VI. 1 b) Aplikace testu proporcionality

135. Účelem § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (coby rozšířeného výčtu mimořádných opatření) je poskytnutí efektivního protiepidemického nástroje k minimalizaci rizika přenosu nákazy šíření onemocnění COVID-19 v populaci a jejích dopadů na veřejné zdraví prostřednictvím opatření, která omezují výkon podnikatelské nebo jiné činnosti v provozovně, obchodním centru, na tržišti, tržnici nebo v jiném prostoru sloužícímu k podnikatelské nebo obdobné činnosti coby místům, v nichž dochází k vyšší kumulaci osob v jednom čase (srov. § 1 odst. 1 a § 2 odst. 1 pandemického zákona; srov. též str. 12-14 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.). Takto předestřený cíl napadené právní úpravy považuje Ústavní soud v obecné rovině za legitimní (ústavně aprobovaný).

136. Je již obecně známou skutečností, že onemocnění COVID-19 je virovým infekčním onemocněním přenášejícím se primárně tzv. kapénkovou cestou, tedy vzduchem z člověka na člověka při blízkém kontaktu na krátkou vzdálenost (viz bod 201 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21). Celá právní úprava mimořádných opatření (jíž je právě zkoumané ustanovení součástí) vychází z premisy, že omezení mobility obyvatelstva a možností setkávat se představuje jeden z pilířů boje s onemocněním COVID-19, zejména jde-li o omezení činností provozovaných ve vnitřních prostorách, kde lze důvodně očekávat vyšší míru rizika nákazy. Modifikace původního § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona rovněž podle vlády reaguje na skutečnost, že jiný dostupný nástroj (tj. vydávání opatření podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví) neposkytuje dostatečnou oporu pro vydávání potřebných mimořádných opatření, což mělo za následek rušení některých opatření správními soudy (viz též str. 12 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.).

137. Ústavní soud proto uzavírá, že ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona umožňující regulovat výkon podnikatelské nebo jiné činnosti v provozovně, obchodním centru, na tržišti, tržnici nebo v jiném prostoru sloužícímu k podnikatelské nebo obdobné činnosti coby místům, v nichž dochází k vyšší kumulaci osob v jednom čase, lze považovat za způsobilé (vhodné) k dosažení sledovaného cíle.

138. Vzhledem k tomu, že napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (jako delegující norma ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny) sám o sobě žádné konkrétní povinnosti jednotlivcům neukládá, a protože ústavní pořádek nestanoví žádné zvláštní požadavky na zákonný rámec omezování základních lidských práv a svobod při zvládání mimořádných situací nepodléhajících režimu ústavního zákona o bezpečnosti, omezuje se z tohoto hlediska přezkum v rámci požadavku nezbytnosti a proporcionality v užším smyslu na posouzení záruk ochrany ústavně zaručených základních lidských práv a svobod ve smyslu požadavků čl. 4 odst. 1, 3 a 4 Listiny, které napadené ustanovení skýtá. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 rozdělil tyto záruky na dvoje: „apriorní, spočívající v povinnosti právní úpravy per se respektovat tyto požadavky in abstracto, a posteriorní, tedy ochrana jednotlivce před případným porušením těchto požadavků in concreto určitým opatřením“.

139. Jde-li o první rovinu apriorních záruk, tj. samotné vymezení nejzazšího rámce mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, již výše bylo uvedeno, že jde o rámec značně široký. Tato skutečnost je však důsledkem potřeby akceschopnosti orgánů veřejné moci při reakci na vývoj pandemie. Koncepce napadeného ustanovení vychází z poznatků o použitelnosti jednotlivých (před novelizací dostupných) nástrojů pro boj s pandemií COVID-19, která byla příliš kazuistická, neumožňovala vydávání dostatečně cílených opatření. Je také reakcí na judikaturu Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ao 22/2021-44 ze dne 21. 5. 2021, č. j. 1 Ao 5/2021-73 ze dne 1. 7. 2021 či č. j. 8 Ao 2/2022-53 ze dne 2. 2. 2022), podle které původní znění pandemického zákona [ani § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví] plošnou regulaci činnosti provozoven služeb, včetně stravovacích a ubytovacích služeb či trhů a tržnic, vůbec neumožňovalo (srov. též str. 20 a 21 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.).

140. Napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona zahrnuje také oprávnění k regulaci činností vykonávaných v provozovnách nebo jiných obdobných prostorech, při nichž dochází k přímému osobnímu kontaktu dvou či více fyzických osob (například kadeřnické služby, kosmetika, manikúra, pedikúra, taxislužba - viz str. 21 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.). Požadavek co možná nejobecněji formulovaného ustanovení, aby bylo možné regulovat co nejširší škálu podnikatelských (a obdobných) činností, při nichž dochází k blízkému mezilidskému kontaktu, je podle Ústavního soudu legitimní.

141. Předvídat pandemii onemocnění COVID-19 je vzhledem k její dynamice téměř nemožné; ani v odborné veřejnosti nepanuje shoda, jak na ni reagovat [srov. bod 68 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20 ze dne 9. 2. 2021 (123/2021 Sb.)]. Existuje tudíž zájem na tom, aby byly připraveny všechny dostupné nástroje k nastavení efektivních a cílených protiepidemických opatření, a to zejména v případě výskytu nových rizikových variant představujících vážnou hrozbu pro veřejné zdraví. V tomto konfliktu je proto třeba považovat potřebu zajištění dostatečné akceschopnosti orgánů veřejné moci za pomoci ústavně konformního zásahu do základních práv a svobod za legitimní cíl (viz body 206 a 207 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

142. Závěry ve vztahu k druhé i třetí rovině tzv. apriorních záruk, jimiž se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21, se plně ‒ vzhledem k totožnosti širšího právního rámce, v němž je napadené ustanovení zasazeno ‒ uplatní i v nynějším přezkumu, a proto je Ústavní soud pouze stručně rekapituluje.

