vyhlášené znění — není konsolidace — toto znění je vyhlášený snapshot, nikoli konsolidace po zapracování novel.

VIII. Věcný přezkum napadených ustanovení

VIII. 1. Zásah do práva na informační sebeurčení

61. Navrhovatelky shodně namítají porušení práva na soukromí, resp. práva na informační sebeurčení. Ústavní zakotvení je obsaženo v čl. 10 odst. 3 Listiny, podle něhož „každý má právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě“.

62. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), „vedle tradičního vymezení soukromí v jeho prostorové dimenzi (ochrana obydlí v širším slova smyslu) a v souvislosti s autonomní existencí a veřejnou mocí nerušenou tvorbou sociálních vztahů (v manželství, v rodině, ve společnosti), právo na respekt k soukromému životu zahrnuje i garanci sebeurčení ve smyslu zásadního rozhodování jednotlivce o sobě samém. Jinými slovy, právo na soukromí garantuje rovněž právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, popř. v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Jde o aspekt práva na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení“ (bod 29). Jak k tomu uvedl Spolkový ústavní soud, právo na informační sebeurčení je „právem sám rozhodovat o vynášení, uchovávání, dalším předávání a užívání osobních údajů“ (BVerfGE 65, 1/43).

63. V nyní posuzovaném případě je zřejmé, že do práva na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení je napadenou právní úpravou zasahováno, neboť každý veřejný funkcionář spadající pod režim zákona o střetu zájmů musí pod hrozbou sankce poskytnout údaje o svém majetku, příjmech a závazcích, což jsou údaje soukromého rázu. Ačkoli jde o povinnost uloženou osobám veřejně činným, nejde zároveň o údaje týkající se jejich úřední činnosti, resp. výkonu veřejné moci jako takové, ale o informace z jejich soukromého života, tedy údaje týkající se jejich soukromého majetku, jejich příjmů, resp. jejich závazků.

64. Zásah do práva na soukromí tak má Ústavní soud za evidentní. Jinou otázkou však je, zda je tento zásah ústavněprávně akceptovatelný či nikoliv. Již z citovaného čl. 10 odst. 3 Listiny se totiž podává, že ústavně nepřípustné je pouze neoprávněné nakládání s osobními údaji, přičemž tato neoprávněnost je dokonce vyjádřena jako zneužívání údajů.

65. Ústavní soud dále předesílá, že v rámci napadené zákonné úpravy je nutno rozlišit dva základní typy zásahu do práva na soukromí, resp. práva na informační sebeurčení, které se liší svou intenzitou: 1. samotnou povinnost podávat oznámení o majetku, příjmech a závazcích (dále též jen „oznámení“) a 2. zpřístupnění takto poskytnutých údajů veřejnosti.

66. Pro posouzení ústavnosti zásahu do základních práv pak Ústavní soud standardně vyžaduje, aby zásah sledoval legitimní cíl a zároveň byl vůči tomuto sledovanému cíli proporcionální. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře vyžaduje, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami je třeba posuzovat účel (cíl) zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro posouzení je zásada proporcionality. Posouzení přípustnosti daného zásahu podle zásady proporcionality zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti (vhodnosti) naplnění účelu - je zjišťováno, zda je konkrétní opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se ve druhém kroku posuzuje potřebnost - je zkoumáno, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější. Konečně je hodnocena přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. Opatření omezující základní práva tedy nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na daných opatřeních.

VIII. 2. Legitimní cíl napadené právní úpravy

67. Ústavní soud nemá pochyby o tom, že napadená právní úprava sleduje legitimní cíl, konkrétně zabránění výkonu veřejné moci ve prospěch zájmů soukromých (jejímu zneužívání).

68. Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy slouží státní moc všem občanům, ale lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. To platí i v případě, že veřejná moc je decentralizována a její část je vykonávána územními samosprávnými celky. Jsou-li samosprávné celky územními společenstvími občanů, kteří mají právo na samosprávu (čl. 100 odst. 1 Ústavy), musí výkon samosprávy sloužit právě zájmům občanů obcí a krajů, jakož i zájmu veřejnému, který může lokální zájmy obce či kraje, resp. jejich obyvatel, též přesahovat. Výkon veřejné moci tudíž nemůže sloužit zájmům soukromým a je zcela legitimní, aby byl střet zájmů nejen právně regulován, resp. postihován, ale aby mu bylo též účinně předcházeno.

69. Ve vztahu k samosprávě ostatně též § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb., stanovuje, že „obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem“. Podobně dle § 2 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), věznění pozdějších předpisů, platí, že „kraj při výkonu samostatné působnosti a přenesené působnosti chrání veřejný zájem“.

70. Zákonná regulace směřující proti možnému střetu zájmů těch, kteří veřejnou moc vykonávají, ať již v rámci orgánů státu, či orgánů jiných veřejnoprávních korporací (obcí, krajů), představuje ve své podstatě ochranu adresátů veřejné moci proti případnému zneužívání mocenského postavení těch osob, které určitou pozici v rámci veřejné moci zastávají. Veřejná moc tudíž formou zákona omezuje sebe sama (své funkcionáře) v zájmu ochrany všech těch, vůči nimž veřejná moc může působit. Legitimním cílem právní úpravy střetu zájmů je tak nejen vyloučit výkon veřejné moci v zájmu soukromém, tedy vyloučit či minimalizovat možnost zneužití mocenského postavení v soukromém zájmu, ale též zajišťovat zodpovědný a transparentní výkon veřejné moci sloužící adresátům veřejné moci a v důsledku též udržovat důvěru veřejnosti v činnost orgánů veřejné moci.

71. Lze tak učinit dílčí závěr, že napadená právní úprava uvedený legitimní cíl sleduje, přičemž konkrétními způsoby naplnění tohoto legitimního cíle a jejich ústavností se Ústavní soud bude dále zabývat. Ústavní soud se tak bude postupně věnovat otázce
- samotné personální působnosti zákona o střetu zájmů ve vztahu k tzv. neuvolněným funkcionářům samosprávných celků [§ 2 odst. 1 písm. q)],
- rozsahem údajů, které jsou povinně veřejnými funkcionáři oznamovány (§ 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3), a konečně
- způsobem zveřejňování takto získaných údajů (§ 14b).

VIII. 3. K otázce personální působnosti zákona - k ústavnosti § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů

72. Zákon o střetu zájmů v § 1 vymezuje povinnosti, omezení a odpovědnost „veřejných funkcionářů“. Účelem § 2 zákona o střetu zájmů je vymezení pojmu „veřejný funkcionář“. Zahrnutí konkrétních osob do výčtu v § 2 tak představuje vymezení personální působnosti zákona o střetu zájmů. Důsledkem navrhované derogace § 2 odst. 1 písm. q) by tudíž bylo úplné vyjmutí osob vymezených v § 2 odst. 1 písm. q) z režimu zákona o střetu zájmů, tzn. nejen z hlediska napadených ustanovení, nýbrž obecně povinností, které tento zákon všem veřejným funkcionářům v jednotlivých ustanoveních ukládá.

73. Napadené ustanovení § 2 odst. 1 písm. q) se vztahuje na některé funkcionáře samosprávy, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni (dále též „neuvolnění funkcionáři“). Navrhovatelka 1 napadá celý § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů. Navrhovatelka 2 napadá pouze část § 2 odst. 1 písm. q) tak, že v režimu zákona o střetu zájmů by v případě derogačního zásahu Ústavního soudu zůstal pouze neuvolněný starosta obce (resp. městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy) a členové rady kraje (resp. hlavního města Prahy).

74. Ústavní soud připomíná, že zákon o střetu zájmů již od doby své účinnosti (tedy od 1. 1. 2007) zařazoval pod pojem veřejný funkcionář neuvolněné starosty obcí a členy rad obcí i krajů [srov. § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, ve znění do 19. 6. 2008]. Zákonem č. 216/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, došlo (s účinností od 20. 6. 2008) k rozšíření personální působnosti zákona o střetu zájmů též o neuvolněné místostarosty obcí [srov. § 2 odst. 1 písm. m) zákona o střetu zájmů, ve znění ke dni 20. 6. 2008]. Až do novelizace zákona o střetu zájmů provedené zákonem č. 14/2017 Sb. byla zároveň v zákoně zavedena legislativní zkratka „obec“ zahrnující též městskou část, městský obvod územně členěného statutárního města či městskou část hlavního města Prahy, jakož i legislativní zkratka „kraj“ zahrnující též hlavní město Prahu. Výslovná zmínka o městských částech, městských obvodech i hlavním městě Praze v nyní napadeném ustanovení tak není rozšířením působnosti zákona oproti úpravě před novelou č. 14/2017 Sb., ale pouze jiným legislativně-technickým řešením spočívajícím v odstranění legislativních zkratek „obec“ a „kraj“. Lze tedy shrnout, že zákon o střetu zájmů již od okamžiku své účinnosti, resp. od 20. 6. 2008 (pokud jde o pozice místostarostů), dopadá na všechny osoby, které jsou v napadeném ustanovení § 2 odst. 1 písm. q) zahrnuty. Z hlediska rozšíření personální působnosti zákona o střetu zájmů tudíž kritizovaná novela č. 14/2017 Sb. nepřinesla ve vztahu k neuvolněným funkcionářům obcí a krajů jakoukoli změnu.

75. Navrhovatelky shodně tvrdí, že zákon č. 14/2017 Sb. přinesl řadu změn, které neúměrně dopadají právě na neuvolněné funkcionáře samosprávy, přičemž podstatu jejich argumentace tvoří obava z tzv. „majetkového striptýzu“, který musí veřejní funkcionáři podstoupit. Důvodem pro rezignaci řady funkcionářů obcí byl údajně nikoli nesouhlas s poskytováním oznámení o majetku, ale jejich plošné zveřejňování s anonymním přístupem každému. Stejně tak pokud navrhovatelka 2 v ústavní stížnosti dokládá nezájem o práci pro samosprávu průzkumem Sdružení místních samospráv ze dne 18. 7. 2018, váže tento nezájem právě na důsledky zmíněné novely.

