ve Spolkové republice Německo – zastává tezi, že tzv. členský princip nepředstavuje obligatorní znak družstevní záložny. Z internetových stránek EACB, jejímiž členy jsou i dvě „emblematické“ družstevní záložny německé provenience, nicméně vyplývá, že jedním ze základních principů, jenž takto mezinárodně sdružené družstevní záložny spojuje, je princip „jeden člen rovná se jeden hlas“, tedy princip, který zákonem č. 87/1995 Sb. nebyl implementován (srov. § 4 odst. 6 větu druhou), a to i přesto, že podle obsahu zprávy RIA absence tohoto principu představuje jeden z důvodů předchozí nestability sektoru družstevních záložen. V této souvislosti stojí za zmínku, že předmětná zpráva RIA striktní aplikaci principu „jeden člen rovná se jeden hlas“ nedoporučuje z důvodu přílišného zásahu do stávajících majetkových poměrů v sektoru družstevních záložen, a (proto) spíše preferuje jiný způsob realizace členského principu, kdy je jako jedna z upřednostňovaných parametrických variant předkládáno pravidlo desetinásobku.

66. Jakkoli není na tomto místě možno identifikovat žádný znak, jejž by měla každá družstevní záložna splňovat, měla-li být klasifikovatelná jako družstevní záložna, je vhodné pracovně uzavřít, že každá družstevní záložna by měla reálně naplňovat alespoň některé dílčí aspekty členského principu, a tedy realizovat – byť částečně modifikované (kontextuálně adaptované) – „ideály“, na kterých sektor družstevních záložen původně vznikl. V návaznosti na to je třeba konstatovat, že navrhovatelka jakékoliv posílení členského principu via facti odmítá, aniž by ovšem byl z jejího návrhu zřejmý relevantní důvod takového postoje, resp. nosná alternativa takového legislativního řešení.

67. V této souvislosti je pak vhodné současně uvést, že z posuzovaného návrhu není zřejmé ani to, čím by se podle představ navrhovatelky měly vlastně družstevní záložny – jakožto „malé banky“ – odlišovat od „velkých bank“, pakliže by jediným faktickým rozdílem – vedle výrazně nižšího povinného základního kapitálu – měla být pouze skutečnost, že družstevní záložna může nabízet své služby pouze svým členům, to ovšem za situace, kdy je povinný členský vklad toliko ve výši 1 000 Kč, tedy ve výši, jež není – bez dalšího – s to odlišit „běžné střadatele“ upřednostňující jen a pouze hledisko nejvyššího možného (a současně pojištěného) zhodnocení jejich volných finančních prostředků od těch osob, jež mají skutečný zájem účastnit se na chodu dané družstevní záložny jakožto její plnoprávní, a tedy i přiměřeně aktivní členové, a to – byť i v soudobých podmínkách – na základě původních idejí vzájemné podpory jejích členů (kteréhožto principu se ostatně nepřímo dovolává i navrhovatelka, která poukazuje na ustanovení § 1 odst. 2 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů – srov. výše bod 8).

68. Ústavní soud se totiž domnívá, že na pomyslné ose bankovní – nebankovní úvěrové instituce mohou zastávat družstevní záložny funkci jistého „mezičlánku“ v tom smyslu, že mohou svým členům poskytovat úvěry, které by jim kupř. na jedné straně odmítly poskytnout banky, na straně druhé by jim je sice poskytl některý nebankovní poskytovatel úvěru, nicméně za méně výhodných podmínek než družstevní záložna. Má-li ovšem družstevní záložna takovou roli skutečně efektivně plnit, je zřejmé, že v ní musí být důsledně naplňován členský princip v tom smyslu, že její členové musí mít reálný zájem o zdravé hospodaření takové družstevní záložny.

