IV. 3 Vyjádření vlády

IV. 3 a) K ne/opodstatněnosti vyhlášení stavu legislativní nouze

37. Podle vlády byly dány materiální podmínky k vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Za situace, kdy a) exponenciálně rostl počet osob s aktuálně probíhajícím onemocněním COVID-19, b) nová varianta viru SARS-CoV-2-omikron, která se přenáší s řádově vyšší účinností než předchozí varianty, se stala dominantní variantou na území České republiky, c) končila účinnost pandemického zákona a d) veřejného ani politického konsenzu stran prodlužování nouzového stavu nebylo dosaženo, se projednání návrhu napadeného zákona ve stavu legislativní nouze jeví nejen jako racionální a potřebný, ale i ústavně konformní postup.

38. Existenci pandemie jako legitimní důvod pro projednání zákona ve stavu legislativní nouze již implicitně potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/20 ze dne 8. 12. 2020 (29/2021 Sb.) a také Nejvyšší správní soud v rozsudku č.j. 8 Ao 1/2021-133 ze dne 14. 4. 2021 (dostupný na https://www.nssoud.cz).

39. Podmínkou ústavně aprobovaného stavu legislativní nouze je především existence objektivní závažné situace, na kterou je třeba bezprostředně reagovat. Vrcholící epidemii onemocnění COVID-19 a s ní spojené zásadní ohrožení zdraví a života osob na celém území státu, včetně důvodné obavy ze zhoršení situace, nebude-li řešena adekvátními nástroji, vláda považuje za mimořádnou okolnost, tedy legitimní důvod pro aplikaci institutu zkráceného projednání.

40. Ačkoli v procedurálním hlasování o potvrzení stavu legislativní nouze nebyla dosažena shoda většiny, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona (ve smyslu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10), bylo v uvedeném hlasování dosaženo téměř třípětinové shody přítomných poslanců (81 ze 138 bylo pro návrh, 20 bylo proti).

41. Nelze akceptovat argument navrhovatelky, že přijetí napadeného zákona nebylo nutné, přináší-li nouzový stav pro vládu dostatečné nástroje, neboť ten by měl být vyhlašován jen na nezbytně dlouho dobu při nejvyšší míře ohrožení veřejného zdraví, a nikoliv po celou dobu trvání pandemie. Rovněž vláda nesouhlasí s tvrzením, že dostatečné nástroje obsahuje i zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), neboť jak potvrdila soudní praxe, aplikace tohoto zákona je limitovaná.

IV. 3 b) Deficity legislativního procesu

42. Vláda se ve svém vyjádření dále zabývá jednotlivými namítanými vadami legislativního procesu, k čemuž souhrnně uvádí, že žádné ústavně garantované právo žádného konkrétního člena Parlamentu nebylo v průběhu schvalování zákona č. 39/2022 Sb. porušeno a jednotlivá namítaná pochybení nepředstavují sama o sobě ani kumulativně zásadní porušení Ústavy, ústavního principu či hodnoty; k tomu předestírá závěry vybrané judikatury Ústavního soudu týkající se rozsahu parlamentního diskurzu.

43. Dobu 30 dnů pro projednání návrhu napadeného zákona z hlediska ústavnosti nepovažuje vláda za problematickou. S odkazem na stenozáznam z jednání 8. schůze Poslanecké sněmovny ve dnech 1. a 2. února 2022 vláda konstatuje, že opozici nebylo během projednávání upřeno uplatnění konkurenčních názorů, vedení racionálního diskurzu, projednání pozměňovacích návrhů ani právo obstrukce. Ještě širší prostor uplatnila opozice při hlasování o návrhu napadeného zákona ve znění postoupeném Senátem, které probíhalo na 9. schůzi Poslanecké sněmovny ve dnech 15. a 16. února 2022.

44. K namítané neexistenci formálního potvrzení trvání stavu legislativní nouze po vrácení návrhu napadeného zákona Senátem vláda uvádí, že nejde o protizákonný, či dokonce protiústavní postup, neboť nevyplývá z dikce JŘPS ani není založen ustálenou parlamentní zvyklostí. Trvání stavu legislativní nouze bylo potvrzeno hlasováním č. 4 na 8. schůzi Poslanecké sněmovny; požadavek na opětovné potvrzení stavu legislativní nouze Poslaneckou sněmovnou poté, co byl návrh zákona č. 39/2022 Sb. zamítnut Senátem a postoupen zpět Poslanecké sněmovně, považuje vláda za projev přepjatého formalismu, mj. proto, že vládní většina disponovala potřebnou nadpoloviční většinou hlasů. Nebylo sice hlasováno o procedurálním návrhu poslance Radka Vondráčka, avšak nešlo o záměrné jednání předsedajících schůze, ale o důsledek obstrukčního jednání opozice a chaotického a emotivního průběhu 9. schůze Poslanecké sněmovny.