76. Pokud navrhovatelka 2 v návrhu uvádí, že se novelou č. 14/2017 Sb. „zásadně rozšířil okruh osob, které musí veřejné přiznání učinit“, nelze jí přisvědčit. Ve vztahu k neuvolněným funkcionářům samospráv se nijak nerozšířil okruh osob, které musí oznámení podávat. K rozšíření dopadu zákona o střetu zájmů tedy došlo nikoli co do okruhu povinných subjektů (jde-li o neuvolněné funkcionáře samospráv), nýbrž „jen“ co do veřejné přístupnosti podaných oznámení, resp. údajů z nich. Z obou podání je ostatně zjevné, že kontroverznost novely č. 14/2017 Sb. spatřuje právě ve skutečnosti, že údaje z oznámení o majetku, příjmech a závazcích jsou plošně přístupné každému prostřednictvím dálkového přístupu, když prý úprava střetu zájmů před přijetím novely č. 14/2017 Sb. „nebyla předmětem žádné kritiky o nevyhovující zákonné regulaci“.

77. Jakkoli jsou tedy argumenty navrhovatelek zčásti relevantní, a to tam, kde brojí proti plošnému zpřístupňování údajů z centrálního registru oznámení (k tomu srov. dále), nelze naopak jako adekvátní reakci na jejich námitky spatřovat úplné vyjmutí neuvolněných funkcionářů samosprávy vymezených v § 2 odst. 1 písm. q) z režimu zákona o střetu zájmů vedoucí v důsledku až k návratu právní úpravy střetu zájmů před rok 2007.

78. Dále je nutno připomenout, že zákon o střetu zájmů zakotvuje ve vztahu k osobám vymezeným v § 2 odst. 1 a 2 řadu dalších povinností, které navrhovatelky nijak nerozporují a jejichž protiústavnost nenamítají. Např. jde o povinnost podávat oznámení o osobním zájmu dle § 8 zákona o střetu zájmů či oznámení o činnostech dle § 9 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb. Úplné vynětí osob vymezených § 2 odst. 1 písm. q) z režimu zákona o střetu zájmů tudíž nemůže představovat adekvátní reakci na námitky navrhovatelek.

79. Ústavní soud se neztotožňuje s tvrzením navrhovatelek, že zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, tedy vyjmutí neuvolněných funkcionářů samosprávných celků z jeho režimu, by mělo být zdůvodněno skutečností, že neuvolnění funkcionáři dostávají za výkon funkce nízké odměny, resp. že obcím narůstá další administrativa. Relevantním kritériem pro zákonnou regulaci střetu zájmů má totiž být samotný výkon veřejné moci, tj. potenciál existence střetu zájmu veřejného a zájmu soukromého. Ten pak nijak nesouvisí s otázkou odměňování veřejného funkcionáře či administrativním zatěžováním obcí. Rozhodně pak nelze přesvědčivě odůvodnit vynětí pouze některých neuvolněných funkcionářů z režimu zákona o střetu zájmů (místostarostů obcí, městských částí nebo městských obvodů územně členěného statutárního města, zástupců starosty městské části hlavního města Prahy; dále „místostarosta obce“). Místostarosta obce zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci [§ 104 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů], popř. vykonává funkci starosty v době, kdy je funkce starosty neobsazena [§ 103 odst. 6 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb.]. Jeho pravomoci tak jsou v případě zastupování starosty shodné jako pravomoci starosty. Není proto důvod, aby místostarosta obce režimu zákona o střetu zájmů nepodléhal, zatímco starosta obce ano.

80. Starosta, resp. potenciálně též místostarosta, pak navíc vykonává některé pravomoci rady v těch obcích, kde není rada zřízena, tudíž okruh jeho kompetencí setím ještě rozšiřuje [srov. § 99 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb.]. Zároveň starosta obce zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu [srov. § 103 odst. 4 písm. f) obecního zřízení], tudíž zákon o střetu zájmů zde před možným střetem zájmů chrání nejen výkon samosprávy, ale též výkon státní správy. U členů rady obce, městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města či městské části hlavního města Prahy (dále jen „rada obce“) pak platí, že jde o výkonný orgán obce v oblasti samostatné působnosti, přičemž může zároveň vykonávat též působnost přenesenou (srov. § 99 odst. 1 obecního zřízení, ve znění zákona č. 313/2002 Sb.). Rada obce, podobně jako starosta obce, tudíž může opět vykonávat nejen samosprávu, jejíž zájmy navrhovatelky shodně hájí, ale též státní správu. Rada obce má řadu vlastních kompetencí (§ 102 obecního zřízení, ve znění pozdějších předpisů), a nejde tak jen o realizaci vůle zastupitelstva, jak naznačuje navrhovatelka 2.

81. Ústavní soud nehodlá snižovat argumenty navrhovatelek týkající se vzrůstající administrativní zátěže obcí, nedostatečného odměňování představitelů obcí či obecně nezájmu o participaci na činnosti obecní samosprávy zejména v malých obcích. Řešením na tyto problémy však není úplné vyjmutí obecních funkcionářů z režimu zákona o střetu zájmů, tedy fakticky připuštění toho, že ke střetu zájmu může na malých obcích docházet, resp. že bude případný střet zájmů obtížněji zjistitelný. Adekvátní reakcí by mohlo být např. snižování administrativní zátěže přesouvané ze státu na obce, metodická pomoc obcím, zlepšení financování obcí či odměňování funkcionářů obcí, nikoli však rezignace na předcházení a kontrolu rizika střetu zájmů, který může nastat v úplně stejné míře jak u uvolněných, tak i neuvolněných funkcionářů, a to na malých obcích i ve velkých městech, krajích či na úrovni státu. Je ostatně věcí i samotných navrhovatelek (skupiny senátorů), aby se v rámci svého působení v legislativním procesu aktivně přičinily o skutečnou „pomoc“ obcím před popsanými riziky.

82. Kritériem pro začlenění konkrétních osob do režimu zákona o střetu zájmů je totiž potenciální riziko střetu zájmů spojené s výkonem konkrétní funkce v rámci veřejné moci. Zde pak není rozdílu mezi funkcionáři uvolněnými a neuvolněnými, neboť rozsah jejich kompetencí při výkonu veřejné moci je stejný. K argumentu, že neuvolnění funkcionáři samospráv mají též svá zaměstnání, resp. podnikatelské aktivity (tvrdí možný zásah do „civilního pracovního života, zejména hospodářské soutěže“), tím spíše může ke střetu zájmů dojít, tudíž zájem na předcházení střetu zájmů, resp. jeho kontrole, se tím u neuvolněných funkcionářů samospráv nijak nesnižuje. Nelze navíc přehlédnout, že regulace spočívající v prevenci střetu zájmů není jen omezením práva na samosprávu garantovaného v čl. 8 Ústavy (z pohledu povinností funkcionářů samosprávy), jak prezentují navrhovatelky, ale zároveň ochranou tohoto práva z pohledu všech adresátů činnosti samosprávy. Stanovením některých povinností veřejných funkcionářů jsou totiž zároveň chráněni všichni, v jejichž zájmu má být veřejná moc (včetně samosprávy) vykonávána.

83. Lze uzavřít, že Ústavní soud nepřistoupil ke zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů ani jeho části, neboť toto samotné vymezení personální působnosti zjevně není protiústavní. Je-li totiž legitimním cílem právní úpravy též prevence střetu zájmů spojená se zvýšením důvěry veřejnosti v činnost orgánů veřejné moci, pak zahrnutí osob vymezených v § 2 odst. 1 písm. q) do režimu zákona o střetu zájmů je prostředkem nepochybně způsobilým daný cíl naplnit. Zároveň jde o prostředek potřebný, neboť stejného účelu nelze ve stejné míře dosáhnout jinými prostředky, zejména pak pokud jde o prevenci střetu zájmů a možnost veřejné kontroly střetu zájmů. Uvedený prostředek nelze shledat ani jako nepřiměřený, neboť při vstupu do veřejné funkce lze počítat s určitými omezeními, která s sebou veřejná funkce, resp. povinnost a odpovědnost s ní spojené, přináší. Zde je opět nutno připomenout, že nejde o regulaci směřovanou vůči soukromým subjektům, ale o jistou podobu samoregulace veřejné moci v zájmu jejího řádného výkonu. Není tudíž nepřiměřené, pokud se na osoby, které vykonávají veřejnou funkci, byť jako neuvolnění funkcionáři územních samosprávných celků, zákon o střetu zájmů, který má řádný výkon veřejné moci zajišťovat, resp. bránit upřednostňování zájmů soukromých, vztahuje.

84. Nad tento rámec Ústavní soud opakovaně připomíná, že na osoby vymezené v napadeném ustanovení se zákon o střetu zájmů vztahuje již od roku 2007, resp. 2008, přičemž neústavnost personální působnosti zákona je napadena až nyní, a to teprve v souvislosti s novelou č. 14/2017 Sb., která se však nevztahuje na personální působnost zákona o střetu zájmů ve vztahu neuvolněným funkcionářům samosprávných celků.

85. Ve vztahu k napadenému § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů proto Ústavní soud shledal, že návrhy nejsou důvodné, a proto je zamítl.

VIII. 4. K otázce rozsahu poskytovaných údajů - k § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů

VIII. 4. a) K ústavnosti § 10 odst. 2 zákona o střetu zájmů

87. Podle § 10 odst. 1 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., je veřejný funkcionář povinen „přesně, úplně a pravdivě oznámit a) majetek, který vlastní ke dni předcházejícímu dni zahájení výkonu funkce, a b) majetek, který nabyl v průběhu výkonu funkce“. Zákonem č. 14/2017 Sb. byla nově zavedena povinnost podávat tzv. vstupní oznámení (oznámení o majetku vlastněném před zahájením výkonu funkce) vedle do té doby existujících každoročních oznámeních o majetku nabytém v průběhu výkonu funkce.

88. Ústavní soud, jsa vázán petitem návrhu, připomíná, že povinnost zakotvenou v § 10 odst. 1 zákona o střetu zájmů žádná z navrhovatelek nenapadá. Není tudíž napaden samotný institut vstupních a každoročních oznámení o majetku zakotvený v § 10 odst. 1 zákona o střetu zájmů, nýbrž teprve jejich jednotlivé parametry zakotvené v § 10 odst. 2 a 3.

89. Již napadený § 10 odst. 2 specifikuje, že v oznámení mají být uvedeny a) věci nemovité, b) cenné papíry, zaknihované cenné papíry nebo práva s nimi spojená, c) podíl v obchodní korporaci nepředstavovaný cenným papírem nebo zaknihovaným cenným papírem a d) jiné věci movité, u kterých zákon navíc stanoví hranici, od které je teprve nutno movité věci do oznámení zahrnovat (dále též jen „jiné věci movité“). Touto hranicí u vstupního oznámení je hodnota věci vyšší než 500 000 Kč. U průběžných každoročních oznámení je nutno do oznámení zahrnout teprve ty věci, jejichž hodnota v souhrnu přesáhla částku 500 000 Kč, přičemž do tohoto souhrnu se nezapočítávají věci, jejichž cena je nižší než 50 000 Kč.