69. V návaznosti na uvedené konstatování se proto – i z dále rozvedených důvodů – jeví jako podstatná z hlediska ústavněprávního přezkumu napadeného pravidla v prvé řadě otázka, zda jeho aplikace vskutku existenčně ohrožuje sektor družstevních záložen jako celek, a pakliže ano, zda – odhlédneme-li od majetkových práv jednotlivých členů – pro celý sektor může mít ústavněprávní důsledky (primárně ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny) za předpokladu, že zde není, resp. navrhovatelka nepředkládá žádný relevantně distinktivní znak, jenž by – při eliminaci napadeného pravidla – fakticky odlišoval družstevní záložny od bank (a případně dalších úvěrových institucí), tedy jenž by, jinými slovy, představoval hodnotu, jíž je třeba poskytnout ústavněprávní ochranu.

VI.bd Rdousící efekt

70. Tzv. rdousící (škrtící) efekt není v dosavadní judikatuře Ústavního soudu přesně definován, obecně je tak možno konstatovat, že „rdousící efekt“ připadá do úvahy pouze v extrémních případech, kdy stát (nejčastěji v podobě nějakého finančního odvodu či daňového opatření) stanoví adresátům práva povinnost, jejíž realizace je způsobilá přivodit dotčeným subjektům vskutku existenční problémy, tj. působit vůči nim likvidačně.

71. Navrhovatelka dovozuje „rdousící potenciál“ napadeného pravidla ze skutečnosti, že po (částečné) účinnosti pravidla desetinásobku došlo u všech sledovaných družstevních záložen ke znatelnému snížení objemu nových vkladů. Tuto skutečnost doprovází srozumitelnou a logicky správnou úvahou, že snížení nových vkladů způsobuje snížení likvidity družstevní záložny, jež ve střednědobém horizontu musí vést ke snížení schopnosti poskytovat svým členům nové úvěry, a tedy fakticky k neschopnosti plnit základní funkci družstevní záložny.

72. Čistě v abstraktní rovině tak lze přisvědčit navrhovatelce, že je-li inherentním problémem segmentu družstevních záložen skutečnost, že jejich úvěrová činnost vyžaduje relativně dražší zdroje financování, jež je nutí vyhledávat výnosnější – a tedy i rizikovější – umístění aktiv, pak může tento problém jen stěží eliminovat opatření, jež podle navrhovatelky nutně vede ke snížení schopnosti družstevních záložen přijímat nové vklady v dosavadním objemu. Aniž by měl Ústavní soud ambici stát se konečným arbitrem v otázce, zda snížení nových vkladů po 1. 7. 2015 představuje logický důsledek předchozího „předzásobení trhu“, jak tvrdí vláda, nebo naopak nezpochybnitelnou indicii „rdousícího efektu“ pravidla desetinásobku, jak naznačuje navrhovatelka, považuje za nutné uvést, že navrhovatelkou předloženou argumentaci shledává „jednorozměrnou“ v tom smyslu, že staví na velmi zjednodušené premise, dle které je (musí být) snížení nových vkladů nevyhnutelným důsledkem pravidla desetinásobku, neboť jednotliví „střadatelé“ umístí vždy své volné finanční prostředky pouze tam, kde získají nejvyšší možné zhodnocení při současném stoprocentním pojištění takového vkladu. Tím nicméně navrhovatelka (zjevně nezamýšleně) potvrzuje opodstatněnost závěru zákonodárce (resp. vlády a České národní banky), že stoprocentní pojištění vkladů v kombinaci s preferencí maximálního možného výnosu může vést ke zvýšenému riziku výskytu morálního hazardu u všech zúčastněných aktérů (viz výše). V návaznosti na vyjádření vlády pak nelze nezmínit, že v duchu navrhovatelkou předkládané logiky by drtivá většina „běžných střadatelů“ musela ukládat své volné finanční prostředky nikoliv u bank, nabízejících znatelně nižší úroky, nýbrž u družstevních záložen. Pouze na okraj této otázky je vhodné dodat, že podle dat uváděných Asociací vyplývá, že od 1. 7. 2015 došlo k propadu nových vkladů, současně je z nich ale zřejmé, že v květnu a červnu 2015 došlo k výraznému zvýšení (až na trojnásobek dosavadního objemu vkladů) a že již v únoru 2016 se nové vklady začaly blížit objemům z února 2015 (cca ve výši dvou třetin).

