VIII. Vlastní posouzení návrhu

VIII. a) Obecná východiska posouzení návrhu

33. Navrhovatel se domáhá zrušení § 108 odst. 1 insolvenčního zákona, přičemž jeho stěžejní námitkou je, že napadené ustanovení brání v přístupu k soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny) a porušuje princip rovnosti účastníků řízení (čl. 37 odst. 3 Listiny). Konečně je namítán i rozpor s čl. 26 odst. 1 Listiny, který zakotvuje mj. i právo podnikat.

34. Ústavní soud předesílá, že podstatnou součástí práva jednotlivce na soudní ochranu je právo na přístup k soudu, zaručené jak v čl. 36 odst. 1 Listiny, tak i v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Právo na přístup k soudu ovšem není absolutní a podléhá některým omezením, jež jsou vtělena do procesních předpisů v zájmu efektivity řízení; žádné z těchto (legitimních) omezení však nesmí být nepřiměřené a nesmí narušovat podstatu chráněného základního práva [viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 6. 2016 ve věci Baka proti Maďarsku (č. stížnosti 20261/12, § 120); rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva jsou dostupná na https://hudoc.echr.coe.int]. Z hlediska ochrany základních práv a svobod je tedy nezbytné, aby jednotlivé podmínky, za nichž se lze soudní ochrany domáhat, sledovaly legitimní cíl a byly vůči tomuto cíli přiměřené [srov. bod 27 stanoviska pléna ze dne 28. 11. 2017 sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16 (ST 45/87 SbNU 905; 460/2017 Sb.)].

35. Právo na přístup k soudu (soudní ochranu) podle čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému, že se může domáhat u soudu svého práva „stanoveným postupem“, přičemž „podmínky a podrobnosti upravuje zákon“ (viz čl. 36 odst. 4 Listiny). Zákonodárce je ve své kompetenci omezen mj. v tom ohledu, že jím přijatou „prováděcí“ úpravou nesmí být popřena sama podstata a smysl daného základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny). To znamená, že soudní či jiná právní ochrana musí být reálně „dosažitelná“ a co do svého výsledku dostatečně efektivní, což v konečném důsledku znamená i to, že by i míra takové ochrany měla být adekvátní ve vztahu k postavení, které dotčená osoba v příslušném právním vztahu má [bod 49 nálezu ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 2/19 (N 125/95 SbNU 27; 223/2019 Sb.)]. Procesní předpisy provádějící předmětná ustanovení Listiny pak musí obecné soudy a Ústavní soud interpretovat a aplikovat tak, aby na účastníky řízení nebyly kladeny nepřiměřené, tj. nad rámec smyslu a účelu právní úpravy jdoucí, požadavky, a nebylo tím fakticky bráněno výkonu práva na soudní ochranu (bod 27 nálezu ze dne 16. 6. 2020 sp. zn. IV. ÚS 410/20).

36. Článek 37 odst. 3 Listiny zní: „Všichni účastníci jsou si v řízení rovni.“ Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně konstatoval, že zásada rovnosti účastníků řízení je součástí práva na spravedlivý proces v širším slova smyslu. Zásadou rovnosti účastníků přitom Ústavní soud rozumí „rovnost zbraní, resp. rovnost příležitostí“ [srov. nález ze dne 31. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 15/01 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.)]. To znamená, že každé procesní straně by měla být dána přiměřená možnost přednést svou záležitost za podmínek, jež ji nestaví do podstatně nevýhodnější situace, než ve které je její protistrana [nález ze dne 13. 11. 2003 sp. zn. III. ÚS 202/03 (N 134/31 SbNU 193)]. Článek 6 odst. 1 Úmluvy, který se zabývá obdobnou problematikou práva na spravedlivý proces, sice výslovně rovnost účastníků řízení nezmiňuje, nicméně Evropský soud pro lidská práva ve své judikatuře konstatoval, že princip rovnosti „zbraní“ je součástí práva na spravedlivé projednání věci (srov. Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 737–740; a Molek, P. Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 236–253).