90. Pokud navrhovatelka 2 uvádí, že rozsah položek, které mají být předmětem oznámení o majetku, vzbuzuje „pochybnosti ústavního rázu“, je nutno dodat, že zákonodárce rozsah oznámení v § 10 odst. 2 nejen specifikuje, ale zároveň zužuje oproti povinnosti stanovené v § 10 odst. 1. Zatímco podle § 10 odst. 1 je povinen veřejný funkcionář oznámit „přesně, úplně a pravdivě“ údaje o majetku, v § 10 odst. 2 jsou stanoveny pro movité věci limity, od kterých je teprve hodnota majetku natolik relevantní, aby byly příslušné movité věci do přiznání zahrnuty. Uvedené limity pak jsou dle Ústavního soudu způsobilé vymezit relevantní hodnotu movitých věcí tak, aby nedocházelo k nepřiměřenému zatěžování veřejných funkcionářů spočívajícímu v povinnosti oznamovat nabytí vlastnictví méně hodnotných (či dokonce všech) movitých věcí. Dané limity tudíž Ústavní soud nepovažuje s ohledem na účel, ke kterému mají sloužit, za jakkoli nepřiměřené. Důsledkem zrušení § 10 odst. 2 by totiž byla právní úprava požadující poskytování „přesných a úplných“ údajů o majetku veřejného funkcionáře dle § 10 odst. 1, nikoli tedy pouze o majetku specifikovaném v § 10 odst. 2. Derogační zásah Ústavního soudu by tudíž navrhovatelkami tvrzený zásah do práv těch, kteří mají oznámení o majetku poskytovat, ještě prohloubil, a to až do absurdních důsledků spočívajících v povinnosti oznamovat vlastnictví či nabytí jakékoliv movité věci.

91. Pokud proto navrhovatelky neshledávají ústavní vadu v povinnosti „přesně, úplně a pravdivě“ oznámit údaje o majetku, která je zakotvena v § 10 odst. 1, který není napaden a zpochybňován, nemohou konkretizace a specifikace tohoto majetku, resp. zúžení oné povinnosti co do rozsahu majetku, provedené v § 10 odst. 2 představovat protiústavní úpravu. Naopak tato specifikace předchází nejasnostem při výkladu zákona, a zajišťuje tak jeho předvídatelnost. Zároveň stanovením limitů hodnoty movitých věcí zužuje dopad povinnosti zakotvené v § 10 odst. 1 pouze na existenci či změnu vlastnictví u věcí výraznějších hodnot.

92. Obdobné lze uvést k tvrzené protiústavnosti poskytování údajů o majetku v rámci společného jmění manželů. Tato povinnost totiž opět plyne již z § 10 odst. 1, jehož ústavnost není zpochybňována, neboť poskytnutí „úplné“ informace o majetku zahrnuje též majetek ve společném jmění manželů. Zrušením § 10 odst. 2 by se na této povinnosti nic nezměnilo. Vyloučením majetku spadajícího do společného jmění manželů by navíc nebylo možno účel zákona o střetu zájmů zcela naplnit, neboť majetek nabývaný za manželství bude zpravidla spadat do společného jmění manželů. Jeho vyloučením z režimu oznámení by tak oznámení nebylo způsobilé u mnoha veřejných funkcionářů splnit svou roli. Zároveň v oznámení o majetku není nutná jakákoli identifikace manželů či manželek veřejných funkcionářů, jelikož oznámení se týká pouze majetku, nikoli identifikace osob blízkých. Povinnost plynoucí ze zákona o střetu zájmů tudíž nestanovuje nic, co by nebylo pro dosažení sledovaného účelu nezbytné, resp. co by mohlo být považováno za nadbytečné či nepřiměřené.

93. Ústavní soud tudíž důvod ke zrušení § 10 odst. 2 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., neshledal, neboť dané ustanovení neshledal - v kontextu podaných návrhů - protiústavním. Proto také tuto část návrhu zamítl.

VIII. 4. b) K ústavnosti § 10 odst. 3 zákona o střetu zájmů

94. Napadený § 10 odst. 3 specifikuje náležitosti oznámení o majetku, a to tak, že veřejný funkcionář uvede způsob nabytí a cenu majetku, a to pouze u majetku uvedeného v § 10 odst. 2 písm. a) a d), tj. u věcí nemovitých a u „jiných věcí movitých“, nikoli tedy u cenných papírů, zaknihovaných cenných papírů nebo práv s nimi spojených, resp. u podílu v obchodní korporaci nepředstavovaného cenným papírem nebo zaknihovaným cenným papírem. Pro nemovité věci pak dle napadeného ustanovení dále platí, že není nutno uvádět způsob nabytí a cenu nemovitých věcí při tzv. vstupním oznámení, přičemž u průběžných oznámení se uvádí cena, za kterou veřejný funkcionář nemovitou věc nabyl. U „jiných movitých věcí“ podle § 10 odst. 2 písm. d) se u vstupních oznámení uvede cena, která je v daném místě a čase obvyklá a u průběžných oznámení cena, za kterou veřejný funkcionář „jinou věc movitou“ nabyl. Tyto požadavky se týkají jen movitých věcí, jejichž cena přesahuje shora uvedené limity.

95. Ústavní soud nepovažuje shora uvedené požadavky za nepřiměřené. Zavedení vstupních oznámení má vést k možnosti porovnat majetkové poměry veřejného funkcionáře při nástupu do výkonu funkce s tím, k jakému zmnožení majetku docházelo v průběhu výkonu funkce. Samotná povinnost podávat vstupní a průběžná majetková přiznání zakotvená v § 10 odst. 1 přitom není navrhovatelkami napadána.

96. Z hlediska efektivní kontroly možného střetu zájmů, jehož důsledky se mohou projevovat právě v majetkové sféře veřejných funkcionářů, se požadavek na uvedení ceny, za kterou byla nemovitá či movitá věc nabyta (při limitech shora uvedených), nejeví jako požadavek svévolný ani nepřiměřený, neboť z hlediska cíle, který právní úprava sleduje, je to právě samotná hodnota věci, která je pro posouzení možného „podezřelého“ zmnožení majetkové sféry veřejného funkcionáře za dobu výkonu veřejné funkce relevantní. Stejně tak je relevantní uvádět způsob nabytí věci ve shora uvedených případech, neboť z hlediska možného střetu zájmů je opět zásadní rozdíl, získá-li veřejný funkcionář konkrétní věc např. na základě kupní smlouvy či darováním. Darování hodnotné věci či koupě věci za nestandardně nízkou cenu může být např. indikátorem možné „protislužby“ (spojené s výkonem funkce) vůči druhé smluvní straně.

97. Jinak řečeno, shora rekapitulované požadavky na uvedení způsobu nabytí majetku a ceny majetku v zákonem o střetu zájmů vymezených případech jsou požadavky naplňující přiměřeným způsobem legitimní cíl zákona o střetu zájmů, resp. zajišťující, aby oznámení o majetku mělo reálný smysl, resp. mělo určitou vypovídací hodnotu. Povinnost spočívající v uvedení ceny, za kterou byla věc nabyta, resp. specifikace způsobu nabytí věci, není pro osoby povinné nijak zvlášť zatěžující a komplikovaná. Naopak absence těchto údajů by velmi ztížila naplňování legitimního cíle napadené právní úpravy, neboť by činila právní úpravu nejasnou, neúplnou a vágní.

98. Zákonem č. 112/2018 Sb. došlo ve vztahu k § 10 odst. 3 k rozšíření výjimky týkající se obsahu tzv. vstupních oznámení u nemovitých věcí. Podle novelizované úpravy účinné od 1. 6. 2019 tak veřejný funkcionář u vstupního oznámení na počátku výkonu veřejné funkce nemusí oznamovat nejen cenu věci nemovité, ale ani způsob jejího nabytí. Ochrana soukromí je tak v tomto ohledu ještě posílena, tudíž změna provedená zákonem č. 112/2018 Sb. nepřináší z hlediska dikce § 10 odst. 3 změnu, který byla způsobilá vyvolat pochybnosti stran její ústavnosti.

99. Rovněž tato část návrhu není důvodná.

VIII. 4. c) K ústavnosti § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů

100. Napadené ustanovení § 11 odst. 3 zakotvuje některé konkrétní povinnosti v oznámení o příjmech a závazcích. Zde opět Ústavní soud připomíná, že podle § 11 odst. 1 musí veřejný funkcionář „přesně, úplně a pravdivě“ oznámit v tzv. vstupním oznámení nesplacené závazky, které má před zahájením výkonu funkce, pokud převyšují v jednotlivém případě částku 100 000 Kč. Podle § 11 odst. 2 potom v každoročním oznámení musí oznámit příjmy nebo jiné majetkové výhody získané během výkonu funkce (s výjimkou platu, odměny a dalších náležitostí spojených s výkonem funkce), pokud souhrnná výše za kalendářní rok přesáhne 100 000 Kč, přičemž se do souhrnu nezapočítávají dary, jejichž hodnota je nižší než 10 000 Kč. Zároveň je povinen oznámit nesplacené závazky, pokud souhrnná výše ke konci roku přesahuje 100 000 Kč. Tyto povinnosti zakotvené v § 11 odst. 1 a 2 navrhovatelky nenapadají. Předmětem návrhu je pouze § 11 odst. 3 zakotvující podrobné náležitosti oznámení, konkrétně povinnost uvést výši, druh a zdroj každého příjmu a výši a druh závazku včetně toho, vůči komu takový závazek veřejný funkcionář má. Věřitelé přitom mají být označeni jménem a příjmením u fyzických osob a obchodní firmou nebo názvem, identifikačním číslem osoby a sídlem u osob právnických.