73. Pro posouzení, zda napadené pravidlo může mít „rdousící efekt“, nicméně podle názoru Ústavního soudu není podstatný výsledek v předchozím odstavci diskutované polemiky, nýbrž zodpovězení otázky, zda zákonodárce umožnil dotčeným osobám reálnou možnost zareagovat na uzákonění pravidla desetinásobku v poskytnutých lhůtách tak, aby nebyla nikterak dotčena jejich základní práva, či nikoliv. Jakkoli navrhovatelka tuto skutečnost víceméně přehlíží a ani vláda ji ve svém vyjádření nikterak nezdůrazňuje, z obsahu zprávy RIA k předmětné novele vyplývá, že jejím deklarovaným záměrem má být, aby se stávající družstevní záložny a) přizpůsobily novým opatřením, nebo se b) transformovaly na banku, nebo c) na platební instituci či poskytovatele platebních služeb, nebo d) na nebankovního poskytovatele úvěrů nebo na družstvo anebo konečně, aby družstevní záložny e) ukončily svoji činnost. Jedním z předvídaných možných důsledků (řešení) nové právní úpravy jako celku je tedy i (dobrovolné) ukončení existence družstevních záložen. Z ústavněprávního hlediska je přitom podstatné – zdůrazňuje-li navrhovatelka, že družstevní záložny jsou úvěrové instituce a fakticky „malé banky“ – zda zákonodárce stávajícím družstevním záložnám reálně umožnil jejich případnou transformaci v „malé banky“ i de iure. Sama skutečnost, že zákonodárce družstevním záložnám neumožnil vykonávat činnost úvěrové instituce za dosavadních podmínek, totiž nezpůsobuje ústavní nesoulad napadené právní úpravy [srov. mutatis mutandis bod 58 nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)].

74. Víceméně pouze nad rozhodný rámec je proto možno uvést, že z údajů přístupných na internetových stránkách České národní banky vyplývá, že a) v době přijetí napadené právní úpravy figurovalo v sektoru družstevních záložen 11 subjektů, ke dni 20. 6. 2018 jich je sice již pouze 10, „jedenáctá“ Záložna CREDITAS, spořitelní družstvo, se ovšem k 1. 1. 2017 transformovala na Banku CREDITAS, a. s., a b) ke dni 31. 12. 2010 bylo celkem 34 003 členů družstevních záložen, ke dni 31. 12. 2016 pak 51 586 a ke dni 31. 12. 2017 (tedy k nejaktuálnějšímu zpracovanému datu) činil celkový počet členů družstevních záložen 30 849 (viz http://www.cnb.cz/cnb/STAT.ARADY_PKG.VYSTUP?p_sestuid=33555&p_uka=1,2,3,4,5,6,7&p_strid=BB&p_sort=2&p_od=200903&p_do=201712&p_period=3&p_des=50&p_format=6&p_decsep=,&p_lang=CS). Je tak možno i z tohoto úhlu pohledu konstatovat, že navrhovatelkou tvrzený tzv. rdousící efekt není empiricky doložen.

49. Navrhovatelka a vláda jakožto účastník a vedlejší účastník daného řízení ve svých podáních, resp. vyjádřeních, předložily Ústavnímu soudu celou řadu dílčích – a většinou navzájem se vyvracejících – tvrzení vycházejících ze značně specializovaného právně-ekonomického milieu. Ústavní soud přitom není kompetenčně ani odborně vybaven k tomu, aby daný „spor“ vyřešil v tom smyslu, že by měl některému z účastníků dát za pravdu, jeho rolí (a povinností) je pouze posoudit, zda napadené ustanovení (pravidlo) obstojí v testu ústavnosti, či nikoliv. Z toho důvodu budou dále zvažovány pouze ty mezi účastníky řízení sporné skutečnosti, jež považuje Ústavní soud v rámci ústavněprávního přezkumu za podstatné, tedy pouze ty sporné skutečnosti, jež podle jeho názoru mohou mít reálný vliv na věcné posouzení otázky ústavní konformity pravidla desetinásobku.

