VIII. 4. K otázce rozsahu poskytovaných údajů - k § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů
VIII. 4. a) K ústavnosti § 10 odst. 2 zákona o střetu zájmů
87. Podle § 10 odst. 1 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., je veřejný funkcionář povinen „přesně, úplně a pravdivě oznámit a) majetek, který vlastní ke dni předcházejícímu dni zahájení výkonu funkce, a b) majetek, který nabyl v průběhu výkonu funkce“. Zákonem č. 14/2017 Sb. byla nově zavedena povinnost podávat tzv. vstupní oznámení (oznámení o majetku vlastněném před zahájením výkonu funkce) vedle do té doby existujících každoročních oznámeních o majetku nabytém v průběhu výkonu funkce.
88. Ústavní soud, jsa vázán petitem návrhu, připomíná, že povinnost zakotvenou v § 10 odst. 1 zákona o střetu zájmů žádná z navrhovatelek nenapadá. Není tudíž napaden samotný institut vstupních a každoročních oznámení o majetku zakotvený v § 10 odst. 1 zákona o střetu zájmů, nýbrž teprve jejich jednotlivé parametry zakotvené v § 10 odst. 2 a 3.
89. Již napadený § 10 odst. 2 specifikuje, že v oznámení mají být uvedeny a) věci nemovité, b) cenné papíry, zaknihované cenné papíry nebo práva s nimi spojená, c) podíl v obchodní korporaci nepředstavovaný cenným papírem nebo zaknihovaným cenným papírem a d) jiné věci movité, u kterých zákon navíc stanoví hranici, od které je teprve nutno movité věci do oznámení zahrnovat (dále též jen „jiné věci movité“). Touto hranicí u vstupního oznámení je hodnota věci vyšší než 500 000 Kč. U průběžných každoročních oznámení je nutno do oznámení zahrnout teprve ty věci, jejichž hodnota v souhrnu přesáhla částku 500 000 Kč, přičemž do tohoto souhrnu se nezapočítávají věci, jejichž cena je nižší než 50 000 Kč.
90. Pokud navrhovatelka 2 uvádí, že rozsah položek, které mají být předmětem oznámení o majetku, vzbuzuje „pochybnosti ústavního rázu“, je nutno dodat, že zákonodárce rozsah oznámení v § 10 odst. 2 nejen specifikuje, ale zároveň zužuje oproti povinnosti stanovené v § 10 odst. 1. Zatímco podle § 10 odst. 1 je povinen veřejný funkcionář oznámit „přesně, úplně a pravdivě“ údaje o majetku, v § 10 odst. 2 jsou stanoveny pro movité věci limity, od kterých je teprve hodnota majetku natolik relevantní, aby byly příslušné movité věci do přiznání zahrnuty. Uvedené limity pak jsou dle Ústavního soudu způsobilé vymezit relevantní hodnotu movitých věcí tak, aby nedocházelo k nepřiměřenému zatěžování veřejných funkcionářů spočívajícímu v povinnosti oznamovat nabytí vlastnictví méně hodnotných (či dokonce všech) movitých věcí. Dané limity tudíž Ústavní soud nepovažuje s ohledem na účel, ke kterému mají sloužit, za jakkoli nepřiměřené. Důsledkem zrušení § 10 odst. 2 by totiž byla právní úprava požadující poskytování „přesných a úplných“ údajů o majetku veřejného funkcionáře dle § 10 odst. 1, nikoli tedy pouze o majetku specifikovaném v § 10 odst. 2. Derogační zásah Ústavního soudu by tudíž navrhovatelkami tvrzený zásah do práv těch, kteří mají oznámení o majetku poskytovat, ještě prohloubil, a to až do absurdních důsledků spočívajících v povinnosti oznamovat vlastnictví či nabytí jakékoliv movité věci.