37. Zásada rovnosti účastníků ale ani podle Ústavního soudu není absolutní. Procesní rovnost nelze vykládat tak, že by zákonodárce nemohl stanovit rozdílný rozsah procesních práv a povinností u různých druhů řízení. Musí však respektovat stejný rozsah procesních práv a povinností v řízeních se shodným předmětem řízení [srov. nálezy ze dne 13. 11. 2003 sp. zn. III. ÚS 202/03 (N 134/31 SbNU 193), ze dne 21. 8. 2008 sp. zn. II. ÚS 657/05 (N 146/50 SbNU 291) či ze dne 19. 1. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 16/09 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.)]. Ústavní soud si je taktéž vědom, že absolutní rovnosti účastníků řízení v širším slova smyslu ani nelze dosáhnout. Tak některé úkony, kterými disponuje žalobce s předmětem řízení v civilním sporném procesu, jako je například zpětvzetí žaloby, žalovaný z povahy věci činit nemůže. Naopak soudní poplatek je povinen zásadně zaplatit toliko žalobce, a nikoliv žalovaný (na obecnosti tohoto pravidla nic nemění ani výjimky uvedené v § 2 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, které jsou formulovány velmi úzce).

38. Ústavní soud v nálezu ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 [(N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 35] formuloval, obdobně jako u práva na přístup k soudu, test tzv. rovného zacházení, který se skládá z následujících kroků, posuzujících tyto čtyři otázky: 1. jde o srovnatelného jednotlivce nebo skupiny (tj. jde o účastníky řízení)?; 2. je s nimi zacházeno odlišně?; 3. je odlišné zacházení dotčené straně sporu k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra)?; 4. je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tj. (a) sleduje legitimní zájem a (b) je přiměřené?

39. Lze shrnout, že Ústavní soud ani Evropský soud pro lidská práva nevyžadují absolutní rovnost mezi účastníky řízení. Toto právo je tedy právem omezitelným, neboť odlišné zacházení s účastníky řízení je za určitých okolností ústavně konformní, respektive souladné s Úmluvou.

40. Navrhovatel dále namítal rozpor napadeného § 108 odst. 1 insolvenčního zákona s čl. 26 odst. 1 Listiny, zaručujícím kromě svobodné volby povolání i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, k čemuž především směřují výtky navrhovatele. Článek 26 odst. 2 Listiny výslovně připouští možnost stanovení podmínek a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností zákonem, aniž výslovně omezuje důvody, pro které se tak smí stát. Meze respektu vůči demokratické vůli zákonodárce však stanovuje čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Právo podnikat a provozovat hospodářskou činnost je zakotveno jako samostatné základní právo. Ústavně je tedy chráněno právo provozovat samostatnou výdělečnou činnost, přičemž toto právo je možné omezit jedině zákonem a takové omezení musí být přiměřené a šetřit podstatu a smysl tohoto základního práva. Článek 26 Listiny pak vedle konkrétních veřejných subjektivních práv vůči státu zakotvuje i objektivní ústavní princip požadující ochranu svobodného podnikání.

41. Prostor pro zákonné omezení demokratickým politickým rozhodnutím zákonodárce vyplývající z čl. 26 odst. 2 Listiny je však poměrně široký. Ústavní soud explicitně uznává široké uvážení zákonodárce u mezí práva podnikat [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 39/01 ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.)]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 [(N 55/48 SbNU 629; 116 2008 Sb.), k zákoníku práce] tuto argumentaci rozvedl tím, že se „zabývá pouze ústavněprávními aspekty napadených ustanovení, a nevyjadřuje se k jejich vhodnosti a účelnosti, např. z hlediska existence svobodného trhu a podobně; není povolán k posuzování ekonomických aspektů nutnosti a nezbytnosti např. různých úprav týkajících se podnikání vzhledem k potřebě zajištění jednotlivých, často vedle sebe nebo dokonce i proti sobě stojících (údajných) veřejných zájmů. Výběr omezujících kontrolních nástrojů a míra jejich uplatnění je primárně úkolem zákonodárce. Jedině Parlament jako zastupitelský orgán může v našem ústavním systému takové kroky učinit. Jeho odpovědnost za rozpoznání problémů, jež si žádají regulaci, volbu nástrojů a jejich účinky, které mohou být někdy i záporné, je v prvé řadě politická; Ústavní soud může v tomto případě do jeho zákonodárné činnosti zasáhnout jen tehdy, jestliže v ní shledá protiústavnost ... Při hodnocení právní úpravy postačí tzv. rational basis test, tedy zběžné ověření, zda zavedená opatření mohou vést ke sledovanému cíli“.

