VII. 3 Obecná východiska přezkumu

VII. 3.1 Obecně k právu podnikat

63. K vymezení práva podnikat ve své judikatuře se Ústavní soud naposledy podrobně vyslovil v nálezech týkajících se zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/17 ze dne 27. 3. 2018 (81/2018 Sb.)] a zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, (nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16). Zde Ústavní soud připomněl, že v souladu s čl. 26 Listiny je třeba rozlišovat samotný přístup k právu podnikat jako svobodě podnikání zaručené v odstavci 1 tohoto ustanovení a proti tomu vlastní výkon povolání nebo jiné hospodářské činnosti, zahrnující i podmínky s tímto výkonem spojené, které lze stanovit zákonem (čl. 26 odst. 2 Listiny). Dále zdůraznil, že právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi hospodářská, sociální a kulturní práva a zároveň jde o hospodářské právo vyjmenované v čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto se jej nelze domáhat ve stejném rozsahu jako základních lidských práv či politických práv a jeho úprava je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance práva podnikat považovat za otázku judiciální. I v tomto případě se však uplatní požadavek vyplývající z čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při stanovení mezí tohoto práva bylo šetřeno jeho podstaty a smyslu.

64. Podstatu a smysl práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny následně Ústavní soud vymezil v řadě svých nálezů. Tak z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bodu 279, lze dovodit, že těmito je předně sama možnost určitou činnost vykonávat (tj. přístup k tomuto právu). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 pak precizoval, že tyto dále tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost seberealizace jednotlivce), jednak rovina materiálněprávní, (taková svoboda jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu) a jednak rovina ekonomická (zjednodušeně jde o dosažení zisku). Jinak řečeno, u práva podnikat, případně vykonávat i jinou hospodářskou činnost, by o omezení dotýkající se jeho podstaty a smyslu šlo tehdy, jestliže by v důsledku takového omezení byl přístup k určité činnosti vyloučen (srov. přiměřeně citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, body 279 a 280) anebo by taková činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/15, bod 48, nebo sp. zn. Pl. ÚS 10/12 ze dne 23. 5. 2017 (N 82/85 SbNU 393; 207/2017 Sb.), bod 66].

VII. 3. 2 Obecně k principu rovnosti v právech

65. Ústavní soud se ve své rozhodovací praxi rovněž podrobně vyjádřil i k obsahu principu rovnosti v právech a k souvisejícímu zákazu diskriminace. Zdůraznil přitom, že „uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci mezi nejméně dvěma subjekty ve stejném, resp. srovnatelném postavení (...). Zatímco zpravidla není těžké stanovit, zda právní úprava zachází se dvěma situacemi rozdílně nebo stejně, zcela klíčovým krokem pro aplikaci všeobecné zásady rovnosti je stanovit, zda dvě situace, s nimiž právo zachází odlišně, jsou vskutku srovnatelné, tedy zda jsou relevantně podobné. To si vyžaduje analýzu opírající se o kritérium relevance“ [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06 ze dne 20. 11. 2007 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.)].

66. Dále je třeba připomenout, že rovnost v právech je kategorií relativní, nikoliv absolutní (viz nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92 ze dne 8. 10. 1992 publikovaný pod č. 11 ve Sbírce usnesení a nálezů Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky). Na toto pojetí následně navázal v řadě svých rozhodnutí i Ústavní soud, který v obecné rovině připustil zákonem založenou nerovnost, avšak pouze za předpokladu, že ji lze odůvodnit na základě ústavně akceptovatelných hledisek. O takovýto případ se přitom nejedná tehdy, pokud je tato založena na libovůli (nerovnost neakcesorická) nebo je jejím důsledkem dotčení některého ze základních práv a svobod (nerovnost akcesorická) [srov. např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)].

67. K posouzení otázky, zda zákonodárce dodržel nezbytný respekt k principu rovnosti v právech (na tomto místě by bylo možné hovořit de facto i o rovnosti v povinnostech stanovených subjektům, jež se domáhají práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny) podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, a k přezkumu zásahu zákonodárce do této oblasti Ústavní soud formuloval specifický metodologický postup.

68. Proto posouzení, zda napadená zákonná ustanovení nezakládají v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny nerovné podmínky pro určitou skupinu dotčených osob (tzv. akcesorická rovnost), předpokládá zodpovězení těchto otázek (tzv. test přímé diskriminace): 1. zda jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, 2. zda je s nimi zacházeno odlišně na základě některého ze zakázaných důvodů, 3. zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra) a 4. zda je toto zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34]. Budou-li odpovědi na první tři otázky kladné, pak se pro přezkum nerovnosti a s ní spojeného zásahu do základního práva uplatní test proporcionality, v jehož rámci bude za předpokladu, že zásah sleduje ústavně aprobovaný cíl, posuzována přiměřenost zásahu z hlediska dosažení tohoto cíle.