143. Druhou rovinu apriorních záruk tvoří vnitřní limity vydávání mimořádných opatření. Jejich konstrukce neumožňuje příslušným orgánům výkonné moci nařizování opatření svévolně, popř. pouze na základě politické úvahy. Jejich vydávání je třeba konfrontovat s reálnou potřebou zvládat probíhající pandemii či hrozbu jejího vypuknutí podle aktuální analýzy epidemiologické situace onemocnění COVID-19, konkrétní mírou rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a přiměřeností zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob (§ 3 odst. 2 pandemického zákona). Platí současně, že mimořádná opatření mohou být nařizována pouze v nezbytném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu (§ 3 odst. 1 pandemického zákona; srov. k tomu i bod 208 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

144. Třetí rovinu apriorních záruk tvoří podmíněnost mimořádných opatření podle § 2 odst. 2 pandemického zákona předchozím souhlasem vlády (§ 3 odst. 3 pandemického zákona), jakož i trvajícím stavem pandemické pohotovosti [§ 2 odst. 4 písm. a) pandemického zákona], pravidelný správní přezkum mimořádných opatření a trvání důvodů pro jejich vydání (§ 3 odst. 7 pandemického zákona). I v těchto zárukách se promítá nezbytný respekt k ochraně ústavně zaručených práv a svobod, do nichž se vydáváním mimořádných opatření a posuzováním jejich trvání zasahuje (srov. bod 209 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

145. Uvedené apriorní záruky jsou též (vzhledem k nutnosti balancování konkurujících zájmů) doplňovány tzv. zárukami posteriorními, u kterých Ústavní soud i zde rekapituluje své závěry z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21. Mimořádná opatření jsou podle nich svojí právní formou opatřeními obecné povahy (§ 3 odst. 6 pandemického zákona), takže dotčená ústavně zaručená práva a svobody spadají pod ochranu moci soudní, neboť mimořádné opatření může být přezkoumáno ve správním soudnictví, k čemuž je příslušný Nejvyšší správní soud (§ 13 odst. 1 pandemického zákona). Subsidiárně pak může být ochrana zajištěna Ústavním soudem samotným. Ochrana ústavně zaručených práv a svobod při aplikaci napadeného ustanovení je tedy pod účinnou ochranou soudnictví v souladu s čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny (srov. body 210 a 211 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

146. Ústavní soud vzhledem k uvedenému uzavírá, že napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona v testu proporcionality obstojí.

147. Namítá-li navrhovatelka, že mimořádným opatřením podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona lze omezit podnikatelské činnosti zajišťující realizaci základních práv a svobod (např. omezení advokacie při realizaci práva na právní pomoc), uvádí k tomu Ústavní soud, že není schopen při abstraktním přezkumu ústavnosti objektivně prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadený zákon (jeho dílčí ustanovení) v individuálním případě může vyvolat. Předmětem jeho posouzení nemohou být ani specifické případy jednotlivých dotčených subjektů, u nichž s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu [srov. bod 54 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.)]. Předmětem nynějšího přezkumu proto nemohou být potenciální mimořádná opatření vydaná na základě napadeného ustanovení, které v abstraktní (obecné) rovině v testu ústavnosti obstojí.

148. Jednotlivá mimořádná opatření a jejich rozsah nelze předvídat, a to ani namítané omezení výkonu advokacie. Bylo-li by takové omezení na základě § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona vydáno, musela by takováto (i jakákoli jiná) konkrétní aplikace předmětného ustanovení konvenovat jak výše nastíněným apriorním zárukám, tak i obecným požadavkům kladeným na výkon veřejné moci (vyplývajícím zejm. z čl. 4 Listiny); jednotlivá mimořádná opatření podléhají rovněž zárukám posteriorním ‒ uvedená námitka navrhovatelky proto není důvodná. Stejný závěr je pak nezbytné učinit k námitce, podle které napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona opomíjí vazbu možných omezení na možnosti přenosu nákazy.

149. Není ani přiléhavá argumentace navrhovatelky, že vláda má k dispozici dostačující nástroje spojené s vyhlášením nouzového stavu; není úkolem Ústavního soudu, aby posuzoval, zda je vhodnější režim mimořádných opatření umožněných vyhlášeným nouzovým stavem podle ústavního zákona o bezpečnosti nebo režim mimořádných opatření podle pandemického zákona, neboť jde převážně o otázku politické povahy (bod 106 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

150. Namítá-li navrhovatelka, že nemá pandemický zákon a jím předvídaný stav pandemické pohotovosti ústavní oporu, pomíjí přitom, že Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 dospěl k závěru, že pandemický zákon a v něm obsažené instrumenty jako celek (vyjma jedné nesouvisející dílčí části) z ústavněprávního hlediska obstojí.

151. Bez významu je také poukaz na skutečnost, že původně omezená účinnost pandemického zákona do 28. 2. 2022 byla prodloužena do 30. 11. 2022, neboť jde toliko o projev normotvorné činnosti, z něhož nelze nijak usuzovat na (ne)ústavnost zkoumané právní úpravy. Ostatně Ústavní soud k tomu již v minulosti uvedl, že hypotetické prodloužení časové působnosti pandemického zákona je možné, nazná-li Parlament, že takový postup bude nutný (bod 215 in fine nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).