VIII. b) Vztažení obecných východisek na nyní posuzovanou věc

VIII. ba) Posouzení § 108 odst. 1 insolvenčního zákona z pohledu práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a rovnosti účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny

43. Povinnost zaplatit zálohu na náklady insolvenčního řízení lze zařadit mezi součásti „stanoveného postupu“, jak má na mysli čl. 36 odst. 1 Listiny, jehož úprava náleží ve smyslu čl. 36 odst. 4 Listiny zákonodárci. Je nicméně zjevné, že jak z pohledu práva na přístup k soudu, tak z pohledu práva na rovné zacházení vykazuje § 108 odst. 1 insolvenčního zákona znaky, které jej v rovině ústavněprávní v prováděném testování mohou za určitých okolností diskvalifikovat. Povinnost platit zálohu na náklady insolvenčního řízení totiž nepochybně omezuje přístup k soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny), vedle toho zakládá i nerovnost v rámci jedné skupiny osob – insolvenčních navrhovatelů z řad věřitelů (čl. 37 odst. 3 Listiny), s nimiž je nakládáno odlišně (různá výše stanovené zálohy, přičemž určité skupiny osob jsou z jejího hrazení osvobozeny), a jde jim k tíži [nesplnění povinnosti uhradit zálohu ihned při podání insolvenčního návrhu vede k jeho odmítnutí pro zjevnou bezdůvodnost podle § 128a odst. 2 písm. d) insolvenčního zákona]. Proto zbývá posoudit, zda je uvedená právní úprava ospravedlnitelná, tedy zda sleduje legitimní cíl (účel, zájem) a je vůči tomuto cíli (účelu, zájmu) přiměřená.

44. Ústavní soud se tedy v prvé řadě zabýval otázkou, zda povinnost zaplatit zálohu na náklady insolvenčního řízení plní legitimní cíl. Je zjevné, že snahou zákonodárce, na což navrhovatel poukazuje a co se ostatně podává i z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 64/2017 Sb., bylo výrazné posílení ochranných prvků zamezujících podávání tzv. šikanózních věřitelských insolvenčních návrhů, jejichž záměrem je zejména poškodit jiného soutěžitele na pověsti, na důvěryhodnosti, na možnosti ucházet se o veřejné zakázky nebo získat úvěr apod., což může naopak vést ke konkurenční výhodě na straně insolvenčního navrhovatele. Motivací insolvenčního navrhovatele k podání insolvenčního návrhu, za nímž je skryt možný šikanózní záměr, totiž může být i vytváření nátlaku na dlužníka k úhradě sporné pohledávky, snaha obejít sporné nalézací řízení (nižší náklady insolvenčního řízení) či zmařit transakci vyjednávanou dlužníkem [srov. § 109 odst. 1 písm. b) insolvenčního zákona]. Nelze ani přehlédnout, že samotným zahájením insolvenčního řízení dochází k omezení dispozičního práva dlužníka s jeho majetkem (srov. § 111 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 294/2013 Sb.). Pouhá informace o zahájení insolvenčního řízení je pak obchodními partnery, bankami či dalšími zainteresovanými subjekty vnímána velmi negativně.

45. Podání šikanózního insolvenčního návrhu tedy může způsobit a obvykle také způsobí dlužníku – zejména podnikateli – závažné problémy, neboť insolvenční návrh i informace o zahájení insolvenčního řízení jsou ihned dostupné široké veřejnosti prostřednictvím insolvenčního rejstříku jako informačního systému veřejné správy, kam jsou údaje o insolvenčním řízení zapisovány. Zatímco tzv. aktuální výpis z veřejného rejstříku zachycuje pouze údaje tam zapsané k datu, kdy je pořizován výpis, tzv. úplný výpis zachycuje nejen aktuální údaje o zapisovaném subjektu, ale i všechny údaje, které kdy byly do rejstříku zapsány a následně vymazány. Právnická osoba tedy nemá možnost dosáhnout výmazu údajů o insolvenčním řízení, a to i když je zahájeno šikanózním insolvenčním návrhem, z historie zápisů z rejstříku (k tomu např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. 29 Odo 625/2006).