91. Pokud proto navrhovatelky neshledávají ústavní vadu v povinnosti „přesně, úplně a pravdivě“ oznámit údaje o majetku, která je zakotvena v § 10 odst. 1, který není napaden a zpochybňován, nemohou konkretizace a specifikace tohoto majetku, resp. zúžení oné povinnosti co do rozsahu majetku, provedené v § 10 odst. 2 představovat protiústavní úpravu. Naopak tato specifikace předchází nejasnostem při výkladu zákona, a zajišťuje tak jeho předvídatelnost. Zároveň stanovením limitů hodnoty movitých věcí zužuje dopad povinnosti zakotvené v § 10 odst. 1 pouze na existenci či změnu vlastnictví u věcí výraznějších hodnot.
92. Obdobné lze uvést k tvrzené protiústavnosti poskytování údajů o majetku v rámci společného jmění manželů. Tato povinnost totiž opět plyne již z § 10 odst. 1, jehož ústavnost není zpochybňována, neboť poskytnutí „úplné“ informace o majetku zahrnuje též majetek ve společném jmění manželů. Zrušením § 10 odst. 2 by se na této povinnosti nic nezměnilo. Vyloučením majetku spadajícího do společného jmění manželů by navíc nebylo možno účel zákona o střetu zájmů zcela naplnit, neboť majetek nabývaný za manželství bude zpravidla spadat do společného jmění manželů. Jeho vyloučením z režimu oznámení by tak oznámení nebylo způsobilé u mnoha veřejných funkcionářů splnit svou roli. Zároveň v oznámení o majetku není nutná jakákoli identifikace manželů či manželek veřejných funkcionářů, jelikož oznámení se týká pouze majetku, nikoli identifikace osob blízkých. Povinnost plynoucí ze zákona o střetu zájmů tudíž nestanovuje nic, co by nebylo pro dosažení sledovaného účelu nezbytné, resp. co by mohlo být považováno za nadbytečné či nepřiměřené.
93. Ústavní soud tudíž důvod ke zrušení § 10 odst. 2 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., neshledal, neboť dané ustanovení neshledal - v kontextu podaných návrhů - protiústavním. Proto také tuto část návrhu zamítl.
VIII. 4. b) K ústavnosti § 10 odst. 3 zákona o střetu zájmů
94. Napadený § 10 odst. 3 specifikuje náležitosti oznámení o majetku, a to tak, že veřejný funkcionář uvede způsob nabytí a cenu majetku, a to pouze u majetku uvedeného v § 10 odst. 2 písm. a) a d), tj. u věcí nemovitých a u „jiných věcí movitých“, nikoli tedy u cenných papírů, zaknihovaných cenných papírů nebo práv s nimi spojených, resp. u podílu v obchodní korporaci nepředstavovaného cenným papírem nebo zaknihovaným cenným papírem. Pro nemovité věci pak dle napadeného ustanovení dále platí, že není nutno uvádět způsob nabytí a cenu nemovitých věcí při tzv. vstupním oznámení, přičemž u průběžných oznámení se uvádí cena, za kterou veřejný funkcionář nemovitou věc nabyl. U „jiných movitých věcí“ podle § 10 odst. 2 písm. d) se u vstupních oznámení uvede cena, která je v daném místě a čase obvyklá a u průběžných oznámení cena, za kterou veřejný funkcionář „jinou věc movitou“ nabyl. Tyto požadavky se týkají jen movitých věcí, jejichž cena přesahuje shora uvedené limity.
95. Ústavní soud nepovažuje shora uvedené požadavky za nepřiměřené. Zavedení vstupních oznámení má vést k možnosti porovnat majetkové poměry veřejného funkcionáře při nástupu do výkonu funkce s tím, k jakému zmnožení majetku docházelo v průběhu výkonu funkce. Samotná povinnost podávat vstupní a průběžná majetková přiznání zakotvená v § 10 odst. 1 přitom není navrhovatelkami napadána.