69. V případě neakcesorické rovnosti, tj. rovnosti zakotvené v čl. 1 Listiny, pak platí, že Ústavní soud se ztotožňuje s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (viz nálezy Ústavního soudu ve vazbě na uvedený nález shora označené). Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Tento závěr vyplývá i z úpravy článků 1 až 4 Listiny. Ustanovení čl. 1 Listiny, jehož porušení je v projednávané věci výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní chráněné hodnoty vyjmenované v čl. 3 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Totéž odráží i čl. 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, ale i čl. 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Proto při posouzení, zda napadená zákonná ustanovení nezakládají v rozporu s čl. 1 Listiny nerovné podmínky pro určitou skupinu dotčených osob, je třeba zkoumat: 1. zda jde o různé subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, 2. zda je s nimi zacházeno rozdílným způsobem, 3. zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži a 4. zda takové zacházení není projevem libovůle, tedy zda má legitimní cíl a napadená zákonná ustanovení jsou sto jej dosáhnout (srov. již citovaný nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92).

70. Ve světle těchto obecných východisek přistoupil Ústavní soud k přezkumu zákona o registru smluv, resp. jeho jednotlivých napadených ustanovení.

60. Před vlastním posouzením, zda ustanovení zákona o registru smluv představují zásah do práva podnikat podle čl. 26 Listiny, popřípadě zda neporušují zásadu rovnosti v právech zakotvenou v čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, Ústavní soud považuje za nezbytné připomenout následující.

61. Právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi hospodářská, sociální a kulturní práva, přičemž Ústavní soud se problematikou těchto práv ve své judikatuře zabýval opakovaně (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/08 a sp. zn. Pl. ÚS 83/06). V těchto rozhodnutích Ústavní soud navázal na svou předchozí judikaturu a dal jasně najevo, že ústavně zakotvená hospodářská, sociální a kulturní práva obsažená v ustanoveních vyjmenovaných v čl. 41 odst. 1 Listiny nejsou přímo aplikovatelná ve stejném rozsahu jako základní lidská práva či politická práva. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož je možno se práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí, vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava těchto práv je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance hospodářských, sociálních a kulturních práv považovat za otázku judiciální. Ostatně čl. 41 odst. 1 Listiny i samotná povaha těchto práv vylučují, aby metodologie jejich přezkumu byla totožná s metodologií užívanou ve vztahu k ostatním základním právům (obsaženým zejména v hlavě druhé Listiny) [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 61/04 ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.)]. Testem ústavnosti v tomto smyslu tedy projde i taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. V označeném nálezu zároveň Ústavní soud konstatoval, že uvážení zákonodárce není ani v oblasti regulace sociálních a ekonomických práv zcela neomezené a může být podrobeno přezkumu Ústavním soudem. Je tomu tak proto, že zákonodárce je ve svém uvážení vázán především čl. 4 odst. 4 Listiny, který brání tomu, aby se omezení základního práva dotýkalo samotné jeho podstaty a smyslu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)], jakož i povinností respektovat princip rovnosti v právech podle čl. 1 Listiny, resp. čl. 3 odst. 1 Listiny (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12).

62. Vycházeje z těchto závěrů, konstruoval Ústavní soud metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně zaručených práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny - tzv. test racionality (který je odlišný od testu proporcionality). Test racionality reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy. Tento test se skládá ze čtyř následujících kroků: 1. vymezení smyslu a podstaty základního práva, tedy jeho esenciálního obsahu, 2. zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence základního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, 3. posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv a 4. zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku testu racionality k závěru, že napadená právní úprava se dotýká samotné existence některého z dotčených práv nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, pak nepokračuje v jeho provádění a místo toho posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva v rámci (přísnějšího) testu proporcionality [viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), body 103 a 104] Právní úprava, která se dotýká ústavně zaručeného sociálního, hospodářského nebo kulturního práva, nepředstavuje jeho nepřípustné omezení jen v případě, že jako celek obstojí z hlediska všech takto vymezených požadavků. Kdyby tomu tak nebylo, Ústavní soud by musel dospět k názoru o jejím rozporu s ústavním pořádkem.