46. Z analytických výpočtů Ministerstva spravedlnosti vyplynulo, že počet zjevně bezdůvodných návrhů na zahájení insolvenčního řízení se v roce 2010 pohyboval kolem 120. Po přijetí tzv. antišikanózní novely provedené zákonem č. 334/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, bylo v rámci analýzy vyhotovené pracovní skupinou při Ministerstvu spravedlnosti zjištěno, že během kalendářního roku bylo podáno mezi 12 až 15 šikanózními návrhy (k tomu Mgr. Stanislav, A., Ph. D. Problematika šikanózních insolvenčních návrhů, in: Soukromé právo, Wolters Kluwer, č. 7/2018, str. 4, popř. zmiňovaná analýza, jejíž závěry byly publikovány in: Smrčka, L., Špička, J. Insolvence 2015: Šedé zóny a selhání v insolvenční praxi. Vysoká škola ekonomická v Praze, Nakladatelství Oeconomica, 2015). Uvedený počet se i při vědomí toho, že ne každý věřitelský návrh, který byl odmítnut pro zjevnou bezdůvodnost podle § 128a insolvenčního zákona např. kvůli nezpůsobilosti uhradit zálohu, musí být nutně šikanózní, sice nezdá být vysoký, ale má i přesto potenciál zasáhnout do hospodářské soutěže, obzvláště, týká-li se velkých korporací. K tomu lze jen pro ilustraci uvést případ, kdy byla v insolvenčním rejstříku zveřejněna informace o zahájení insolvenčního řízení na jednu z největších komerčních pojišťoven, která se posléze musela potýkat se značným reputačním dopadem, přičemž insolvenčním navrhovatelem byl nespokojený příjemce renty v řádu několik tisíc korun měsíčně.

47. I když má osoba, které zahájením insolvenčního řízení a opatřeními přijatými v jeho průběhu vznikla škoda nebo jiná újma a jíž se týkal insolvenční návrh odmítnutý vinou insolvenčního navrhovatele, právo na její náhradu [např. přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou zásahem do její dobré pověsti, které může být poskytnuto i v penězích (srov. § 147 odst. 1 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 334/2012 Sb.)], nejeví se tato možnost z pohledu Ústavního soudu jako dostatečná. Zadostiučinění má být přiměřené rozsahu způsobené nemajetkové újmy a je třeba přihlížet ke všem okolnostem posuzované věci, pročež je obtížné vymezit pevná kritéria pro stanovení výše přiměřeného zadostiučinění. Mezi okolnosti, které je třeba zohlednit při určení výše zadostiučinění, je možné zařadit zejména postavení daného subjektu na trhu (jeho význam, počet zaměstnanců), medializaci insolvenčního řízení, chování insolvenčního navrhovatele v insolvenčním řízení (podávání opravných prostředků). Zejména v případě „nastrčených“ nemajetných insolvenčních navrhovatelů pak bude vymáhání náhrady škody značně problematické.

48. Stejně tak možnost uložení pokuty insolvenčnímu navrhovateli v případě odmítnutí insolvenčního návrhu pro zjevnou bezdůvodnost až do výše 500 000 Kč (oproti doposud přípustným 50 000 Kč) se v situaci, kdy dojde k nezvratnému poškození dobrého jména a narušení obchodních vztahů, nejeví zejména v případě velkých korporací jako zcela adekvátní. Ani právo na přiměřené zadostiučinění, ani možnost uložení pokuty totiž nemají preventivní účinek, který by byl schopen odrazovat věřitele od podávání šikanózních návrhů. Ústavní soud si je vědom, že ani záloha na náklady insolvenčního řízení stanovená zákonodárcem ve výši 10 000 Kč, resp. 50 000 Kč, nebude často schopna nahradit vzniklou újmu, nicméně z pohledu preventivního působení má svůj nezpochybnitelný význam.