96. Z hlediska efektivní kontroly možného střetu zájmů, jehož důsledky se mohou projevovat právě v majetkové sféře veřejných funkcionářů, se požadavek na uvedení ceny, za kterou byla nemovitá či movitá věc nabyta (při limitech shora uvedených), nejeví jako požadavek svévolný ani nepřiměřený, neboť z hlediska cíle, který právní úprava sleduje, je to právě samotná hodnota věci, která je pro posouzení možného „podezřelého“ zmnožení majetkové sféry veřejného funkcionáře za dobu výkonu veřejné funkce relevantní. Stejně tak je relevantní uvádět způsob nabytí věci ve shora uvedených případech, neboť z hlediska možného střetu zájmů je opět zásadní rozdíl, získá-li veřejný funkcionář konkrétní věc např. na základě kupní smlouvy či darováním. Darování hodnotné věci či koupě věci za nestandardně nízkou cenu může být např. indikátorem možné „protislužby“ (spojené s výkonem funkce) vůči druhé smluvní straně.
97. Jinak řečeno, shora rekapitulované požadavky na uvedení způsobu nabytí majetku a ceny majetku v zákonem o střetu zájmů vymezených případech jsou požadavky naplňující přiměřeným způsobem legitimní cíl zákona o střetu zájmů, resp. zajišťující, aby oznámení o majetku mělo reálný smysl, resp. mělo určitou vypovídací hodnotu. Povinnost spočívající v uvedení ceny, za kterou byla věc nabyta, resp. specifikace způsobu nabytí věci, není pro osoby povinné nijak zvlášť zatěžující a komplikovaná. Naopak absence těchto údajů by velmi ztížila naplňování legitimního cíle napadené právní úpravy, neboť by činila právní úpravu nejasnou, neúplnou a vágní.
98. Zákonem č. 112/2018 Sb. došlo ve vztahu k § 10 odst. 3 k rozšíření výjimky týkající se obsahu tzv. vstupních oznámení u nemovitých věcí. Podle novelizované úpravy účinné od 1. 6. 2019 tak veřejný funkcionář u vstupního oznámení na počátku výkonu veřejné funkce nemusí oznamovat nejen cenu věci nemovité, ale ani způsob jejího nabytí. Ochrana soukromí je tak v tomto ohledu ještě posílena, tudíž změna provedená zákonem č. 112/2018 Sb. nepřináší z hlediska dikce § 10 odst. 3 změnu, který byla způsobilá vyvolat pochybnosti stran její ústavnosti.
99. Rovněž tato část návrhu není důvodná.
VIII. 4. c) K ústavnosti § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů
100. Napadené ustanovení § 11 odst. 3 zakotvuje některé konkrétní povinnosti v oznámení o příjmech a závazcích. Zde opět Ústavní soud připomíná, že podle § 11 odst. 1 musí veřejný funkcionář „přesně, úplně a pravdivě“ oznámit v tzv. vstupním oznámení nesplacené závazky, které má před zahájením výkonu funkce, pokud převyšují v jednotlivém případě částku 100 000 Kč. Podle § 11 odst. 2 potom v každoročním oznámení musí oznámit příjmy nebo jiné majetkové výhody získané během výkonu funkce (s výjimkou platu, odměny a dalších náležitostí spojených s výkonem funkce), pokud souhrnná výše za kalendářní rok přesáhne 100 000 Kč, přičemž se do souhrnu nezapočítávají dary, jejichž hodnota je nižší než 10 000 Kč. Zároveň je povinen oznámit nesplacené závazky, pokud souhrnná výše ke konci roku přesahuje 100 000 Kč. Tyto povinnosti zakotvené v § 11 odst. 1 a 2 navrhovatelky nenapadají. Předmětem návrhu je pouze § 11 odst. 3 zakotvující podrobné náležitosti oznámení, konkrétně povinnost uvést výši, druh a zdroj každého příjmu a výši a druh závazku včetně toho, vůči komu takový závazek veřejný funkcionář má. Věřitelé přitom mají být označeni jménem a příjmením u fyzických osob a obchodní firmou nebo názvem, identifikačním číslem osoby a sídlem u osob právnických.