45. K namítanému přerušení vystoupení poslance Tomia Okamury vláda uvádí, že k němu došlo ve chvíli, kdy uvedený poslanec hovořil již více než 5 hodin, a bylo tak učiněno na základě upozornění předsedy poslaneckého klubu SPD Radima Fialy; uvedeným jednáním předsedajícího schůze Jana Skopečka nebyl porušen JŘPS ani žádné autonomní usnesení Poslanecké sněmovny.

46. K časové souslednosti přijímání procesního usnesení o schválení jednání a hlasování po 21. hodině vláda uvádí, že o něm bylo v souladu s požadavky § 53 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny rozhodnuto ihned poté, kdy bylo předsedajícím schůze přerušeno více než pětihodinové obstrukční vystoupení poslance Tomia Okamury.

47. Vláda k ústavnosti legislativního procesu uzavírá, že splňoval všechna kritéria kladená na zákonodárnou moc ústavním pořádkem i judikaturou Ústavního soudu. Derogaci zákona č. 39/2022 Sb. z důvodu vadné legislativní procedury by vláda považovala nejenom za popření vůle většiny poslanců, ale i za krok neodůvodnitelný z pohledu materiálního nazírání práva i zdravého rozumu. V případě, že by Ústavní soud přesto zrušil zákon č. 39/2022 Sb. jako celek, vláda navrhuje, aby odložil vykonatelnost derogačního nálezu k datu ukončení platnosti pandemického zákona v novelizovaném znění (tj. uplynutím dne 30. 11. 2022).

IV. 3 c) K návrhu na zrušení jednotlivých napadených ustanovení

48. Vláda považuje za nesporné, že pandemický zákon se stal efektivní zákonnou oporou pro vydávání podstatné části mimořádných opatření za účelem boje s epidemií onemocnění COVID-19. Základním principem přijímaných opatření je snaha zabránit šíření onemocnění a minimalizovat škody a ztráty, zejména na životech a zdraví fyzických osob. Návrh napadeného zákona reagoval na poznatky plynoucí z aplikační praxe a relevantní judikatury Nejvyššího správního soudu.

49. K návrhu na zrušení § 8a pandemického zákona vláda uvádí, že vzhledem k vysokému počtu nařizovaných karanténních opatření a izolací, jenž může dosahovat až tisíce případů denně, je nemyslitelné, aby byly nařizovány ve správním řízení podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Smyslem napadené úpravy je stanovit zákonná pravidla pro situace, kdy u značného počtu osob existuje důvodný předpoklad, že splňují zákonem stanovené podmínky pro uložení izolace/karantény, a zároveň je zřejmé, že jiný než neformalizovaný způsob nařizování karanténních opatření a izolací (při zachování možnosti se proti takovému nařízení zákonem upraveným způsobem bránit) by nevedl k efektivnímu naplnění jejich cílů. Sledovaného účelu nelze dosáhnout alternativními normativními prostředky.

50. Uvedený postup, kdy k nařízení karanténního opatření nebo izolace může dojít i faktickým pokynem, je inspirován obdobnými úpravami v jiných zákonech, např. v § 7b zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o České obchodní inspekci“) nebo v § 44 a násl. zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Policii ČR“).

51. Z dikce napadeného ustanovení je zřejmé, že o takovém sdělení musí být bezodkladně učiněn písemný záznam a proti nařízení karanténního opatření nebo izolace je možné podat písemné námitky adresované příslušnému orgánu ochrany veřejného zdraví. Námitky jsou rovněž pojaty jako neformalizovaný postup, neboť jejich primárním smyslem je, aby důvodnost nařízeného karanténního opatření nebo izolace byla přezkoumána co nejdříve. Proti způsobu jejich vyřízení je přitom možné brojit žalobou ve správním soudnictví (podle vlády zásahovou žalobou). Pro nařizování karanténního opatření nebo izolace a na vyřizování námitek se subsidiárně použije část čtvrtá správního řádu. Za nesprávný úřední postup při nařizování uvedených opatření a za újmu tím způsobenou pak odpovídá stát podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“).

52. Neobstojí ani argument navrhovatelky o omezení ústavních práv pouhou vyhláškou, neboť ta může být vydána pouze na základě a v mezích zákona, které jsou stanoveny právě v § 8a pandemického zákona. Je rovněž krátkozraký argument, že zavedení institutů uvedených v napadeném ustanovení v době ustupující pandemie ztrácí materiální opodstatněnost. Nelze totiž vyloučit další masivní šíření onemocnění COVID-19, čehož koneckonců byl (a stále ještě je) celý svět svědkem.

