II. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení

II. A Vyjádření účastníků řízení

14. Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) se vyjádřil její tehdejší předseda Jan Hamáček, který se omezil pouze na popis průběhu legislativního procesu. V této souvislosti uvedl, že zákon č. 180/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byl v Poslanecké sněmovně projednán jako tisk č. 687 (vládní návrh) v prvním čtení dne 26. 1. 2016 a přikázán k projednání zemědělskému výboru, který ho projednal ve stanovené třicetidenní lhůtě dne 18. 2. 2016 a ve svém usnesení (tisk č. 687/2) doporučil Poslanecké sněmovně návrh schválit ve znění navržených pozměňovacích návrhů, z nichž se ale žádný napadeného ustanovení netýkal. Druhé čtení proběhlo dne 1. 3. 2016 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 687/3, třetí čtení proběhlo dne 23. 3. 2016 a návrh byl schválen ve znění dalších pozměňovacích návrhů. Poslanecká sněmovna přitom vyslovila souhlas s návrhem zákona ústavně předepsaným postupem, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.

15. Za Senát Parlamentu České republiky (dále též jen „Senát“) se vyjádřil jeho tehdejší předseda Milan Štěch, který uvedl, že napadená ustanovení zákona o potravinách jsou výsledkem změn provedených zákonem č. 180/2016 Sb., kterým se mění zákon o potravinách. Zákon č. 180/2016 Sb. byl Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu jako návrh zákona dne 4. 4. 2016, organizační výbor návrh zákona, jako senátní tisk č. 248 (10. funkční období), přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který ho svým usnesením č. 191 ze dne 26. 4. 2016 doporučil plénu Senátu schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (senátní tisk č. 248/1). Senát senátní tisk č. 248 projednal na své 23. schůzi v 10. funkčním období dne 27. 4. 2016, při jeho projednávání byla vedena diskuse, ve které někteří senátoři vyslovili pochybnosti o ústavní konformitě napadené úpravy. Senátor Jaroslav Kubera uvedl, že je ve zjevném rozporu s Listinou a že bude „nepochybně předmětem ústavní stížnosti“, senátorka Veronika Vrecionová vyslovila názor, že je diskriminační, že „[f]akticky tento institut připomíná nucené vyvlastnění bez náhrady“ a „[z]áměr sledovaný návrhem, tj. bezplatné poskytnutí potravin příslušné neziskové organizaci s cílem, aby tyto potraviny byly v konečné fázi bezplatně poskytnuty klientům sociálních služeb, je nepochybně ve veřejném zájmu, ale ten by neměl být vynucován sankčně“, podobný názor měli i senátoři Miloš Vystrčil a Jiří Vosecký, výhrady vyjádřil senátor Jan Horník, když mj. konstatoval, že „my v podstatě zestátňujeme“, a senátorka Eliška Wagnerová, která uvedla, že „§ 11 odst. 2, který předepisuje velkému obchodu, aby to kamsi odvezl do banky atd., a bude penalizován za to, když to neučiní. To není ... žádné darování. Darování musí být svobodná vůle ... něco darovat, bezúplatně převést. Ale když mi to nařídí zákon, a ještě pod tučnou sankcí, tak to je povinnost. A teď je otázka, jestli taková povinnost, takto zkonstruovaná a pod takovou sankcí, bude proporcionální. No, v mých očích tedy rozhodně ne. A to je kauza pro Ústavní soud“. Po proběhlé rozpravě Senát v hlasování č. 24 přijal usnesení č. 421, ve kterém návrh zákona schválil, přičemž pro schválení hlasovalo 41 senátorů z 61 přítomných a 9 senátorů bylo proti.

II. B Vyjádření vlády jako vedlejší účastnice řízení

16. Za vládu, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice řízení (viz sub 11), zaslal vyjádření její tehdejší předseda Bohuslav Sobotka. Vláda ve svém vyjádření pak upozornila, že sama navrhovatelka uznává, že takovou povinnost by bylo možné uložit, ovšem „formálně právně odlišným způsobem a postupem“, například jako povinnost daňového charakteru. S tím lze dle jejího názoru souhlasit potud, že je možné stejného účinku dosáhnout vícero způsoby, zvolený postup je však nejvhodnější, neboť kromě primárního účelu ochrany sociálně nejslabších, včetně ochrany před negativními účinky hladu, napomáhá ochraně dalších veřejných zájmů - zejména ochraně životního prostředí, a to při minimálním skutečném zatížení povinných subjektů. Stanovená povinnost se přitom týká pouze potravin, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými zákonem o potravinách nebo s přímo použitelnými předpisy Evropské unie (dále též jen „EU“) upravujícími požadavky na potraviny. Jde tak o potraviny, které je provozovatel potravinářského podniku povinen neprodleně vyřadit z uvádění na trh, pokud je nějak dodatečně a nákladně neupraví (např. přebalení, přeznačení). Týká se to tedy zboží, které nelze bez vynaložení dalších nákladů dále zužitkovat, a i takové zužitkování je možné jen v režimu zákonných výjimek (např. § 10 zákona o potravinách).