101. Za této situace Ústavní soud neshledává požadavek zakotvený v § 11 odst. 3 jako nepřiměřený. Samotnou výši příjmu či závazku je nutné uvádět, jelikož jinak by ustanovení § 11, resp. celá úprava oznámení o příjmech či závazcích, postrádalo smysl. Má-li být zákon způsobilý dosáhnout legitimního cíle, je potřebné, aby byly údaje o příjmech i závazcích konkretizovány a individualizovány. Jak ostatně uvádí i vláda, specifikace požadovaných údajů má předcházet dřívější praxi spočívající v nejasné identifikaci věřitelů či zdroje příjmů uváděním údajů typu „půjčka od kamaráda“ apod. Pro účely předcházení či odhalení možného střetu zájmů je identifikace zdroje příjmu či identifikace věřitele poměrně zásadní, neboť úprava střetu zájmů má předcházet právě situaci, kdy je veřejná moc vykonávána nikoli v zájmu veřejném, ale v zájmu soukromém, přičemž onen soukromý zájem nemusí být jen zájmem samotného veřejného funkcionáře, ale též jakékoli třetí osoby. Rozhodování veřejného funkcionáře tudíž může být ovlivněno právě snahou sledovat zájem třetí osoby výměnou za určitou majetkovou protihodnotu. Údaje o příjmech a závazcích specifikované v § 11 odst. 3 jsou tedy nezbytné pro naplnění sledovaného cíle.
102. Vypuštěním napadeného ustanovení by se navíc nijak nezměnila povinnost oznámení o příjmech a závazcích v intencích § 11 odst. 1 a 2 podávat, pouze by opět mohly vznikat interpretační nejasnosti ohledně rozsahu údajů, zvláště pokud zákon stále vyžaduje, aby informace o příjmech a závazcích byly poskytovány „přesně, úplně a pravdivě“. Tento požadavek může být totiž i bez specifikace v napadeném § 11 odst. 3 vykládán jako požadavek poskytnout informace nejen o výši příjmu či závazku, ale právě též o třetí osobě, vůči které veřejný funkcionář závazek má, resp. od které pochází oznámené příjmy, neboť teprve v této podobě je informace přesná a úplná. Derogace napadeného ustanovení by tudíž nevedla (při zachování povinností uvedených a navrhovatelkami nezpochybněných v § 11 odst. 1 a 2) k silnější ochraně soukromí, ale spíše k výkladovým nejasnostem a s tím související nepředvídatelnosti právní úpravy.
103. Zásah do informačního sebeurčení třetích osob, jejichž údaje budou v oznámení uvedeny, lze považovat za vhodný a potřebný pro naplnění účelu zákona, neboť bez těchto údajů není možné sledovaný cíl zákona naplnit. Zároveň Ústavní soud považuje tento zásah i za přiměřený, neboť se informace zužují jen na zcela základní identifikaci příslušné osoby, ať již fyzické (jméno a příjmení), či právnické (obchodní firma či název, identifikační číslo, sídlo), tj. oznamovány jsou pouze ty údaje, které jsou k dosažení cíle (možné indikace střetu zájmů) nezbytné, nikoli údaje nadbytečné. Jak bylo shora uvedeno, derogační zásah by navíc k nižší intenzitě zásahu do práv třetích osob beztak nevedl, neboť již dle ustanovení § 11 odst. 1 a 2 lze povinnost identifikovat zdroj příjmu či věřitele dovodit. Napadené ustanovení tudíž pouze jasně specifikuje údaje, kterou jsou pro identifikaci nezbytné. Rovněž tato část návrhu je proto nedůvodná.
VIII. 4. d) K otázce rozsahu poskytovaných údajů - shrnutí
104. Ústavní soud shrnuje, že ve vztahu k prvnímu typu zásahu do práva na soukromí spočívajícímu v samotném poskytování údajů o majetku, příjmech a závazcích v rozsahu daném napadenými § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů shledal napadenou právní úpravu proporcionální ve vztahu k výše vymezenému legitimnímu cíli. Proto tuto část návrhu zamítl jako nedůvodnou.
86. Protiústavnost § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů zdůvodňují navrhovatelky jednak nepřiměřeným rozsahem údajů, které musejí oznámení o majetku, resp. oznámení o příjmech a závazcích obsahovat, jednak zásahem do práv třetích osob, jejichž údaje jsou v oznámení taktéž obsaženy a mohou být poté zveřejněny.