101. Za této situace Ústavní soud neshledává požadavek zakotvený v § 11 odst. 3 jako nepřiměřený. Samotnou výši příjmu či závazku je nutné uvádět, jelikož jinak by ustanovení § 11, resp. celá úprava oznámení o příjmech či závazcích, postrádalo smysl. Má-li být zákon způsobilý dosáhnout legitimního cíle, je potřebné, aby byly údaje o příjmech i závazcích konkretizovány a individualizovány. Jak ostatně uvádí i vláda, specifikace požadovaných údajů má předcházet dřívější praxi spočívající v nejasné identifikaci věřitelů či zdroje příjmů uváděním údajů typu „půjčka od kamaráda“ apod. Pro účely předcházení či odhalení možného střetu zájmů je identifikace zdroje příjmu či identifikace věřitele poměrně zásadní, neboť úprava střetu zájmů má předcházet právě situaci, kdy je veřejná moc vykonávána nikoli v zájmu veřejném, ale v zájmu soukromém, přičemž onen soukromý zájem nemusí být jen zájmem samotného veřejného funkcionáře, ale též jakékoli třetí osoby. Rozhodování veřejného funkcionáře tudíž může být ovlivněno právě snahou sledovat zájem třetí osoby výměnou za určitou majetkovou protihodnotu. Údaje o příjmech a závazcích specifikované v § 11 odst. 3 jsou tedy nezbytné pro naplnění sledovaného cíle.

102. Vypuštěním napadeného ustanovení by se navíc nijak nezměnila povinnost oznámení o příjmech a závazcích v intencích § 11 odst. 1 a 2 podávat, pouze by opět mohly vznikat interpretační nejasnosti ohledně rozsahu údajů, zvláště pokud zákon stále vyžaduje, aby informace o příjmech a závazcích byly poskytovány „přesně, úplně a pravdivě“. Tento požadavek může být totiž i bez specifikace v napadeném § 11 odst. 3 vykládán jako požadavek poskytnout informace nejen o výši příjmu či závazku, ale právě též o třetí osobě, vůči které veřejný funkcionář závazek má, resp. od které pochází oznámené příjmy, neboť teprve v této podobě je informace přesná a úplná. Derogace napadeného ustanovení by tudíž nevedla (při zachování povinností uvedených a navrhovatelkami nezpochybněných v § 11 odst. 1 a 2) k silnější ochraně soukromí, ale spíše k výkladovým nejasnostem a s tím související nepředvídatelnosti právní úpravy.

103. Zásah do informačního sebeurčení třetích osob, jejichž údaje budou v oznámení uvedeny, lze považovat za vhodný a potřebný pro naplnění účelu zákona, neboť bez těchto údajů není možné sledovaný cíl zákona naplnit. Zároveň Ústavní soud považuje tento zásah i za přiměřený, neboť se informace zužují jen na zcela základní identifikaci příslušné osoby, ať již fyzické (jméno a příjmení), či právnické (obchodní firma či název, identifikační číslo, sídlo), tj. oznamovány jsou pouze ty údaje, které jsou k dosažení cíle (možné indikace střetu zájmů) nezbytné, nikoli údaje nadbytečné. Jak bylo shora uvedeno, derogační zásah by navíc k nižší intenzitě zásahu do práv třetích osob beztak nevedl, neboť již dle ustanovení § 11 odst. 1 a 2 lze povinnost identifikovat zdroj příjmu či věřitele dovodit. Napadené ustanovení tudíž pouze jasně specifikuje údaje, kterou jsou pro identifikaci nezbytné. Rovněž tato část návrhu je proto nedůvodná.

VIII. 4. d) K otázce rozsahu poskytovaných údajů - shrnutí

104. Ústavní soud shrnuje, že ve vztahu k prvnímu typu zásahu do práva na soukromí spočívajícímu v samotném poskytování údajů o majetku, příjmech a závazcích v rozsahu daném napadenými § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů shledal napadenou právní úpravu proporcionální ve vztahu k výše vymezenému legitimnímu cíli. Proto tuto část návrhu zamítl jako nedůvodnou.

86. Protiústavnost § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů zdůvodňují navrhovatelky jednak nepřiměřeným rozsahem údajů, které musejí oznámení o majetku, resp. oznámení o příjmech a závazcích obsahovat, jednak zásahem do práv třetích osob, jejichž údaje jsou v oznámení taktéž obsaženy a mohou být poté zveřejněny.

VIII. 5. Rozsah zpřístupňovaných údajů - k protiústavnosti § 14b zákona o střetu zájmů

VIII. 5. a) Režimy zpřístupnění údajů a rozsah nahlížení do registru oznámení dle § 14b odst. 1 písm. a) až c)

106. Ustanovení § 14b sice upravuje rozsah nahlížení do registru oznámení, klíčový je však v tomto kontextu též § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů, který stanoví: „Každý má právo bezplatně nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě v rozsahu stanoveném tímto zákonem do registru oznámení. Oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 jsou dostupná bez předchozí žádosti. Do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 2 je možné nahlížet na základě žádosti.“ Důvodová zpráva k zákonu č. 14/2017 Sb. (tisk 564/0, 7. volební období Poslanecké sněmovny) uvedené kategorie osob, lišících se odlišným režimem zpřístupnění údajů, označuje jako „politici“ (§ 2 odst. 1), tedy osoby podléhající režimu zpřístupnění údajů bez žádosti, a „nepolitici“ či „úředníci“ (§ 2 odst. 2), tedy osoby podléhající režimu zpřístupnění na žádost, navíc s dalšími limity pro možné další šíření získaných údajů.

107. Ústavní soud připomíná, že zákonem č. 14/2017 Sb. došlo ke změně formy evidence oznámení a namísto existence cca 6 500 evidenčních orgánů (srov. § 14 zákona o střetu zájmů, ve znění do 31. 8 2017, resp. informace z důvodové zprávy - tisk 564, 7. volební období Poslanecké sněmovny) byl zřízen centrální registr oznámení vedený Ministerstvem spravedlnosti s tím, že oznámení se podávají elektronicky. Novelizace provedená zákonem č. 14/2017 Sb. navíc vedle centralizace registru oznámení přinesla z hlediska veřejné přístupnosti poskytovaných údajů další zásadní změnu, a to opuštění režimu zpřístupňování údajů pouze na žádost a vytvoření dvou režimů zpřístupnění.

108. První režim, zavedený nově, představuje plošné zveřejnění poskytnutých údajů, neboť tyto údaje jsou přístupné komukoli, anonymně, bez jakékoli žádosti, a to prostřednictvím veřejné datové sítě, tedy internetu. Tento režim se vztahuje na všechny veřejné funkcionáře vymezené v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, včetně neuvolněných funkcionářů samospráv podle § 2 odst. 1 písm. q).

109. Druhý režim se týká veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 2, kteří navíc podléhají povinnostem dle zákona o střetu zájmů jen za dalších zákonem vymezených podmínek (srov. § 2 odst. 3 a 4). Podstatné je, že toto nahlížení předpokládá podání žádosti a vyžaduje identifikaci žadatele o nahlížení. Žadateli je přiděleno uživatelské jméno a přístupové heslo do registru oznámení, platné po dobu 6 měsíců ode dne jejich prvního použití. Zákon o střetu zájmů zakazuje uživatelské jméno a přístupové heslo sdělit třetí osobě (§ 13 odst. 5) a limituje další použití získaných údajů (§ 13 odst. 8).

110. Samotné ustanovení o možnosti zpřístupňovat oznámení veřejných funkcionářů bez žádosti, tedy fakticky zakotvení volné dostupnosti těchto osobních údajů (§ 13 odst. 3), však není - poněkud překvapivě - napadeno (viz již sub 106), byť značná část argumentace brojí právě proti plošnému zveřejnění údajů z registru, resp. dovozuje protiústavnost jiných částí zákona o střetu zájmů s odkazem na plošné zveřejňování řady poskytnutých údajů. Ústavní soud se tak bude, vázán petitem (nikoliv však odůvodněním) návrhu, postupně zabývat jednotlivými částmi napadeného § 14b zákona o střetu zájmů. Protože se jedná o abstraktní kontrolu norem, není přitom Ústavní soud vázán argumentací navrhovatelek, která se koncentruje primárně na nepřiměřený zásah do soukromí neuvolněných zastupitelů územních samosprávných celků.

111. Ve vztahu k osobám uvedeným v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, tedy osobám, vůči nimž je zaveden režim automatického zveřejňování poskytnutých údajů, je relevantní pouze část ustanovení obsažená v § 2 odst. 1 písm. a) až c). Rozsah údajů, které jsou z poskytnutých oznámení veřejně zpřístupněny, je zde rozčleněn do tří skupin, které se rozsahem zpřístupňovaných údajů liší podle toho, o kterou z kategorií veřejných funkcionářů dle § 2 odst. 1 jde. Neuvolnění funkcionáři samospráv přitom spadají pod režim všech tří skupin zpřístupnění údajů z oznámení, v závislosti na tom, o jakou samosprávnou jednotku jde (kraj, obec, hlavní město Praha), jakož i na tom, o kterou konkrétní kategorii se jedná. Nelze však přisvědčit navrhovatelce 2, že novela zákona o střetu zájmů č. 112/2018 Sb. negativní důsledky zákona z hlediska zpřístupňování údajů ještě prohloubila, neboť lze naopak dovodit, že došlo ke stratifikaci rozsahu zpřístupnění a vyloučení řady údajů ze zpřístupnění. Úprava před novelizací provedenou zákonem č. 112/2018 Sb. zakotvovala shodný rozsah zveřejnění údajů u všech veřejných funkcionářů vymezených v § 2 odst. 1, a to v nejširším rozsahu odpovídajícím nyní režimu dle § 14b odst. 1 písm. a). Ve vztahu k neuvolněným funkcionářům malých obcí, na které nyní dopadá § 14b odst. 1 písm. c), došlo zákonem č. 112/2018 Sb. k vyloučení zpřístupnění údajů o příjmech a závazcích oznamovaných dle § 11, údajů o jiných movitých věcech oznamovaných dle § 10 odst. 2 písm. d) i údajů o majetku ze vstupního oznámení dle § 10 odst. 1. Ochrana soukromí tak byla zákonem č. 112/2018 Sb. ve vztahu k neuvolněným funkcionářům obcí výrazně zvýšena.

112. Nicméně bez ohledu na to, co bylo právě uvedeno, bylo nutno posoudit, zda i přes zmíněnou novelizaci nepředstavuje nadále forma zpřístupnění údajů porušení práva na soukromí a práva na informační sebeurčení.