17. Podle vlády zakotvení dané povinnosti má za cíl přimět povinné subjekty ke změně chování, a tím přispět k omezení plýtvání s potravinami, což má mít jednak značné pozitivní důsledky ve zlepšení životní situace sociálně nejslabších (v poměrech České republiky) či dokonce při ochraně před hladem (v poměrech celosvětových), jednak je zde nezanedbatelný přínos pro životní prostředí. Na uloženou povinnost nelze pohlížet prizmatem situace v České republice, kde státní sociální systém spolu s (nezastupitelným) podílem charitativní činnosti nevládních neziskových organizací poskytuje dostatečnou „záchrannou síť“ před negativními účinky hladu. Právní úprava nevylučuje, ba naopak akcentací humanitárního rozměru přímo podporuje využití potravin i v zahraničí, pokud to jejich povaha umožní. V této souvislosti vláda poukázala na čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, který rozpracovává čl. 25 Všeobecné deklarace lidských práv, s tím, že jsou součástí právního řádu České republiky a že obsahují závazek smluvních států podniknout odpovídající kroky k zajištění práva „na osvobození od hladu“. K naplnění těchto závazků by měly sloužit programy a opatření, které zabrání zbytečnému plýtvání potravinami, a jedním z těchto opatření jsou napadená ustanovení, jež mají zajistit dostatek potřebných potravin k poskytování potravinové pomoci humanitárními nebo charitativními organizacemi klientům sociálních služeb. Navrhovatelka daný mezinárodní závazek a reálné pozitivní dopady dané právní úpravy zcela pominula.

18. Jde-li o podmínky České republiky, vláda argumentuje tím, že posílení pomoci sociálně potřebným má rovněž nemalý význam, a to zvláště naturální, tedy přímo využitelnou formou. Současná životní úroveň sociálně nejslabších jedinců je z hlediska historického i zeměpisného nejvyšší dosažená vůbec, přesto jsou někteří jedinci, kteří jsou závislí na této formě pomoci, lapeni do tzv. koloběhu chudoby a mají jen minimální možnost změnit své postavení vlastními silami. Posílení systému podpory ulehčí životní situaci těm sociálně nejpotřebnějších a uvolní část jejich kapacit ke zlepšování svého postavení, z čehož bude profitovat celá společnost, protože lidský potenciál je nejvýznamnějším bohatstvím státu.

19. Oba základní důvody přijetí dané právní úpravy dosahují samy o sobě intenzity veřejného zájmu, nikoliv maximálně zájmu obecného, jak navrhovatelka tvrdí. Vedle pozitivních dopadů v oblasti sociální dané opatření prostřednictvím dlouhodobého pozitivního vlivu na omezení plýtvání s potravinami přispívá k ochraně životního prostředí. V této souvislosti vláda argumentuje údaji Organizace pro výživu a zemědělství Spojených národů (Food and Agriculture Organization of the United Nations; dále jen „FAO“), dle nichž je celosvětově znehodnoceno více než 1,3 miliardy tun potravin za rok, z toho je podstatná část na úseku prodeje koncovým zákazníkům, a dále výsledky první celoevropské studie týkající se plýtvání potravinami z roku 2010, dle níž bylo v zemích EU v rozhodném roce znehodnoceno 89 milionů tun potravin, tj. asi 180 kg na osobu, přičemž dle studie FAO z roku 2011 tato ztráta činila 300 kg na osobu a rok. Tato problematika byla pro svou závažnost zařazena na program Klimatické konference OSN v Paříži 2015, kde plýtvání potravinami bylo označeno za jednoho z největších původců změny klimatu a znečišťovatelů CO₂. Množství takto nadbytečně produkovaného CO₂ lze srovnávat s celkovou produkcí skleníkových plynů Spojených států amerických nebo Číny. Environmentální rozměr je pak akcentován v právních řádech Francie či Belgie, kde je obdobná povinnost stanovena právě předpisy práva na ochranu životního prostředí. Klimatické a další dopady na životní prostředí jsou opakovaně zmiňovány Evropskou komisí. Napadená právní úprava se tak zasazuje o solidárnější a zodpovědnější společnost, kdy i sociálně slabí a znevýhodnění mají přístup k dostatku bezpečných potravin a kdy dochází k vymezení proti sebedestruktivnímu konzumu, má výchovné a vzdělávací dopady, neboť upozorňuje na popsaný problém a vede k šetrnějšímu zacházení s potravinami. Těchto účinků by pak nemohlo být dosaženo pouze na dobrovolné bázi, i když je třeba vysoce ocenit subjekty, které se do systému již o své vůli zapojily, a naplňují tak svou celospolečenskou odpovědnost.