49. Právní úprava obsažená v insolvenčním zákoně poskytovala ochranu před šikanózními insolvenčními návrhy již před novelizací provedenou zákonem č. 64/2017 Sb. Do insolvenčního zákona byly tyto prvky zakotveny zákonem č. 334/2012 Sb. Byla jím zavedena zejména možnost odmítnout návrh pro zjevnou bezdůvodnost (§ 128a insolvenčního zákona), stanovení sankce za podání zjevně bezdůvodného návrhu (§ 128a odst. 3 insolvenčního zákona), možnost stanovit povinnost složit jistotu k zajištění náhrady škody nebo jiné újmy, která by vznikla nedůvodným zahájením insolvenčního řízení [§ 82 odst. 2 písm. c) insolvenčního zákona], anebo možnost předběžným opatřením eliminovat některý z účinků spojených se zahájením insolvenčního řízení uvedených v § 109 odst. 1 písm. b) a c) insolvenčního zákona, neodporuje-li to společnému zájmu věřitelů [§ 82 odst. 2 písm. b) insolvenčního zákona].

50. Jakkoliv byly tyto nástroje přínosné, nedokázaly zjevně zamezit těm negativním účinkům, které nastaly po zahájení insolvenčního řízení, resp. po zveřejnění vyhlášky v insolvenčním rejstříku. Podle důvodové zprávy praxe ukázala, že i když je do deseti dnů insolvenční návrh zamítnut nebo odmítnut, stačí to (v důsledku diskreditace osoby údajného dlužníka v očích obchodních či smluvních partnerů) k tomu, aby se řádně fungující společnost dostala skutečně do úpadku.

51. Co se týče zálohy na náklady insolvenčního řízení, znal insolvenční zákon tento institut i před jeho novelizací provedenou zákonem č. 64/2017 Sb. Šlo nicméně o institut fakultativní a uložení zálohy záviselo na úvaze soudu. Tato možnost byla insolvenčními soudy nicméně paušálně využívána, a to často až do výše 50 000 Kč. Nevýhodou však bylo, že insolvenční navrhovatel mohl dosáhnout svého šikanózního záměru i tím, že insolvenční návrh podal a případnou povinnost složení zálohy nesplnil. I když tedy insolvenční soud řízení zastavil, mohl insolvenční věřitel dlužníkovi situaci zkomplikovat. Záloha na náklady insolvenčního řízení je tak dalším ochranným prvkem, který má bránit insolvenčním návrhům, které nemusejí mít zjevné opodstatnění.