VIII. 5. b) Posouzení ústavnosti § 14b odst. 1 písm. a) až c)

113. Ústavní soud předesílá, že při hodnocení intenzity zásahu do soukromí a práva na informační sebeurčení veřejného funkcionáře je třeba rozlišit dvě jeho formy. V případě, kdy musí veřejný funkcionář oznámení o majetku, příjmech a závazcích pouze podat, je intenzita zásahu nepochybně menší než v případě, kdy takové oznámení podává s vědomím, že se vzápětí jeho majetkové poměry stanou bez dalšího „věcí veřejnou“, tedy se stanou součástí veřejně přístupného registru oznámení. V prvém případě jde z povahy věci o oznámení určené k tomu pověřenému orgánu, kdežto ve druhém případě jde o okruh blíže neurčených osob (prakticky kdokoli) bez vazby na výkon veřejné funkce (z hlediska místa a času, tedy např. obyvatel obce v určitém volebním období veřejného funkcionáře - viz též sub 156), které k těmto oznámením mají neomezený přístup. Čím širší okruh osob se může s majetkovými poměry veřejného funkcionáře seznámit, tím intenzivnější zásah do soukromí může tato osoba pociťovat. Shledal-li proto Ústavní soud napadená ustanovení zákona o střetu zájmů týkající se samotné úpravy podávání oznámení o majetku, příjmech a závazcích za ústavně konformní, neaproboval tím bez dalšího, že je ústavně konformní i režim zveřejňování (resp. zpřístupnění) takto získaných údajů.

114. Argumentuje-li vláda nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. II. ÚS 171/12 (N 105/65 SbNU 439), nelze jí zcela přisvědčit v závěrech, které z uvedeného nálezu dovozuje. Zmíněný nález se zabýval žalobou na ochranu osobnosti, kterou podala tehdejší místopředsedkyně Rady České televize proti zásahu spočívajícímu ve zveřejnění informací o dopravní nehodě jejího manžela a uvedení jejího jména v této souvislosti. Jak k tomu dále uvedl Ústavní soud „v době, kdy vycházely inkriminované články a kdy rozhodovaly obecné soudy, zastávala vedlejší účastnice veřejnou funkci místopředsedkyně Rady České televize. Jednalo se o významné postavení v oblasti sdělovacích prostředků. Proto samotnou informaci o vážné dopravní nehodě manžela vedlejší účastnice s uvedením jeho rodinné vazby na ni nelze chápat jako zásah do ryze soukromé sféry. Tato informace nepochybně spadá do sociální, občanské a profesionální sféry vedlejší účastnice, na kterou nelze vztahovat naprosté informační sebeurčení. Veřejnost má právo vědět o okolnostech, které se týkají osoby veřejně činné, byť se jedná primárně o případ jejího manžela. Samotný fakt existence vážné dopravní nehody, jejímž účastníkem byl manžel osoby veřejně činné, má v sobě potenciál ovlivnit jednání a chování takové osoby ve výkonu její funkce. To platí tím spíše, jde-li o veřejnou funkci v oblasti sdělovacích prostředků“.

115. Vláda ve svém vyjádření dovozuje, že informace o majetkových poměrech veřejného funkcionáře náleží do jeho sociální sféry, tedy oblasti, kterou sdílí spolu s ostatními členy společnosti, přičemž společnost má právo požadovat transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů za účelem zajištění účinné společenské kontroly, zda neexistuje nebezpečí, že konkrétní veřejní funkcionáři při výkonu své funkce upřednostňují své soukromé zájmy na úkor zájmů veřejných.

116. Pořád však platí, jak bylo již v úvodu vymezeno, že právo na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení garantuje právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům (sp. zn. Pl. ÚS 24/10, bod 29). V opačném případě dochází k zásahu do tohoto práva (svobody) a je nutno posoudit, zda nejde o jeho porušení.

117. Z citovaného nálezu, jakož např. i z nálezu ze dne 17. 7. 2007 sp. zn. IV. ÚS 23/05 (N 111/46 SbNU 41) plyne, že do sociální sféry práva na soukromí „lze za určitých podmínek vstupovat, neboť se v ní mohou vyskytovat fakta, která mohou být předmětem oprávněného veřejného zájmu“, přičemž Ústavní soud hovoří v této souvislosti o možnosti proporcionálních zásahů veřejné moci za účelem ochrany zájmů společenství. Lze tak dovodit, že řada faktů z oblasti soukromého života může mít vztah k veřejnému zájmu, a jejich zveřejnění proto nemusí vždy představovat zásah, či dokonce porušení práva na soukromí. Ústavní soud proto vychází ze skutečnosti, že veřejný zájem na určitých informacích o majetkových poměrech veřejných funkcionářů a osob jim blízkých se může dostat do střetu s právem na informační sebeurčení a soukromí. Tento veřejný zájem je však nutno poměřovat s opakovaně zmiňovaným právem na ochranu soukromí a informační sebeurčení. K tomuto poměřování slouží test proporcionality, který bude proveden níže.

118. Majetkové poměry veřejných funkcionářů nelze zcela jistě řadit do tzv. vnějšího okraje sociální sféry vymezené v citovaných nálezech sp. zn. IV. ÚS 23/05 či sp. zn. II. ÚS 171/12, tedy do „sféry veřejné“, v rámci níž „neexistují prakticky žádná omezení pro šíření pravdivých faktů z ní“, neboť se kryje s „profesionální sférou osob působících ve veřejném životě“. Předmětem zveřejnění, resp. zpřístupnění údajů ze soukromí v nyní posuzovaném případě jsou údaje o soukromém majetku, příjmech a závazcích, nikoli údaje o samotné profesní činnosti veřejných funkcionářů a o jejich příjmech z (výhradně) veřejných prostředků, tedy údaje, které se přímo týkají výkonu jejich funkce. Jakkoli mohou údaje o majetku s profesní činností veřejných funkcionářů (alespoň potenciálně) souviset, a to zejména při střetu zájmů, korupčním či klientelistickém jednání, nejde o obdobný typ informací, jakými jsou informace o činnosti orgánů veřejné moci podle čl. 17 odst. 5 Listiny.

119. Z citovaného nálezu sp. zn. II. ÚS 171/12 tudíž nelze jakkoli dovodit, že by bylo nutno nyní napadenou právní úpravu považovat bez dalšího za ústavně konformní. Podstatné není jen to, že k zásahu do soukromí může z důvodu oprávněného veřejného zájmu dojít, jak zdůrazňuje při citaci daného nálezu vláda, ale též, zda daný zásah bude vždy ve vztahu ke sledovanému zájmu (cíli) proporcionální.

120. Naopak, argumentuje-li navrhovatelka 2 rozsudkem ESLP Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy proti Finsku ze dne 27. 6. 2017 č. 931/13, je nutno uvést, že případ se týkal zveřejnění seznamu více než milionu daňových poplatníků a jejich příjmů, pokud dosahovaly určité částky. Závěry rozsudku tedy nelze bez dalšího aplikovat, neboť ESLP se nijak nezabýval zveřejněním majetkových poměrů veřejně činných osob, ale zveřejněním příjmů značného množství soukromých osob vymezených pouze kritériem výše ročního příjmu, nikoli výkonu veřejné funkce či kritériem obdobným. Skutkový základ případů je tedy značně odlišný.

121. Jak již Ústavní soud úvodem předeslal, nijak nezpochybňuje existenci legitimního cíle napadené právní úpravy spočívajícího v zájmu na zabránění, resp. předcházení výkonu veřejné funkce v soukromém zájmu na úkor veřejného zájmu v rozporu s § 3 zákona o střetu zájmů. Součástí prevence je bezesporu též veřejná kontrola, přičemž tuto kontrolu umožňuje, resp. usnadňuje transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů (srov. k tomu body 118 a násl. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17). Je taktéž nepochybné, že majetkové poměry veřejného funkcionáře mohou případný střet zájmů indikovat.

122. Argumentace obou navrhovatelek se týká primárně zásahu do soukromí neuvolněných funkcionářů samospráv. Jelikož však v tomto případě jde o tzv. abstraktní kontrolu norem, Ústavní soud není vázán argumentací navrhovatelek, nýbrž toliko vymezeným petitem. Neshledal přitom žádné rozumné důvody, pro které by si tito neuvolnění funkcionáři samospráv zasluhovali zásadně odlišný právní režim. Dělícím kritériem totiž nemůže být pouze to, zda veřejný funkcionář pobírá z veřejných prostředků určitou formu odměny, nýbrž na jakých rozhodnutích se podílí a zda při tom může dojít ke střetu veřejného zájmu se zájmem soukromým ve smyslu § 3 zákona o střetu zájmů. Představa, že neuvolněný zastupitel nebo jiný funkcionář samosprávy má být podroben vyšší míře veřejné kontroly jen proto, že je uvolněn pro výkon funkce, a proto i jinak odměňován, nemůže být přímým důvodem pro intenzivnější zásah do shora uvedených práv a svobod, nehledě na to, že pravidla odměňování těchto skupin funkcionářů jsou rámcově stanovena právním předpisem [srov. např. § 73 a 134 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, věznění pozdějších předpisů].

123. Pro závěr o ústavnosti zveřejňování údajů z registru oznámení podle § 14b zákona o střetu zájmů je tudíž nezbytné posoudit, zda tento prostředek použitý pro dosažení uvedeného legitimního cíle obstojí v testu proporcionality. Toto poměřování je standardně a v souladu se setrvalou judikaturou zdejšího soudu naplňováno pomocí třech, případně čtyř kroků:

a) musí být sledován legitimní cíl,

b) zkoumá se způsobilost (vhodnost) daného opatření tohoto cíle dosáhnout, tj. zda zákonodárcem zvolené opatření je vůbec schopno dosáhnout sledovaného cíle;

c) zvažuje se potřebnost tohoto opatření ve vztahu k ostatním v úvahu připadajícím opatřením (tzn. poměřuje se, zda zákonodárcem zvolené řešení při pluralitě možných - a srovnatelně efektivních - řešení je nejšetrnější k dotčeným základním právům);

d) hodnotí se vyvažování dotčených základních práv (proporcionalita v užším smyslu), tzn. zkoumá se, zda negativa spojená se zákonodárcem přijatým opatřením negativně nepřeváží sledovaný pozitivní efekt (poměřování v kolizi stojících ústavních práv a hodnot).

124. Zveřejnění majetkových poměrů veřejných funkcionářů je bezesporu způsobilé naplnit sledovaný legitimní cíl, jímž je nejen možnost snazšího odhalení případného střetu zájmů, ale též jeho prevence. Vědomí si veřejné dostupnosti informací o majetkových poměrech může vést k vyšší míře zdrženlivosti ve vztahu k preferování soukromého zájmu na úkor zájmu veřejného. Jakkoli veřejná dostupnost majetkových poměrů nemůže zabránit všem možným hypotetickým nezákonným aktivitám veřejných funkcionářů, jak upozorňuje navrhovatelka 2, nečiní tato skutečnost z použitého prostředku prostředek nezpůsobilý k dosažení stanoveného cíle. Veřejná dostupnost majetkových poměrů bude bezesporu předcházet a bránit střetu zájmů ve vyšší míře, než tomu bude v případě, že údaje o majetku veřejně dostupné nebudou. Ústavní soud tak považuje zvolený prostředek za způsobilý k dosažení zvoleného legitimního cíle, nikoli za prostředek, kterým by vůbec nebylo možno zvoleného cíle dosáhnout. V prvním kroku testu proporcionality proto napadená právní úprava obstojí.