20. Je-li předmětný návrh založen na rozporu s čl. 11 Listiny, dle vlády vlastnické právo není bezbřehé, absolutní, jeho ochrana je obsažena v prvním odstavci, další čtyři se pak věnují možnostem jeho omezení. Navrhovatelka přitom zahrnuje napadenou právní úpravu pod nejzávažnější z legitimních zásahů do vlastnického práva - vyvlastnění s tím, že pro to nejsou splněny podmínky čl. 11 odst. 4 Listiny. Napadená povinnost není omezením vlastnického práva svou intenzitou srovnatelným s vyvlastněním, neboť předmět této povinnosti je prakticky nevyužitelný, pro svého vlastníka má jen minimální, spíše teoretickou hodnotu, a naopak představuje nezanedbatelné povinnosti, ať už je chce likvidovat, nebo za stanovených podmínek dále využít. Jeden či druhý způsob využití takových potravin přitom zpravidla provozovatele spíše zatíží.

21. Vláda následně upozornila, že na základě zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, jsou vydány Zásady pro poskytování dotací pro rok 2016, kterými byly v rámci dotačního titulu č. 18 Podpora činnosti potravinových bank a dalších subjektů s humanitárním zaměřením pro rok 2016 přiznány finanční prostředky v předpokládané výši 23 milionů Kč, tedy více než 1 rok před účinností napadené právní úpravy, které mají napomoci vytvoření infrastruktury a kapacit pro sběr a distribuci potravin. To povede ke snížení nákladů na likvidaci předmětných potravin u povinných subjektů.

22. Danou povinnost je dle názoru vlády nutné subsumovat pod čl. 11 odst. 3 Listiny, přičemž omezení vlastnického práva odpovídá tomuto ustanovení, jak je charakterizováno v odborné literatuře (viz Šimáčková, K. In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I., a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 312, odst. 43), tj. sleduje legitimní cíl pomoci sociálně potřebným osobám formou usnadnění přístupu potravinových bank k bezpečným potravinám a prostřednictvím omezení plýtvání s potravinami též cílí na posílení ochrany životního prostředí, zejména v oblasti skleníkových plynů, proporcionalita mezi omezením povinného subjektu a výhodou pro ostatní je naplněna, neboť na jedné straně se daná povinnost týká jen potravin, s nimiž jsou spojeny další náklady, a to minimálně na jejich řádnou likvidaci, na straně druhé je zde zásadní pozitivní efekt v oblasti veřejných zájmů, nelze ani odhlédnout od nepřímé formy kompenzace spočívající v úspoře nákladů povinných subjektů na likvidaci odpadů. Zohlednit je také třeba vymezení povinných subjektů - provozovatelů uvádějících na trh potraviny v provozovně s prodejní plochou větší než 400 m², jež bylo stanoveno proto, aby činnosti související s realizací stanovené povinnosti nepředstavovaly významnou administrativní zátěž, zároveň v těchto provozovnách lze snadněji předejít výskytu potravin spadajících pod režim § 11 odst. 2 zákona o potravinách, resp. předmětné potraviny zde tvoří menší podíl ze všech zakoupených potravin než u menších provozoven.

23. Shledává-li navrhovatelka neústavnost v nemožnosti soudního přezkumu každého jednotlivého vyvlastňovacího aktu, vláda s tímto argumentem vyjádřila nesouhlas s odůvodněním, že nejde o vyvlastnění, a tak je takový požadavek nepřípadný. Navíc splnění této povinnosti je vynutitelné pouze uložením pokuty a každé jednotlivé rozhodnutí o něm je nejen soudem přezkoumatelné. Soudní ochrana je tedy zajištěna.

24. Zčásti se pak vláda ztotožnila s navrhovatelkou, že sporná povinnost může mít negativní dopad v těch případech, kdy povinné subjekty poskytují potraviny k jinému veřejně prospěšnému využití, zejména jako krmivo v zařízeních provozujících záchranné chovy zvířat či ve zvířecích útulcích apod. Nesplní-li ale povinný subjekt zcela svou povinnost proto, že část potravin poskytl z důvodu jiného veřejného zájmu, nepochybně nebudou splněny podmínky pro uložení sankce za takové jednání, neboť není společensky škodlivé.

25. Svůj nesouhlas naopak vláda vyjádřila s názorem navrhovatelky, že měla být zavedena zvláštní naturální daň, neboť by to přineslo vyšší administrativní náklady jak pro povinné subjekty, tak státní orgány, a zmenšila by se možnost využití potenciálu nevládních neziskových organizací.