52. Vláda ve svém vyjádření připodobňovala institut zálohy soudním poplatkům. V tom se liší od navrhovatelem prosazovaných závěrů vyslovených v usnesení sen. zn. 29 NSČR 172/2017, podle něhož záloha není svou povahou ani soudním poplatkem, ani jistotou, která by měla sloužit k případné náhradě škody nebo jiné újmy. Zákonodárci lze možná vytknout neobratnost označení v podobě „zálohy“, když se nabízelo označení jiné (např. právě jistota), nicméně z pouhé nevhodnosti označení nelze ještě dovozovat protiústavnost. Jakkoliv nelze zálohu na náklady insolvenčního řízení zcela ztotožňovat se soudním poplatkem (k rozdílům viz výše), nelze přehlédnout, že návrh na zahájení insolvenčního řízení není s placením soudních poplatků spojen. Na zálohu lze tedy v určitém smyslu nahlížet i jako na jakousi „skrytou“ formu soudního poplatku (byť s uvedenou výhradou jeho možného vrácení). I když má tedy záloha na náklady insolvenčního řízení jinou povahu než např. soudní poplatek nebo jistota na náklady předběžného opatření, Ústavní soud se (na rozdíl od názoru Nejvyššího soudu vysloveného v usnesení sen. zn. 29 NSČR 172/2017) nedomnívá, že by bylo naprosto vyloučeno použít instituty zmírňující dopady překážek, které brání v přístupu k soudu (např. v podobě osvobození od povinnosti platit soudní poplatek nebo složit jistotu), jež jsou obsaženy v občanském soudním řádu. K uvedenému závěru vede Ústavní soud jednak subsidiární použití občanského soudního řádu zakotvené v § 7 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., jednak i zavedení fakultativní možnosti uložení zálohy i v jiných případech, stanovené v § 108 odst. 2 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 64/2017 Sb. Podle § 7 insolvenčního zákona, ve znění zákona č. 294/2013 Sb., platí, nestanoví-li tento zákon jinak nebo není-li takový postup v rozporu se zásadami, na kterých spočívá insolvenční řízení, použijí se pro insolvenční řízení a pro incidenční spory přiměřeně ustanovení občanského soudního řádu týkající se sporného řízení. Osvobození od placení zálohy by bezpochyby představovalo benefit pro účastníka řízení (insolvenčního navrhovatele), který z pohledu ústavněprávního obstojí. Ústavní soud se však nedomnívá, že použití tohoto institutu na bázi prosté analogie s § 138 o. s. ř. by bylo namístě, ledaže by pro takové zmírnění dopadů povinnosti složit zálohu na náklady insolvenčního řízení byly ve zcela výjimečném případě dány řádně doložené důvody. V opačném případě by mohlo docházet k rozporu se zásadami insolvenčního řízení, jak jsou vyjmenovány v § 5 insolvenčního zákona, tedy že by byl některý z účastníků nespravedlivě a nedovoleně znevýhodňován či byla narušena rovnost věřitelů. Na druhé straně je však třeba upozornit, že není možno si toto dobrodiní jakkoliv nárokovat.

53. K tomu je možno dále podotknout, že záloha se od soudních poplatků liší mj. tím, že nenastanou-li podmínky pro použití této zálohy (např. k náhradě způsobené škody nebo nedojde-li k odmítnutí návrhu pro bezdůvodnost), pak bude záloha vrácena tomu, kdo ji složil. Zátěž spojená s touto povinností tak spočívá především v tom, že účastník řízení, který zálohu zaplatil, touto částkou přinejmenším po určitou dobu nebude moci disponovat. V této souvislosti nelze přehlédnout, že insolvenční řízení je vedeno především v zájmu věřitelů, kteří se snaží docílit navrácení svého majetku. V jejich zájmu by pak mělo být, aby insolvenční řízení řádně proběhlo. Riziko možného nevrácení zálohy je rizikem, které lze při patřičné bdělosti eliminovat na přijatelnou úroveň. I když byl institut zálohy na náklady insolvenčního řízení prezentován zákonodárcem primárně jako institut odrazující od podávání šikanózních návrhů, nelze přehlédnout ani jeho eventuální funkci reparační. Dojde-li ke vzniku újmy subjektu, vůči němuž byl insolvenční návrh směřován, bude možno z této zálohy hradit i tuto újmu. Složená záloha bude nicméně primárně použita na odměnu a hotové výdaje insolvenčního správce, proto je třeba ze strany insolvenčních navrhovatelů přistupovat k podávání insolvenčních návrhů více než zodpovědně.

54. Ve světle legitimních cílů a deklarovaného účelu právní úpravy (zajištění peněžních prostředků pro vedení insolvenčního řízení i v případě, že na základě dosavadního šetření nejsou v majetkové podstatě žádné peněžní prostředky; ochrana práv dlužníka před šikanózními věřitelskými insolvenčními návrhy; otestování vážnosti úmyslu věřitele k vedení insolvenčního řízení) představuje institut zálohy na náklady insolvenčního řízení podle § 108 odst. 1 insolvenčního zákona, a to i vzhledem k zákonodárcem stanovené výši (10 000 Kč a 50 000 Kč), z pohledu Ústavního soudu přijatelné omezení práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.