50. Za nespornou skutečnost je přitom v naznačeném ohledu možno považovat víceméně pouze fakt, že sektor družstevních záložen před přijetím napadené právní úpravy vykazoval dlouhodobě jisté znaky nestability (vyznačující se sérií úpadků jednotlivých družstevních záložen), a současně i jistou míru konsensu mezi orgány veřejné moci a sektorem družstevních záložen, že na tuto skutečnost je třeba reagovat (taktéž) určitou změnou příslušné právní úpravy.

51. Nesporné je mezi účastníky taktéž to, že vedle zákona č. 87/1995 Sb., resp. vyhlášky České národní banky č. 163/2014 Sb. je v dané věci třeba náležitě zohlednit příslušné právní předpisy práva Evropské unie (jmenovitě nařízení CRR a směrnice DGS II a CRD IV), sporná je však již jejich interpretace, tedy otázka, zda je napadené pravidlo s těmito unijními právními předpisy v souladu, či nikoliv. Do popředí přitom v této souvislosti vystupuje primárně otázka, zda pravidlo desetinásobku neodporuje směrnici DGS II, jež stanoví, že všichni klienti úvěrových institucí musí mít pojištěny svoje vklady v plné výši až do hodnoty odpovídající částce 100 000 eur.

52. Současně je třeba připomenout kontextuální skutečnost, že předmětná novela zákona č. 87/1995 Sb., jež obsahuje rovněž napadené pravidlo desetinásobku, podle důvodové zprávy k ní sleduje osm základních cílů (resp. hlavních principů, na nichž je tato novela založena): 1. stanovení horního limitu výše bilanční sumy, 2. umožnění postupné transformace na banku, 3. navýšení rizikového fondu tvořeného z ročního zisku po zdanění, 4. zvýšení příspěvku do Garančního systému finančního trhu, 5. stanovení maximální výše úvěru poskytovaného jednomu členovi družstevní záložny, 6. striktní omezení produktů a služeb družstevní záložny pouze na její členy, 7. komplexní nastavení podmínek pro výši členského vkladu v minimální výši 1 000 Kč (jehož součástí je i napadené pravidlo) a 8. stanovení s CRR kompatibilních pravidel pro vypořádací podíl člena družstevní záložny. Napadené pravidlo proto nelze vnímat izolovaně, ale jako součást rekapitulovaného komplexu stěžejních zásad novelizované právní úpravy činnosti družstevních záložen.

53. V této souvislosti je pak namístě rovněž připomenout některé skutečnosti, jež jsou obsaženy v závěrečné zprávě RIA, ve které jsou mimo jiné na str. 17 až 19 zaznamenány „zkušenosti dohledového orgánu“, tedy ČNB. Zde se v prvé řadě uvádí, že v důsledku pravidla, že hlasovací práva jednotlivých členů družstevní záložny odpovídají výši jejich členských vkladů, má ovládání družstevní záložny některým z jejích členů (resp. členy jednajícími ve shodě) podle zkušeností ČNB v mnoha případech za následek „rizikový profil“ dané družstevní záložny. Důvodem je zejména skutečnost, že ovládající člen má rozhodující vliv při volbě členů orgánů družstevní záložny (představenstvo, úvěrová komise, kontrolní komise), čímž je schopen prosazovat své zájmy a fakticky vystupovat vůči družstevní záložně z pozice majitele. Ostatní členové družstevní záložny pak zůstávají v zásadě v pozici klienta, který prakticky nemá žádnou možnost ovlivnit její fungování. Z informací ČNB přitom vyplývá, že v České republice je většina družstevních záložen ovládána určitou skupinou členů prostřednictvím tzv. dalších členských vkladů. Tato skutečnost nemusí být při pohledu na výši podílů členských vkladů zjevná, neboť podíly mohou být drženy prostřednictvím více osob, které jsou formálně „nezávislé“ (nejednají ve shodě). Často jsou za účelem držby těchto podílů využívány právnické osoby se sídlem v různých tzv. daňových rájích, u kterých je možnost prokázání skutečného vlastníka velmi obtížná. V těchto případech jsou navíc členské podíly navyšovány tak, aby nepřesáhly desetiprocentní podíl na hlasovacích právech, neboť při překročení této hranice by bylo nutné získat souhlas ČNB s nabytím kvalifikované účasti a podstoupit proceduru prověřování člena a původu zdrojů. V návaznosti na to je na str. 44 zprávy RIA zdůrazňováno, že „drtivá většina členů družstevních záložen nevkládá dodatečné vklady, jelikož se v prvé řadě považuje za klienta, jenž do družstevní záložny vstupuje za účelem využití produktů a služeb, nikoliv za účelem ovlivnění jejího fungování. Členství se tak stává pouze nutnou podmínkou, jejíž splnění je v praxi pouze formální. Upozadění významu členství v družstvu je zvlášť evidentní v případech, kdy družstevní záložnou stanovená výše členského vkladu je zcela zanedbatelná, jak tomu nasvědčují např. členské vklady ve výši do 1 000 Kč, a zejména pak členské vklady ve výši 1 Kč“. Hrozba možné manipulace s členy družstva je přitom podrobněji rozvedena ještě na str. 33 a na str. 43 je akcentována skutečnost, že navzdory „krachu“ jednotlivých družstevních záložen v letech 2009 až 2013 nedošlo ke znatelnému poklesu vkladů ani členů družstevních záložen. V této souvislosti stojí za zmínku i skutečnost, že podle údajů uvedených na str. 45 více než 80 % všech vkladatelů ukládalo více než 100 000 Kč, přičemž u téměř 34 % všech vkladatelů přesáhlo depozitum dokonce částku jednoho milionu korun.