26. Protože tedy napadená ustanovení sledují legitimní cíl a prostředky k jeho prosazení jsou racionální a přiměřené, neboť představují jen nezbytnou míru zátěže povinných subjektů, vláda navrhla, aby byl návrh zamítnut.

II. C Vyžádaná stanoviska podle § 48 odst. 1 zákona o Ústavním soudu

27. Svá stanoviska k návrhu podle § 48 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslaly Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky a Česká federace potravinových bank, z. s., a to z hlediska možnosti posouzení dopadů napadených ustanovení na činnost jejich členů a plnění jejich cílů z jejich pohledu v aplikační praxi.

28. Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky uvedl, že se s návrhem na zrušení napadených ustanovení zákona o potravinách ztotožňuje. Vedle roviny ochrany vlastnictví či porušení rovnosti v právech má dané opatření rovinu technickou, spočívající v zaručení bezpečnosti poskytovaných potravin a v logistickém mechanismu předávání potravin, mj. jde o dodržení správných teplot a hygieny při přepravě i skladování, povědomí pracovníků humanitárních a charitativních organizací o systému „HACCP“, ekonomičnost provozu a rovněž v nutnosti zajištění dostatečného a trvalého odběru potravin ze strany příjemců na celém území České republiky. Tím, že zákon konkrétní aspekty nespecifikuje, vyvolává oprávněné obavy u členů Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky a nepochybně i u ostatních provozovatelů potravinářských podniků z různorodých dopadů na jejich činnost, včetně rizika z velmi snadného sankcionování ze strany státní správy.

29. Česká federace potravinových bank, z. s., sdělila, že napadená ustanovení se týkají plnohodnotných potravin, vhodných pro lidskou výživu, které nejsou v souladu s předpisy, např. pro chyby v popisu složení, případně pro chybějící text v českém jazyce, nebo mají jinou než na obale uvedenou hmotnost či obsah, jako např. potraviny s obsahem koňského masa, které nebylo na obale deklarováno. Takové potraviny je nutno stahovat z prodeje, přičemž provozovatel prodejny se může rozhodnout, zda tyto potraviny vrátí výrobci, resp. dodavateli, anebo je nechá zlikvidovat jako odpad, ač jsou bezpečné a mohly by nasytit potřebné. Není podstatné, zda se likvidují cestou retailu nebo u dodavatele, výsledek je stejný, jde o plýtvání. Některé potravinářské podniky již dnes darují potravinovým bankám takové potraviny dobrovolně, a to od té doby, co to umožnil ministr zemědělství Marian Jurečka. Protože však řetězce tuto možnost využívají jen málo, ministerstvo se rozhodlo uložit obchodům darovat tyto potraviny jako povinnost. Děje se to tak, že potravinové banky dostanou správný popis výrobku v češtině, jak měl být uveden na obale. Potraviny dále bezplatně předávají příslušným organizacím, které je rozdávají chudým lidem se současným seznámením se s danou potravinou. Podnik, který daruje potraviny potravinové bance, může využít možnosti neplatit daň z přidané hodnoty (dále též jen „DPH“) z darovaných potravin, může také uplatnit hodnotu daru pro odpočet ze svého daňového základu při výpočtu daně z příjmu, přičemž v obou případech jde o daňové zvýhodnění dárce potravin, které by byly jinak zmařeny. Evropské potravinové banky, včetně českých, které jsou sdruženy v Evropské federaci potravinových bank, respektují ve své Chartě evropských potravinových bank zásadu boje proti hladu a proti plýtvání potravinami. Je v zájmu potravinových bank a napojených charitativních a humanitárních organizací, aby se bezpečné potraviny vhodné pro lidskou výživu zbytečně nelikvidovaly jako odpad, ale aby byly užity jako potravina k nasycení lidí.

10. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., zaslal návrh k vyjádření účastníkům řízení a obrátil se na vládu České republiky (dále jen „vláda“) a veřejnou ochránkyni práv s dotazem, zda využijí svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci.

11. Vláda na základě svého usnesení č. 653 ze dne 20. 7. 2016 do nynějšího řízení vstoupila, schválila návrh na zamítnutí předmětného návrhu skupiny senátorů a zároveň uložila ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem zemědělství vypracoval podrobné vyjádření vlády (viz sub II. B).

12. Veřejná ochránkyně práv svého práva (§ 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů) nevyužila a sdělila, že do řízení nevstoupí.

13. Dále se soudce zpravodaj postupem podle § 48 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, obrátil na Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky, který je podle čl. 1 svých stanov nepolitickým sdružením právnických a fyzických osob podnikajících ve vnitřním obchodě a v cestovním ruchu a v odvětvích a oborech navazujících, které se sdružily na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Současně se obrátil rovněž na Českou federaci potravinových bank, z. s., jako na sdružení, ve kterém jsou reprezentovány hlavní charitativní organizace a potravinové banky působící na území republiky (blíže sub II. C).