125. Při posuzování druhého kroku testu proporcionality (kritérium potřebnosti) však Ústavní soud shledal, že právní úprava ústavně konformní není. Ústavní soud totiž neshledává zvolený prostředek jako potřebný pro dosažení sledovaného cíle, tzn. sledovaného cíle lze dosáhnout i šetrnějším způsobem.

126. Důvodová zpráva k zákonu č. 14/2017 Sb. (tisk 564/0, 7. volební období Poslanecké sněmovny) k zavedení dvou režimů způsobu nahlížení do registru oznámení uvádí, že „vzhledem k ochraně osobních údajů bude veřejnost moci bez omezení nahlížet jen do oznámení, která podali veřejní funkcionáři uvedení v § 2 odst. 1 (politici)... Do oznámení, která podávají nepolitici, nebude mít veřejnost automatický přístup. Tato ,dvoukolejnost' je výrazem zvýšené ochrany osobních údajů nepolitiků oproti politikům. O nepoliticích budou zveřejňovány pouze základní údaje“. Z důvodové zprávy i z vyjádření vlády tedy plyne, že zveřejnění určitých informací ze soukromí veřejně činné osoby - „politika“, tedy osoby spadající pod režim § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, bude vždy ve veřejném zájmu, tedy zásah do jeho práva na informační sebeurčení je ospravedlnitelný bez dalšího.

127. Navrhovatelka 2 naopak odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1378/16 týkající se poskytování informací o platech z veřejných prostředků, ve kterém Ústavní soud uvádí, že „právo na informace ve veřejném zájmu není absolutní; pokud jeho výkon zasahuje do práva na ochranu soukromého života, chráněného článkem 10 Listiny a článkem 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, je nutno v každém jednotlivém případě všechna tato práva poměřovat a zajistit mezi nimi spravedlivou rovnováhu, neboť jde o práva rovnocenná“. Skutkové okolnosti nálezu sp. zn. IV. ÚS 1378/16 jsou sice odlišné od nyní posuzované situace, odlišnost však svědčí pro vyšší ochranu soukromí v případě údajů o majetku veřejných funkcionářů než v případě údajů o jejich platech. Zatímco v případě platů jde o veřejné prostředky vyplácené podle právních předpisů (viz i sub 123), v případě majetku, příjmů či závazků jde o soukromý majetek. Jinak řečeno, při poskytování informací o platových poměrech osob placených z veřejných prostředků jde o přímou kontrolu nakládání s veřejnými prostředky, u poskytování údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů tento přímý účel neexistuje. Se svým majetkem může veřejný funkcionář nakládat jakkoli, i nehospodárně, přičemž jde o součást jeho autonomního rozhodování jako každé jiné soukromé osoby. Veřejný zájem je zde sice též přítomen, ovšem v jiné podobě, a to právě až v aspektu kontroly či předcházení střetu zájmů, o kterém mohou majetkové poměry veřejného funkcionáře vypovídat, resp. kterému může jejich zveřejnění zároveň předcházet. V důsledku sice může mít regulace střetu zájmů vliv i na hospodárné vynakládání veřejných prostředků, nejde však o přímou kontrolu tohoto vynakládání jako v případě poskytování informací o platech, ale spíše o prevenci proti potenciálnímu nehospodárnému nakládání s veřejnými prostředky motivovanému zájmem soukromým.

128. V obecné rovině, bez zohledňování skutkových okolností jednotlivých případů, by tak mělo platit, že vyšší ochraně z pohledu práva na soukromí by měly podléhat informace o tom, jaký majetek veřejně činná osoba vlastní, resp. jaké jiné příjmy a závazky má, než informace o objemu finančních prostředků, které tato osoba obdržela z veřejných zdrojů ve formě platu. Dochází tak ke značně paradoxní situaci, kdy údaje o platu jsou poskytovány na žádost (podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů), zatímco údaje o soukromých majetkových poměrech některých veřejných funkcionářů jsou veřejně přístupné plošně a anonymně pro každého, přičemž se týkají několika desítek tisíc osob (dne 10. 2. 2020 byla v registru oznámení od celkem 48 005 veřejných funkcionářů, viz https://cro.justice.cz/).

129. Nelze rovněž přehlížet, že i samotný způsob, jakým se konkrétní informace o majetkových poměrech veřejného funkcionáře vůči veřejnosti zpřístupní, má vliv na ochranu jeho soukromí. Vyšší intenzita zásahu do soukromí je dána při zveřejnění údajů bez dalšího než při poskytování údajů na žádost konkrétnímu neanonymnímu subjektu, který je pak může, v závislosti na dalších okolnostech, případně dále zveřejnit. Při hodnocení druhého kroku testu proporcionality (potřebnosti) Ústavní soud zastává názor, že klíčovým je samotné zveřejnění majetkových oznámení, jelikož samotná okolnost jeho poskytnutí a dostupnosti veřejnosti plní z hlediska střetu zájmů a omezení klientelismu a korupce potřebnou preventivní a kontrolní funkci. Okolnost, že tato oznámení nejsou přístupná anonymně, nýbrž jen na základě příslušné žádosti, jejíž podání a splnění formálních zákonných podmínek se nejeví jako a priori znemožňující získat požadované informace, je přitom daleko šetrnější z hlediska základního práva na informační sebeurčení. Podání příslušné žádosti totiž nepředstavuje nic jiného než prokázání určitého zájmu a žádoucí motivace obstarat si dané údaje a mělo by v praxi fungovat jako jakýsi „filtr“, který by měl odradit takové anonymní zájemce, vedené pouhou zvědavostí anebo dokonce i zájmy a pohnutkami, které si vůbec nezasluhují žádné právní ochrany. Současně by to mohlo vést k tomu, že veřejní funkcionáři budou tyto údaje poskytovat s větší důvěrou, že nebudou zneužity k jiným účelům než k takové kontrole (která je s ohledem na soustředění oznámení do jednoho místa velmi náročná).

130. Ústavní soud tedy nezpochybňuje, že veřejná kontrola ve vztahu k možnému střetu zájmů je nezbytná, a proto nezpochybňuje samotnou možnost přístupu veřejnosti k některým údajům z registru oznámení. Zpřístupnění údajů formou nahlížení do registru oznámení ostatně existuje již od doby účinnosti zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Bylo však nutno posoudit, zda natolik intenzivní zásah do soukromí spočívající v přímém zveřejnění údajů z registru oznámení, je skutečně potřebným nástrojem pro dosažení stanoveného legitimního cíle a zda nebylo možno uvedeného cíle dosáhnout též jinak při nižší míře zásahu do práva na soukromí a při respektování opakovaně zmiňovaného práva na informační sebeurčení.

131. Ústavní soud přitom dospěl k závěru, že sledovaného legitimního cíle lze i při nižší intenzitě zásahu do soukromí dotčených osob dosáhnout ve srovnatelné míře. Důvodem je mj. skutečnost, že vzhledem k centralizaci všech údajů do jednoho registru (namísto předchozích 6 500 registračních míst), kompletní elektronizaci všech oznámení a možnosti požádat velmi jednoduchým způsobem prostřednictvím formuláře na webové stránce centrálního registru oznámení o poskytnutí konkrétních údajů je veřejná kontrola případného střetu zájmů dostatečně zajištěna již samotným režimem zpřístupňování údajů z registru na žádost.

132. Má-li být cílem nahlížení do registru prevence či odhalení střetu zájmů, resp. zvýšení důvěry veřejnosti v činnost veřejné moci, nikoli pouhé uspokojení osobní zvědavosti, či dokonce zjišťování informací pro účely nezákonné či jinak nepřípustné, nelze považovat formální bariéru v podobě podání individuální žádosti za překážku, která by naplnění uvedeného účelu bránila. Osoba, která bude nahlížet právě za účelem naplnění výše uvedeného legitimního cíle, nebude mít jakýkoli důvod skrýt svou identitu, resp. nebude mít obavu o konkrétní údaje požádat. V praxi půjde zejména o novináře, resp. představitele médií, osoby z různých nevládních organizací, ale též o kohokoli dalšího, kdo o údaje z registru projeví zájem. Díky elektronizaci jak samotné žádosti, tak poskytnutí údajů lze vše vyřídit poměrně rychle a pro žadatele o nahlížení do registru, je-li jeho zájem skutečně vážný, nejde tudíž o překážku, která by svědčila o tom, že zvoleného legitimního cíle nelze tímto způsobem dosáhnout ve srovnatelné míře. Poskytováním údajů z registru na žádost je zároveň dostatečně naplněna i preventivní funkce zpřístupňování údajů, tedy vědomost veřejných funkcionářů o možnosti kohokoli, kdo se identifikuje, zjistit údaje z registru oznámení a případný střet odhalit. Zrušením možnosti anonymního přístupu bez formální žádosti se totiž nic nemění na povinnosti veřejných funkcionářů podávat oznámení o majetku, takže i nadále je zachována možnost kontroly ze strany veřejnosti.

133. Forma neanonymní žádosti, tedy identifikace žadatele, snižuje pravděpodobnost možného zneužívání získaných údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů, resp. jejich získávání za jiným účelem než tím, který zákon sleduje. Jakkoli nemůže ani tato forma zpřístupnění všechna rizika plně eliminovat, platí, že i snížení rizika zneužití je argumentem svědčícím pro závěr, že nahlížení do registru podmíněné neanonymní žádostí zajišťuje silnější ochranu práva na soukromí dotčených osob než anonymní nahlížení kterékoli osoby, tedy zveřejnění údajů bez dalšího.

134. Lze sice připustit, že transparentnost majetkových poměrů je z povahy věci vždy nižší při poskytování údajů na žádost než při jejich plošném zveřejnění. K tomu však Ústavní soud dodává, že transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů nemá být účelem o sobě. Tato transparentnost je pouze prostředkem použitelným do té míry, dokud bude naplňovat cíl zákona spočívající v transparentnosti činnosti orgánů veřejné moci. Ústavní soud však neshledal, že by natolik široká transparentnost majetkových poměrů spočívající v režimu zveřejňování údajů z registru oznámení bez dalšího byla pro transparentnost činnosti veřejné moci nezbytná.