54. Na tomto místě je nutno připomenout i pro posouzení podaného návrhu klíčová ustanovení zákona č. 87/1995 Sb., jmenovitě § 1 odst. 4, podle kterého družstevní záložna „není bankou podle zákona upravujícího činnost bank“, § 4b odst. 2, podle nějž mohou stanovy družstevní záložny připustit vedle (povinného) základního členského vkladu i tzv. další členský vklad [viz též § 5 písm. i)], jenž dle § 4c odst. 1 má zásadní vliv i na případnou výši vypořádacího podílu (bývalého) člena družstevní záložny.

55. Za spornou „skutečnost“ je třeba v prvé řadě označit předkladatelem návrhu zákona identifikovaný „morální hazard“, jejž považuje za inherentní důsledek dosavadní právní úpravy sektoru družstevních záložen. V návaznosti na to je sporná dále otázka, zda napadené pravidlo družstevní záložny (nepřípustně) nediskriminuje, pokud část u ní uložených vkladů via facti vyjímá ze systému pojištění vkladů; v této souvislosti je přitom namístě vyjasnit obsah v návrhu promiscue používaných termínů „člen“ a „klient“. A v návaznosti na to, i když to z obsahu jednotlivých podání přímo nevyplývá, spornou skutečností rovněž zůstává navrhovatelkou jaksi upozaděná (až opomíjená) otázka, co je vlastně nutno považovat za podstatný znak družstevní záložny (jakožto specifického subjektu práva), jenž ji odlišuje od jiných subjektů, v prvé řadě od „běžných bank“. Spornou skutečností je nakonec přirozeně i stěžejní otázka, zda napadené pravidlo způsobuje „rdousící efekt“ – zatímco navrhovatelka v rovině tvrzení „rdousící efekt“ indikuje, vláda se k této otázce přímo nevyjadřuje, z kontextu jejího vyjádření je nicméně zřejmé, že jeho existenci jakožto možný důsledek napadené právní úpravy v žádném případě nepřipouští.

56. Nejprve je proto namístě rekapitulované sporné skutečnosti stručně definovat.

47. Pro účely ústavněprávního přezkumu napadeného zákonného pravidla je třeba jednak stanovit okruh sporných a nesporných „skutečností“, jednak je třeba určit (a případně definovat) rozhodné okolnosti, jež podstatným způsobem ovlivňují předmětnou materii. V první řadě je třeba se zabývat otázkou, je-li zde vůbec prostor pro ústavněprávní přezkum v tom smyslu, zda napadené pravidlo vskutku je, či alespoň může být v rozporu s některou ústavní normou, zejména s některým základním právem.