VIII. bb) Posouzení stanovení zálohy podle § 108 odst. 1 insolvenčního zákona z pohledu rozlišování mezi podnikateli a nepodnikateli a z pohledu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny

55. V další části se Ústavní soud zabýval stanovením zálohy na náklady insolvenčního řízení v závislosti na tom, zda je dlužníkem osoba právnická podnikající, nebo osoba právnická či fyzická nepodnikající. Zákonodárce v § 108 odst. 1 insolvenčního zákona stanovil výši zálohy na částku 10 000 Kč v případě, že insolvenční návrh věřitele byl podán proti právnické osobě, která není podnikatelem, nebo proti fyzické osobě, a na částku 50 000 Kč, je-li podán proti právnické osobě, která je podnikatelem.

56. Navrhovatel spatřuje rozpor s čl. 26 odst. 1 Listiny v rozlišování podnikatele na osobu právnickou nebo fyzickou, neboť právo každého dlužníka podnikat má podle názoru navrhovatele v obou případech jiný obsah podle toho, zda má být režimu insolvenčního zákona podroben dlužník, který podniká jako osoba právnická, nebo dlužník, který podniká jako osoba fyzická. Z tohoto pohledu není Ústavnímu soudu zcela jasné, v čem přesně navrhovatel porušení čl. 26 odst. 1 Listiny v daném případě shledává, neboť věřitel, jakožto insolvenční navrhovatel, není na svém právu podnikat nikterak dotčen. Navrhovatel měl tedy zřejmě na mysli především to, že dlužníci (právnické osoby podnikatelé) budou oproti jiným dlužníkům (právnickým osobám nepodnikatelům a nepodnikajícím fyzickým osobám) zvýhodněni tím, že budou vystaveni menšímu riziku podání insolvenčního návrhu, neboť insolvenční navrhovatel musí složit vyšší zálohu na náklady insolvenčního řízení (50 000 Kč v případě právnických osob podnikatelů oproti 10 000 Kč v případě nepodnikatelů). Jakkoliv lze připustit rozdílné zacházení mezi jednotlivými subjekty, z hlediska rozumného obecného výkladu přípustnosti zákonného omezení práv podle čl. 26 odst. 1 Listiny vychází Ústavní soud i zde z obdobného schématu, které používá u sociálních práv.

57. Ústavní soud východiska k posuzování dané problematiky shrnul v nálezu ze dne 12. 5.2015 sp. zn. Pl. ÚS 55/13 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.) tak, že „s ohledem na znění čl. 41 odst. 1 Listiny je pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních práv dán užší prostor, než je tomu u práv první generace [a také práv obsažených v hlavách III a V Listiny – srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)], a zakotvení jejich existence v Listině znamená (a to s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny), že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard (tj. existuje určitá spodní mez omezení, esenciální obsah) sociálních práv“.

58. Jinak konkrétní vyvážení liberálního a sociálního hlediska zásadně stanoví parlamentní většina [Ústavní soud proto v bodě 45 nálezu ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) uvedl, že „ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny ... vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava sociálních práv je legitimním předmětem politického zápolení (tj. je primárně v rukou zákonodárce) a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance sociálních práv považovat za otázku judiciální“]. Rozhodování o rozsahu sociálních práv patří mezi významné politické otázky, které jsou v prvé řadě předmětem politické soutěže, a nakonec o nich proto rozhodují volení reprezentanti v zákonodárném sboru. Sociální práva lze totiž řadit mezi tzv. bytostně sporné či diskutabilní pojmy (essentially contested concepts), o jejichž nejhlubším významu se vede napříč společností bouřlivá veřejná debata a politická diskuse. Při jejich přezkumu je Ústavní soud vázán východisky čl. 41 odst. 1 Listiny, a proto je rovněž zdrženlivější vůči demokratické většině zákonodárce, která by měla reflektovat momentální vůli společnosti.

59. Ústavní soud tak na zákonné omezení základního práva podnikat, uvedeného ve výčtu čl. 41 odst. 1 Listiny, aplikuje přísný test proporcionality. Za zásah do minimálního standardu (esenciálního obsahu) základního práva podnikat považoval např. faktické odnětí práva podnikat při odsouzení za úmyslný trestný čin nesouvisející s předmětem podnikání, pročež zde prováděl test proporcionality takového zásahu, protože závažnější zásah do práva podnikat než jeho faktické odnětí si lze těžko představit. V nyní posuzované věci však k žádnému takto zásadnímu omezení či dokonce odnětí práva podnikat nedochází. Je třeba trvat na tom, že zákonodárce má poměrně širokou pravomoc takové podmínky a omezení stanovit (srov. již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 39/01). Tyto podmínky a omezení však nesmí být diskriminační (srov. čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny). Ve světle návrhu by se mohlo na první pohled jevit, že rozlišování mezi podnikajícími a nepodnikajícími a právnickými a fyzickými osobami při stanovení výše zálohy na náklady řízení představuje diskriminační zacházení. Tento názor však Ústavní soud nesdílí. Stanovení zálohy v různé výši podle jednotlivých skupin osob je založeno na objektivních a racionálních kritériích [srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.), ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.) nebo ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 30/15 (N 42/80 SbNU 517; 239/2016 Sb.), bod 25], která vycházejí ze zkušeností s výskytem zneužívajících insolvenčních návrhů. Je zjevné, jak již bylo zmiňováno výše, že dopad zahájeného insolvenčního řízení, pomine-li se zásah do dobrého jména a pověsti, který může pociťovat každý subjektivně zcela rozdílně, bude jiný u podnikatele a jiný u nepodnikatele.

VIII. bc) Nahlížení na § 108 odst. 1 insolvenčního zákona z pohledu osvobození určitých subjektů od placení zálohy

60. Navrhovatel konečně poukazuje na to, že z placení zálohy na náklady insolvenčního řízení jsou vyloučeny určité skupiny věřitelů (zaměstnanci a spotřebitelé). Co se týče zaměstnanců, Ústavní soud nemá důvod odchylovat se od závěru vysloveného ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01, podle něhož osvobození od zaplacení zálohy na náklady konkursu, vyplývá-li pohledávka navrhovatele ze mzdových nároků (s výjimkou vedoucích zaměstnanců dlužníka a osob jim blízkých), sleduje účel, jenž byl tímto opatřením zákonodárcem sledován (jde o ochranu slabší strany) a není v rozporu s ústavním pořádkem (zejména s čl. 26 odst. 1 a čl. 28 Listiny).

61. V případě spotřebitelů vychází Ústavní soud z obdobné premisy jako u zaměstnanců, že jde o slabší stranu, která si zasluhuje zvýšenou ochranu. Pakliže ochrana spotřebitele náleží mezi hlavní cíle českého zákonodárství (vycházejícího z předpisů Evropské unie), nemá Ústavní soud proti promítnutí této ochrany do osvobození od placení zálohy na náklady insolvenčního řízení z ústavněprávního hlediska taktéž žádné výhrady. Možné zneužití osvobození od placení zálohy u spotřebitelů, kteří shodou okolností vystupují jako podnikatelé, není samozřejmě vyloučeno, jak naznačuje navrhovatel, ale pohybuje se spíše v rovině spekulativní. Ostatně každá výjimka je svým způsobem zneužitelná. Vzhledem ke znění § 108 odst. 1 insolvenčního zákona, podle něhož se osvobození týká jen toho spotřebitele, jehož pohledávka spočívá v nároku vyplývajícím ze spotřebitelské smlouvy, nelze očekávat, že by mělo docházet např. k postupování pohledávek vzniklých ze spotřebitelských smluv na další osoby za účelem podávání šikanózních insolvenčních návrhů.

62. Na základě výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že nejsou dány důvody ke zrušení napadeného ustanovení insolvenčního zákona, a proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

42. Ústavní soud výše uvedená východiska uplatnil na nyní posuzovanou věc a dospěl k závěru, že návrh na zrušení § 108 odst. 1 insolvenčního zákona, stanovujícího povinnost věřitele při podání insolvenčního návrhu uhradit zálohu na náklady insolvenčního řízení, není důvodný. Ústavní soud provedl výše zmiňované testování napadeného ustanovení, v jehož rámci se zaměřil především na proporcionalitu, legitimitu a racionalitu uvedeného ustanovení.