135. Jakkoliv totiž Ústavní soud plně rozumí požadavku transparentnosti a předcházení možnému zneužívání postavení veřejných funkcionářů, je současně třeba vidět, že kontrola správy věcí veřejných, ať již prováděné celostátními politiky, elitními úředníky, anebo lokálními zástupci, nesmí hypertrofovat v systém, kdy se do něj nebudou zapojovat a budou odrazovány od vstupu do něj osoby již jen proto, že jim není příjemné, aby bylo jejich soukromí (a soukromí jejich blízkých) narušováno, a to nad nezbytnou míru. Ústavní soud vychází z předpokladu, že výkon veřejných funkcí je primárně službou veřejnosti a jakkoliv osoby tuto službu vykonávající musí být podrobeny veřejné kontrole, nesmí být tato kontrola založena na apriorní podezřívavosti, skandalizaci, nedůvěře a celkové negaci. Pokud totiž budou celkové prostředí a atmosféra nastaveny takto negativním způsobem, vede to k důsledku, že se o veřejné funkce nebudou primárně ucházet ti nejschopnější, nýbrž - kromě čestných výjimek - ti „ostatní“. Protože veřejná sféra nemůže v případě těch osobnostně a odborně nejlepších jedinců v oblasti platů plně konkurovat sféře soukromé, je o to důležitější, aby tento nedostatek kompenzovala pocitem z užitečnosti vykonávané práce, stabilitou veřejné služby a určitou mírou prestiže.

136. Ústavní soud dále připomíná, že při posuzování oprávněnosti zveřejnění údajů ze soukromí konkrétních osob je nutné brát v potaz řadu kritérií, přičemž status dotčené osoby jakožto osoby veřejně činné je pouze jedním z nich (srov. např. rozsudek ESLP Axel Springer AG proti Německu ze dne 7. 2. 2012, stížnost 39954/08, body 89 a násl.). Kromě statusu osoby, jíž se zveřejněná informace týká, jde též např. o otázku, do jaké míry určitá informace přispívá k debatě o veřejném zájmu např. tím, do jaké míry informace ze soukromí souvisí s výkonem veřejné funkce dané osoby, zda je informace pravdivá, jakým způsobem a v jaké formě byla zveřejněna apod. U informací o majetkových poměrech veřejných funkcionářů sice platí předpoklad, že jde o informace pravdivé, jakož i to, že se týkají veřejně činné osoby, ovšem i u veřejně činných osob závisí existence veřejného zájmu na zveřejnění informace na jejich postavení v pomyslném mocenském žebříčku, jakož i na tom, zda své soukromí vystaví více očím veřejnosti právě tím, že se stanou profesionálními politiky. Veřejný zájem na zveřejnění informace ze soukromí tudíž nemusí být dán vždy a automaticky jen proto, že osoba, jíž se informace týká, je osobou veřejně činnou. Vždy též záleží na kontextu použití a dalších okolnostech zveřejnění konkrétní informace. Pokud tedy např. konkrétní novinář získá informace ze soukromí starosty malé obce, bude rozdíl v tom, zda je zveřejní v souvislosti s podezřením z nezákonného jednání, nebo je zveřejní pouze pro uspokojení zvědavosti čtenářů. Zde pak nemusí veřejný zájem převážit, neboť ten je nutno zvážit vždy na základě skutkových okolností věci, ať již jde o pozici veřejného funkcionáře v rámci systému veřejné moci, typ zveřejněné informace, vazbu konkrétních údajů ze soukromí na výkon veřejné funkce apod.

137. Ústavní soud má tudíž za to, že existenci veřejného zájmu na zveřejnění majetkových poměrů u veřejných funkcionářů bez jakéhokoliv omezení nelze automaticky presumovat jen proto, že jde o osoby veřejně činné. To se týká též informací o třetích osobách, typicky věřitelích veřejných funkcionářů, neboť i zde musí být zveřejnění jejich identity testováno kritériem existence veřejného zájmu v každém jednotlivém případě. Naopak systém spočívající v poskytnutí informací na žádost vytváří určitý mezistupeň mezi poskytnutím informace konkrétnímu jednotlivci a jejím dalším zveřejněním neurčitému okruhu adresátů, např. v médiích, na internetu apod. Tento mezistupeň pak zajišťuje, že před samotným zveřejněním informace o soukromí bude moci být zvažována existence a intenzita veřejného zájmu na zveřejnění.

138. Oproti tomu plošné zveřejnění majetkových poměrů, byť s limity zakotvenými v § 14b zákona o střetu zájmů, tuto úvahu nepřipouští a veřejný zájem presumuje, byť nemusí v jednotlivých případech převažovat. Nejčastěji k tomu bude docházet právě u osob zastávajících méně významné funkce v rámci hierarchie veřejné moci - typicky u neuvolněných funkcionářů samospráv, zejména malých obcí. Jakkoli lze přisvědčit argumentaci vlády, že novela zákona o střetu zájmů č. 112/2018 Sb. právě v napadeném ustanovení § 14b limitovala veřejnou dostupnost některých údajů z centrálního registru a odstupňovala přístupnost údajů právě v závislosti na pozici dané osoby v rámci hierarchie veřejné moci, stále nelze bez dalšího souhlasit s tím, že i u zbylých veřejně dostupných údajů bude zájem na jejich zveřejnění vždy převažovat nad právem na soukromí veřejných funkcionářů.

139. Pokud vláda argumentuje kapacitními možnostmi Ministerstva spravedlnosti ve vztahu k poskytování údajů na žádost, nejde z pohledu nezbytnosti zásahu do práva na soukromí o ústavně relevantní argument. Pokud se totiž stát rozhodne zavést centrální registr oznámení a namísto 6 500 evidenčních míst vytvoří jedno centrální, nemůže pak případné náklady či administrativu spojenou s rozsahem takto vzniklé agendy, tedy např. právě s poskytováním údajů na žádost, vyřešit tím, že většinu údajů plošně zveřejní, čímž se vyřizování žádostí vyhne. Měla by totiž důsledně platit zásada, že stát má ukládat jen takové povinnosti, jejichž dodržování je schopen též kontrolovat a vymáhat.

140. Podstatnou je rovněž okolnost, že v důsledku tohoto zveřejnění pak ani neexistují jiné možné záruky související s dalším nakládáním s poskytnutými údaji, které jsou naopak možné při poskytování údajů na žádost. Pokud Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/14 ze dne 20. 12. 2016 (N 246/83 SbNU 793; 73/2017 Sb.) připustil, že k zásahu do soukromí, taktéž v podobě práva na informační sebeurčení, může docházet zpřístupněním (nikoli zveřejněním) archivů StB, učinil tak právě s odkazem na záruky, které se týkají dalšího nakládání se získanými osobními údaji. Jakkoli samozřejmě nelze srovnávat citlivé a často až intimní údaje dohledatelné v archivech StB s údaji o majetku, princip ochrany soukromí spočívající v existenci určitých záruk dalšího nakládání se zpřístupněnými údaji je obdobný. Naopak plošné zveřejnění jakékoli další záruky v principu vylučuje.

141. Ústavní soud tak uzavírá, že při posouzení napadené právní úpravy optikou míry zásahu do práva na informační sebeurčení veřejných funkcionářů dospěl k závěru, že § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů z pohledu ústavnosti neobstojí. Důvodem je skutečnost, že cíle napadené právní úpravy bylo možno dosáhnout srovnatelným způsobem též při nižší intenzitě zásahu do práva na soukromí, tedy nahlížením do registru oznámení na základě žádosti (test potřebnosti v rámci druhého kroku proporcionality).

142. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani argumentu vlády, že v případě zrušení § 14b zákona o střetu zájmů, resp. jeho části, by výslednou úpravu „bylo možno vykládat v tom smyslu, že nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů je možné provádět v rozsahu všech oznámených skutečností“, tedy že se tímto přístup k údajům otevře bez omezení. Pokud § 13 odst. 3 uvádí, že „každý má právo bezplatně nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě v rozsahu stanoveném tímto zákonem do registru oznámení“, pak zde nejsou předpokládány limity nahlížení, při jejichž případném zrušení je nahlížení co do rozsahu údajů neomezené. Naopak § 13 odst. 3 vyžaduje specifikaci rozsahu přípustného nahlížení („právo ... nahlížet... v rozsahu“), tudíž nebude-li rozsah v zákoně stanoven, nebude možno nahlížet na žádný z údajů z registru oznámení. Derogace části § 14b zákona o střetu zájmů tak účel vyšší ochrany soukromí může splnit.

143. Jinak vyjádřeno: jakkoliv si je Ústavní soud samozřejmě vědom toho, že primární ústavní problém spočívá v ustanovení § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů, které právě umožňuje nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1, musel vycházet z okolnosti, že toto ustanovení nebylo napadeno a petitem návrhu je Ústavní soud vázán. V důsledku zrušení ustanovení § 14b odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o střetu zájmů se však stane nahlížení prostřednictvím veřejné datové sítě v praxi neproveditelným, a budou tak odstraněny protiústavní důsledky zákona. Samotné právo nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě do registru oznámení je totiž vázáno na rozsah stanovený tímto zákonem a ten je vymezen právě prostřednictvím zrušeného § 14b odst. 1 písm. a), b) a c). Je nicméně zřejmé, že po derogaci provedené tímto nálezem musí zákonodárce nosné důvody tohoto nálezu zohlednit nejen ve vztahu ke zrušené části zákona, nýbrž i ve vztahu k materii upravené § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů.

144. Do doby přijetí nové právní úpravy umožňující nahlížení do registru oznámení pouze na základě žádosti bude proto důsledkem derogace úplné znepřístupnění údajů z registru oznámení podle zákona o střetu zájmů u veřejných funkcionářů vymezených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů. Ústavní soud však nemůže derogačním výrokem zajistit, aby se režim plného zveřejnění údajů změnil na režim zpřístupnění údajů na žádost a vymezil požadavky pro její podání, neboť právní úpravu netvoří, resp. nemění, pouze ruší.

VIII. 5. c) Posouzení ústavnosti § 14b odst. 1 písm. d), odst. 2 a 3

145. Jakkoli navrhovatelka 2 napadá § 14b zákona o střetu zájmů jako celek, její argumentace směřuje fakticky pouze vůči odstavci 1, resp. k jeho písmenům a) až c) stanovujícím rozsah nahlížení u údajů veřejně přístupných.