53. K návrhu na zrušení § 2 odst. 2 písm. b) a c) pandemického zákona vláda po stručném exkurzu do historie vzniku pandemického zákona uvádí, že do § 2 byla vložena ta mimořádná opatření, která se v praxi ukázala jako potřebná, ale k jejichž přijetí nebyly orgány ochrany veřejného zdraví podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví oprávněny. Omezení mobility obyvatelstva a možnosti setkávat se představuje totiž jeden z pilířů v boji s onemocněním COVID-19. Za stěžejní považuje vláda skutečnost, že z dikce těchto ustanovení vyplývá, že výkon činnosti v tam uvedených provozovnách, objektech či prostorech bude možné pouze omezit, popř. pro ni stanovit podmínky, nikoli ji úplně zakázat.

54. Protože některé činnosti nemusí být vykonávány v provozovnách nebo jiných obdobných prostorech (ale např. přímo u zákazníka či jiných místech), které provozovnami nejsou, navrhla vláda založit oprávnění regulovat i tyto další činnosti za předpokladu, že při nich dochází k přímému osobnímu kontaktu dvou či více fyzických osob (např. kadeřnické služby, kosmetika, taxislužba aj.), a to z důvodu zajištění ochrany zdraví těchto fyzických osob na stejné úrovni, jako by tomu bylo v případě, že by daná činnost byla vykonávána v provozovně.

55. Ve vztahu k ostatním napadeným ustanovením vláda konstatuje, že z textu navrhovatelky není seznatelný žádný důvod jejich derogace. Vláda proto uvádí k jednotlivým ustanovením pouze důvody, které ji k jejich navržení vedly, a navrhuje, aby Ústavní soud projednávaný návrh zamítl.

33. Vláda schválila svůj vstup do řízení ve smyslu § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu usnesením č. 245 ze dne 30. 3. 2022 a k projednávanému návrhu podala obsáhlé vyjádření, jež vypracoval ministr pro legislativu ve spolupráci s ministrem zdravotnictví.

34. Nejprve se vláda stručně vyjadřuje k epidemiologické situaci v době přijímání zákona č. 39/2022 Sb. Zdůrazňuje, že ve sledovaném období pandemie onemocnění COVID-19 způsobené šířením koronaviru SARS-CoV-2 (dále též „pandemie“) nejenom nebyla na ústupu, ale naopak se v souvislosti s šířením nové nakažlivé varianty viru SARS-CoV-2-omikron výrazně zhoršovala (dne 2. 2. 2022 počet probíhajících případů onemocnění dosáhl svého maxima), k čemuž přikládá grafy a odkazuje na další veřejně dostupná data. Zásadní tvrzení navrhovatelky o nedůvodnosti projednávání zákona č. 39/2022 Sb. ve stavu legislativní nouze je tedy zjevně nepravdivé.

35. Vláda rekapituluje historické pozadí přípravy zákona č. 39/2022 Sb. Upozorňuje, že to byla vláda předsedy Andreje Babiše, která iniciovala a fakticky uskutečnila vypracování předlohy zákona č. 39/2022 Sb. včetně formulace žádosti na její projednání ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. Sněmovna vyslovila současné vládě důvěru dne 13. 1. 2022; přitom návrh zákona č. 39/2022 Sb. byl Ministerstvem zdravotnictví předložen do zkráceného připomínkového řízení dne 15. 12. 2021 a odeslán vládě byl dne 13. 1. 2022. S ohledem na nezbytnost přijetí navrhované právní úpravy v co nejkratším možném čase navrhoval předkladatel využít zkráceného projednání ve stavu legislativní nouze podle § 99 JŘPS a podle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb. Dne 19. 1. 2022 přijala současná vláda usnesení č. 32, kterým schválila návrh napadeného zákona. Vláda Andreje Babiše, ač si byla vědoma potřebnosti urychlené novelizace pandemického zákona (minimálně ve smyslu nezbytnosti prodloužit dobu jeho platnosti a zohlednit judikaturu správních soudů), zahájila potřebné legislativní kroky na podzim roku 2021. Vzhledem k nedostatku politického konsenzu ohledně prodlužování nouzového stavu a blížícímu se konci účinnosti pandemického zákona přejala současná vláda návrh novely pandemického zákona vypracovaný vládou Andreje Babiše, včetně návrhu žádosti o projednání ve zkráceném jednání. Nemohla tak předložit návrh zákona dříve, jak účelově uvádí navrhovatelka.

36. Konečně vláda popisuje průběh legislativního procesu v Parlamentu, podrobně se věnuje ústavnosti legislativního procesu a jednotlivým námitkám navrhovatelky. Vymezuje obecná východiska při posuzování vad legislativního procesu, jež Ústavní soud shrnul v recentním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 v bodech 89 až 93, a rozebírá roli parlamentní opozice v legislativním procesu za použití související judikatury Ústavního soudu.