146. Ustanovení § 14b odst. 1 písm. d) zákona o střetu zájmů limituje rozsah nahlížení ve vztahu k veřejným funkcionářům vymezeným v § 2 odst. 2, na které se režim automatického zveřejňování nevztahuje. Naopak u těchto osob je možné získat údaje z oznámení pouze na základě předchozí žádosti, přičemž nakládání s těmito údaji je dále limitováno [srov. výše VIII. 5. a)]. Ve vztahu k tomuto režimu zpřístupnění navrhovatelka nevznáší žádné výhrady, stejně tak se nijak nezabývá skupinou veřejných funkcionářů vymezených v § 2 odst. 2, naopak režim zpřístupnění údajů na žádost považuje za ústavně konformní. Ústavní soud tudíž neshledal jakýkoli důvod pro derogační zásah ve vztahu k § 14b odst. 1 písm. d) zákona o střetu zájmů.

147. Stejně tak navrhovatelka 2 nevznáší žádnou relevantní argumentaci vůči § 14b odst. 2 zákona o střetu zájmů. Účel daného ustanovení navíc argumentaci navrhovatelky 2 konvenuje, neboť znemožňuje zpřístupnění údajů z registru oznámení u veřejných funkcionářů, kteří jsou soudci, státními zástupci, příslušníky Policie České republiky či Generální inspekce bezpečnostních sborů. Ohledně ochrany soukromí zde tudíž nevyvstává žádná ústavní pochybnost.

148. Navrhovatelka 2 konečně nevznáší žádnou argumentaci týkající se protiústavnosti napadeného § 14b odst. 3 zákona o střetu zájmů, který se navíc netýká otázky zveřejňování údajů. Naopak stanovuje, že informace z registru oznámení mohou získávat též některé státní orgány. Ve vztahu k této kompetenci opět navrhovatelka 2 žádnou protiústavní vadu nenamítá. Při zpochybnění plošného zveřejňování údajů naopak navrhovatelka 2 zdůrazňuje účelnost § 14b odst. 3 s tím, že státní orgány (např. policie) si mohou se znalostí dalších souvislostí lépe než veřejnost učinit závěr o případném korupčním jednání.

149. Ústavní soud tudíž shrnuje, že neshledal důvod k derogaci ustanovení § 14b odst. 1 písm. d), resp. odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů, neboť navrhovatelka 2 vůči nim nevznáší žádnou ústavně relevantní argumentaci a navrhovatelkou 1 nejsou tato ustanovení vůbec napadena.

105. Ústavní soud se v dalším zabýval rozsahem zpřístupňování, resp. zveřejňování údajů z registru oznámení. Značná část argumentace obou navrhovatelek zpochybňuje primárně veřejnou přístupnost údajů o majetkových poměrech neuvolněných funkcionářů samosprávných celků (tzv. „majetkový striptýz“), nicméně žádné z ustanovení zákona týkající se zpřístupňování údajů z oznámení není napadeno. Předmětem přezkumu je však celé ustanovení § 14b, upravující rozsah nahlížení do registru oznámení.

VIII. 6. K dalším námitkám navrhovatelek

150. Námitky ve vztahu k porušení čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny (ukládání povinností jen při zachování základních práv a svobod, resp. povinnost šetřit podstatu a smysl omezovaných práv) již není nutné samostatně vypořádávat, neboť otázka proporcionality zásahu do základních práv byla posouzena výše.

151. Navrhovatelkám nelze přisvědčit, že by napadenou právní úpravou došlo k porušení čl. 3 odst. 1 Listiny, což navrhovatelka 1 zdůvodňuje tím, že „nelze zbavovat práv ani bohaté anebo jinak je nerovně zatěžovat“. Ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny zakazuje diskriminaci z důvodu majetku, nicméně povinnost podávat oznámení se týká osob vymezených kritériem výkonu veřejné funkce, nikoli velikostí majetku. Právní úprava tak dopadá stejně na osoby „bohaté“ jako na osoby méně majetné. Kritérium majetku, se kterým počítá čl. 3 odst. 1 Listiny při výčtu tzv. podezřelých důvodů rozlišování, se tedy při vymezování povinných subjektů v zákoně o střetu zájmů neuplatňuje [ve vztahu ke kritériím aplikovatelnosti čl. 3 odst. 1 Listiny srov. např. nález ze dne 28.6.2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), body 99 až 111].

152. Rovněž obecná námitka porušení čl. 1 Listiny ze strany navrhovatelky 2 není nijak blíže zdůvodněna, a protože ani Ústavní soud sám zde nevidí žádnou její relevanci, považuje ji za neopodstatněnou. Podobně Ústavní soud neshledal opodstatněným tvrzené porušení čl. 8 Ústavy (záruka práva na samosprávu územních samosprávných celků), jelikož je ze shora uvedených důvodů zřejmé, že napadená zákonná úprava není směřována proti ústavním zárukám územní samosprávy, přičemž její cíl byl vyhodnocen jako legitimní.

153. Uvádí-li zároveň navrhovatelka 2, že všechna napadená ustanovení „ve svém souhrnu představují nepřiměřené břemeno ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu dle čl. 21 Listiny ve vazbě na čl. 102 odst. 1 Ústavy, které musí každý kandidát v případě zvolení strpět“, nelze jí přisvědčit v tom smyslu, že by došlo k porušení uvedených ustanovení (viz k tomu též obecně z hlediska přístupu k veřejným funkcím body 110 až 117, 133 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17). Ustanovení čl. 102 odst. 1 Ústavy zakotvuje všeobecnost, rovnost a přímost volebního práva do zastupitelstev samospráv, přičemž tyto principy nejsou napadenou právní úpravou nijak narušeny. Pokud jde o právo podílet se na správě věcí veřejných svobodnou volbou zástupců, resp. právo na rovný přístup k veřejné funkci garantované v čl. 21 Listiny, je nutno uvést, že právní úprava nijak formálně nelimituje samotné právo kandidovat do zastupitelstva obce či kraje či kandidovat na další funkci v rámci samosprávy. Lze souhlasit, že zájemce o kandidaturu může být odrazován požadavky, které jsou na něj kladeny, ty však v nyní posuzovaném případě nejsou formulovány jako podmínka výkonu funkce a na samotný výkon veřejné funkce nemají vliv. Funkcionář samosprávy může být při nesplnění požadavků plynoucích ze zákona o střetu zájmů sankcionován, nemůže mu však být v důsledku nesplnění povinností uvedených v zákoně o střetu zájmů jakkoli bráněno v přístupu k veřejné funkci ani nemůže být této funkce z důvodu nesplnění zákonných povinností zbaven. Jinak řečeno, sankce (pokuty), tedy mocenské donucení, spojuje zákon s neochotou poskytnout údaje ze svého soukromí, zároveň však nemá mocenské donucení podobu znemožnění přístupu k veřejné funkci či ztrátu veřejné funkce. Klíčovou v posuzované věci byla tedy ochrana práva na informační sebeurčení, a právě touto optikou proto Ústavní soud posuzoval napadenou právní úpravu, když ji shledal částečně protiústavní.

154. Závěrem je pak nutno též dodat, že hovoří-li navrhovatelka 2 o dublování regulace díky dalším právním předpisů, zejm. zákonu o registru smluv a zákonu o zadávání veřejných zakázek, jejichž cílem je taktéž transparentnost nakládání s veřejnými prostředky, je nutno dodat, že cíle, účel i nástroje všech zákonů jsou poněkud odlišné, dopadají na odlišné situace, přičemž se spíše doplňují, nikoli si konkurují.

155. Pokud navrhovatelka 2 uvádí, že nepřiměřenost právní úpravy spočívá též v časové neomezenosti ukládání údajů v registru, je nutno upozornit na § 14 odst. 2 písm. c) zákona o střetu zájmů limitující dobu uchovávání oznámení na 5 let ode dne skončení výkonu funkce. Na vyjádření vlády upozorňující na tuto dobu argumentuje navrhovatelka 2 v replice tak, že „postrádá rozumná kritéria pro stanovení této doby“ a „považuje ji za nepřiměřenou“, ovšem příslušné ustanovení § 14 odst. 2 písm. c) svým návrhem nenapadá. Ústavní soud se tak otázkou přiměřenosti doby uchovávání oznámení věcně nezabýval.

VIII. 7. Závěr

156. Ústavní soud uzavírá, že neshledal důvod pro zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, tedy pro vynětí neuvolněných funkcionářů územních samosprávných celků zcela z režimu zákona o střetu zájmů, neboť zájem na předcházení střetu zájmů je i u těchto veřejných funkcionářů dán. Ústavní soud taktéž neshledal, že specifikace obsahu oznámení o majetku, příjmech a závazcích zakotvená v § 10 odst. 2, § 10 odst. 3 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb. i ve znění zákona č. 112/2018 Sb., i § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., by nebyla proporcionální k legitimnímu cíli, který zákon o střetu zájmů sleduje. Konečně ve vztahu k § 14b odst. 1 písm. d) a odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů navrhovatelky neuvedly žádnou relevantní argumentaci ohledně jejich protiústavnosti a ani Ústavní soud sám v tomto směru nic zásadního nezjistil. Tyto části návrhů proto zamítl jako nedůvodné.

157. Ústavní soud však dospěl k závěru, že způsob zpřístupňování údajů z registru oznámení u veřejných funkcionářů spočívající v přímém zveřejnění údajů z registru oznámení není pro dosažení sledovaného legitimního cíle potřebný, tudíž porušuje právo na soukromí, konkrétně právo na informační sebeurčení dotčených osob podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Ústavní soud proto ze shora uvedených důvodů návrhu zčásti vyhověl a podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil ustanovení § 14b odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o střetu zájmů.

158. Učinil tak ovšem s odkladem vykonatelnosti až uplynutím dne 31. 12. 2020, aby tím vytvořil zákonodárci dostatečný časový prostor pro přijetí zákonné úpravy, která bude již ústavně souladná. Jak se totiž podává ze shora uvedeného, protiústavnost shledal Ústavní soud výhradně v neanonymním a zcela nediferencovaném elektronickém zpřístupnění majetkových oznámení u všech „politiků“, nikoliv v rozsahu poskytovaných informací. Dospěl totiž k závěru, že z hlediska práva na informační sebeurčení není dán žádný přesvědčivý důvod pro rozlišení mezi jednotlivými skupinami veřejných funkcionářů, vymezenými v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů.