VI. 1 K mimořádným opatřením podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona

VI. 1 a) Vymezení rozsahu přezkumu

122. Navrhovatelka v souvislosti s napadeným § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona namítá, že jde o právní úpravu rozpornou se svobodou podnikání zaručenou čl. 26 odst. 1 Listiny.

123. Podstatnou částí mimořádných opatření podle § 2 pandemického zákona se Ústavní soud již podrobně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21, a to z pohledu (namítané) nedostatečné určitosti zákazových a příkazových norem, pravomoci zákonodárné moci delegovat určení jejich obsahu na orgán moci výkonné a proporcionality zásahu do ústavně zaručených základních práv těmito normami v zájmu ochrany veřejného zdraví. Dospěl přitom k závěru, že napadená ustanovení prizmatem zkoumaných hledisek ústavnosti obstojí (srov. zejm. body 194 až 217 citovaného nálezu). Z tam učiněných závěrů a vymezených východisek bude Ústavní soud ‒ vzhledem k obdobnosti problematiky ‒ vycházet i v nyní projednávané věci, neboť není důvodu se od nich odchylovat.

124. Navrhovatelka ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona zaprvé vytýká, že základní změnou oproti původnímu znění (před účinností zákona č. 39/2022 Sb.) je možnost omezit nejen obchodní a výrobní provozovny, ale v zásadě veškeré podnikatelské činnosti, přitom tak široké vymezení je nedůvodné. Navrhovatelka namítá, že napadené ustanovení je příliš obecné a opomíjí vazbu možných omezení na možnosti přenosu nákazy a zajištění nedotknutelnosti podnikatelských činností nutných pro realizaci základních práv.

125. Navrhovatelce lze přisvědčit v tom, že formulace mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (a s tím související rozsah možných omezení) je široká. Jak již Ústavní soud konstatoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21, uvedená šíře nezakládá sama o sobě protiústavnost napadeného ustanovení, neboť mimořádná opatření podle § 2 odst. 2 pandemického zákona představují pouze zákonný podklad umožňující konkretizaci jednotlivých předpokládaných omezení správním aktem (viz bod 195 citovaného nálezu). Předmětem ústavněprávního přezkumu je tudíž to, zda vydávání mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona podléhá dostatečným efektivním omezením a usměrněním vyžadovaným ochranou základních lidských práv a svobod (viz bod 196 citovaného nálezu), jak bude rozvedeno dále v rámci testu proporcionality.

126. Z ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu současně plyne, že není a priori protiústavní zákonná úprava, na jejímž základě lze omezit základní práva a svobody, konkrétní omezení zakládá teprve tímto zákonem předvídaný jiný akt (v tomto případě mimořádné opatření coby opatření obecné povahy). To za předpokladu, že nejsou základ či doplnění omezení delegovány na konkretizující orgán a jeho meze nejsou stanoveny natolik obecně či vágně, že určení jeho obsahu je fakticky ponecháno na konkretizujícím subjektu; konkretizace povinnosti pak musí dostát i dalším ústavněprávním požadavkům [srov. např. v bodech 191 a 192 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 citovanou judikaturu; dále srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)]. I v tomto případě je tudíž nezbytné zkoumat, zda napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona skýtá dostatečné garance ochrany základních práv a svobod.

127. Mimořádná opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona umožňují především zásah do svobody podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny, jejíž porušení se v souvislosti s napadeným ustanovením navrhovatelka dovolává.

128. Práv uvedených mimo jiné v čl. 26 odst. 1 Listiny se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Ústavní soud proto posuzuje účelnost a vhodnost zákonné úpravy v této oblasti zdrženlivě a ponechává zákonodárci širokou (ačkoli nikoliv absolutní) diskreci pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto práva [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.) či bod 278 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12].

129. Ústavní soud používá k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních a hospodářských práv jako metodologický nástroj tzv. test rozumnosti [srov. body 102-105 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 16/14 ze dne 27. 1. 2015 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.)], sestávající z následujících čtyř kroků:

a) vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu,

b) zhodnocení, zda se zákon nebo jiný právní předpis nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu,

c) posouzení, zda právní úprava obsažená v zákoně nebo jiném právním předpisu sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a

d) zvážení otázky, zda prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.

130. Dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku testu rozumnosti k závěru, že napadená právní úprava neguje jádro ústavně garantovaného hospodářského práva, popírá jeho samotnou existenci, podstatu a smysl, nepokračuje v jeho provádění a místo toho posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva v rámci (přísnějšího) testu proporcionality [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/15 ze dne 8. 12. 2015 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 37/16 ze dne 26. 2. 2019 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.)], v němž hodnotí:

a) zda předmětný zásah sleduje legitimní (neboli ústavně aprobovaný) cíl omezení dotčeného základního práva,

b) zda je tento zásah k dosažení tohoto cíle vhodný (požadavek vhodnosti),

c) zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k tomuto právu šetrnější (požadavek nezbytnosti či potřebnosti), a

d) zda zájem na dosažení tohoto cíle v rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem (požadavek proporcionality v užším smyslu).

131. Svoboda podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny zaručuje možnost výkonu podnikatelské činnosti, jakož i to, že povinnosti a omezení, jež se k ní vztahují, nebudou znemožňovat její hlavní účel [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 13/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 164/78 SbNU 451; 297/2015 Sb.)]. Uvedené ustanovení zahrnuje pozitivní a negativní stránku svobody podnikat (čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny, popř. čl. 2 odst. 4 Ústavy), jíž je respektování autonomního prostoru pro rozhodování nositele této svobody; svoboda podnikání přitom zahrnuje vícero souvisejících aspektů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 43/18 ze dne 18. 1. 2022 (28/2022 Sb.)].

132. Ústavní soud konstatuje, že možná mimořádná opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (vzhledem k jejich šíři) se v obecné rovině mohou dotýkat podstaty a smyslu svobody podnikání; předmětné ustanovení totiž nelimituje, které dílčí aspekty svobody podnikání lze mimořádným opatřením omezit. Výslovně zahrnutá možnost omezení provozní doby je pouze jednou z variací mimořádného opatření (formulace „včetně omezení provozní doby“ implikuje demonstrativní povahu předmětného omezení). Rovněž může být vydáno vícero mimořádných opatření, jež budou kumulativně upravovat (omezovat) výkon podnikatelské činnosti, přitom všechny varianty jednotlivých omezení (a jejich kombinace) nelze předvídat.

133. Vláda sice argumentuje, že napadené ustanovení umožňuje pouze omezení výkonu činnosti v předmětných prostorech, nikoli její úplný zákaz, avšak podle Ústavního soudu použitá obecná formulace „omezení podnikatelské nebo obdobné činnosti, při jejímž výkonu přichází fyzická osoba do přímého osobního kontaktu s jinou fyzickou osobou“, zavdává podklad pro taková (hypotetická) mimořádná opatření, jež ve svém důsledku fakticky znemožní či podstatným způsobem omezí řádný výkon širokého okruhu podnikatelských činností, při nichž dochází k osobnímu kontaktu fyzických osob.

134. Ústavní soud proto podrobil § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona přísnějšímu testu proporcionality, v němž na jedné straně stojí svoboda podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny) a na druhé straně ochrana zdraví (čl. 31 Listiny) a života (čl. 6 odst. 1 Listiny).

VI. 1 b) Aplikace testu proporcionality

135. Účelem § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (coby rozšířeného výčtu mimořádných opatření) je poskytnutí efektivního protiepidemického nástroje k minimalizaci rizika přenosu nákazy šíření onemocnění COVID-19 v populaci a jejích dopadů na veřejné zdraví prostřednictvím opatření, která omezují výkon podnikatelské nebo jiné činnosti v provozovně, obchodním centru, na tržišti, tržnici nebo v jiném prostoru sloužícímu k podnikatelské nebo obdobné činnosti coby místům, v nichž dochází k vyšší kumulaci osob v jednom čase (srov. § 1 odst. 1 a § 2 odst. 1 pandemického zákona; srov. též str. 12-14 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.). Takto předestřený cíl napadené právní úpravy považuje Ústavní soud v obecné rovině za legitimní (ústavně aprobovaný).

136. Je již obecně známou skutečností, že onemocnění COVID-19 je virovým infekčním onemocněním přenášejícím se primárně tzv. kapénkovou cestou, tedy vzduchem z člověka na člověka při blízkém kontaktu na krátkou vzdálenost (viz bod 201 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21). Celá právní úprava mimořádných opatření (jíž je právě zkoumané ustanovení součástí) vychází z premisy, že omezení mobility obyvatelstva a možností setkávat se představuje jeden z pilířů boje s onemocněním COVID-19, zejména jde-li o omezení činností provozovaných ve vnitřních prostorách, kde lze důvodně očekávat vyšší míru rizika nákazy. Modifikace původního § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona rovněž podle vlády reaguje na skutečnost, že jiný dostupný nástroj (tj. vydávání opatření podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví) neposkytuje dostatečnou oporu pro vydávání potřebných mimořádných opatření, což mělo za následek rušení některých opatření správními soudy (viz též str. 12 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.).

137. Ústavní soud proto uzavírá, že ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona umožňující regulovat výkon podnikatelské nebo jiné činnosti v provozovně, obchodním centru, na tržišti, tržnici nebo v jiném prostoru sloužícímu k podnikatelské nebo obdobné činnosti coby místům, v nichž dochází k vyšší kumulaci osob v jednom čase, lze považovat za způsobilé (vhodné) k dosažení sledovaného cíle.

138. Vzhledem k tomu, že napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (jako delegující norma ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny) sám o sobě žádné konkrétní povinnosti jednotlivcům neukládá, a protože ústavní pořádek nestanoví žádné zvláštní požadavky na zákonný rámec omezování základních lidských práv a svobod při zvládání mimořádných situací nepodléhajících režimu ústavního zákona o bezpečnosti, omezuje se z tohoto hlediska přezkum v rámci požadavku nezbytnosti a proporcionality v užším smyslu na posouzení záruk ochrany ústavně zaručených základních lidských práv a svobod ve smyslu požadavků čl. 4 odst. 1, 3 a 4 Listiny, které napadené ustanovení skýtá. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 rozdělil tyto záruky na dvoje: „apriorní, spočívající v povinnosti právní úpravy per se respektovat tyto požadavky in abstracto, a posteriorní, tedy ochrana jednotlivce před případným porušením těchto požadavků in concreto určitým opatřením“.

139. Jde-li o první rovinu apriorních záruk, tj. samotné vymezení nejzazšího rámce mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, již výše bylo uvedeno, že jde o rámec značně široký. Tato skutečnost je však důsledkem potřeby akceschopnosti orgánů veřejné moci při reakci na vývoj pandemie. Koncepce napadeného ustanovení vychází z poznatků o použitelnosti jednotlivých (před novelizací dostupných) nástrojů pro boj s pandemií COVID-19, která byla příliš kazuistická, neumožňovala vydávání dostatečně cílených opatření. Je také reakcí na judikaturu Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ao 22/2021-44 ze dne 21. 5. 2021, č. j. 1 Ao 5/2021-73 ze dne 1. 7. 2021 či č. j. 8 Ao 2/2022-53 ze dne 2. 2. 2022), podle které původní znění pandemického zákona [ani § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví] plošnou regulaci činnosti provozoven služeb, včetně stravovacích a ubytovacích služeb či trhů a tržnic, vůbec neumožňovalo (srov. též str. 20 a 21 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.).

140. Napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona zahrnuje také oprávnění k regulaci činností vykonávaných v provozovnách nebo jiných obdobných prostorech, při nichž dochází k přímému osobnímu kontaktu dvou či více fyzických osob (například kadeřnické služby, kosmetika, manikúra, pedikúra, taxislužba - viz str. 21 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.). Požadavek co možná nejobecněji formulovaného ustanovení, aby bylo možné regulovat co nejširší škálu podnikatelských (a obdobných) činností, při nichž dochází k blízkému mezilidskému kontaktu, je podle Ústavního soudu legitimní.

141. Předvídat pandemii onemocnění COVID-19 je vzhledem k její dynamice téměř nemožné; ani v odborné veřejnosti nepanuje shoda, jak na ni reagovat [srov. bod 68 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20 ze dne 9. 2. 2021 (123/2021 Sb.)]. Existuje tudíž zájem na tom, aby byly připraveny všechny dostupné nástroje k nastavení efektivních a cílených protiepidemických opatření, a to zejména v případě výskytu nových rizikových variant představujících vážnou hrozbu pro veřejné zdraví. V tomto konfliktu je proto třeba považovat potřebu zajištění dostatečné akceschopnosti orgánů veřejné moci za pomoci ústavně konformního zásahu do základních práv a svobod za legitimní cíl (viz body 206 a 207 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

142. Závěry ve vztahu k druhé i třetí rovině tzv. apriorních záruk, jimiž se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21, se plně ‒ vzhledem k totožnosti širšího právního rámce, v němž je napadené ustanovení zasazeno ‒ uplatní i v nynějším přezkumu, a proto je Ústavní soud pouze stručně rekapituluje.

143. Druhou rovinu apriorních záruk tvoří vnitřní limity vydávání mimořádných opatření. Jejich konstrukce neumožňuje příslušným orgánům výkonné moci nařizování opatření svévolně, popř. pouze na základě politické úvahy. Jejich vydávání je třeba konfrontovat s reálnou potřebou zvládat probíhající pandemii či hrozbu jejího vypuknutí podle aktuální analýzy epidemiologické situace onemocnění COVID-19, konkrétní mírou rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a přiměřeností zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob (§ 3 odst. 2 pandemického zákona). Platí současně, že mimořádná opatření mohou být nařizována pouze v nezbytném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu (§ 3 odst. 1 pandemického zákona; srov. k tomu i bod 208 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

144. Třetí rovinu apriorních záruk tvoří podmíněnost mimořádných opatření podle § 2 odst. 2 pandemického zákona předchozím souhlasem vlády (§ 3 odst. 3 pandemického zákona), jakož i trvajícím stavem pandemické pohotovosti [§ 2 odst. 4 písm. a) pandemického zákona], pravidelný správní přezkum mimořádných opatření a trvání důvodů pro jejich vydání (§ 3 odst. 7 pandemického zákona). I v těchto zárukách se promítá nezbytný respekt k ochraně ústavně zaručených práv a svobod, do nichž se vydáváním mimořádných opatření a posuzováním jejich trvání zasahuje (srov. bod 209 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

145. Uvedené apriorní záruky jsou též (vzhledem k nutnosti balancování konkurujících zájmů) doplňovány tzv. zárukami posteriorními, u kterých Ústavní soud i zde rekapituluje své závěry z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21. Mimořádná opatření jsou podle nich svojí právní formou opatřeními obecné povahy (§ 3 odst. 6 pandemického zákona), takže dotčená ústavně zaručená práva a svobody spadají pod ochranu moci soudní, neboť mimořádné opatření může být přezkoumáno ve správním soudnictví, k čemuž je příslušný Nejvyšší správní soud (§ 13 odst. 1 pandemického zákona). Subsidiárně pak může být ochrana zajištěna Ústavním soudem samotným. Ochrana ústavně zaručených práv a svobod při aplikaci napadeného ustanovení je tedy pod účinnou ochranou soudnictví v souladu s čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny (srov. body 210 a 211 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

146. Ústavní soud vzhledem k uvedenému uzavírá, že napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona v testu proporcionality obstojí.

147. Namítá-li navrhovatelka, že mimořádným opatřením podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona lze omezit podnikatelské činnosti zajišťující realizaci základních práv a svobod (např. omezení advokacie při realizaci práva na právní pomoc), uvádí k tomu Ústavní soud, že není schopen při abstraktním přezkumu ústavnosti objektivně prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadený zákon (jeho dílčí ustanovení) v individuálním případě může vyvolat. Předmětem jeho posouzení nemohou být ani specifické případy jednotlivých dotčených subjektů, u nichž s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu [srov. bod 54 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.)]. Předmětem nynějšího přezkumu proto nemohou být potenciální mimořádná opatření vydaná na základě napadeného ustanovení, které v abstraktní (obecné) rovině v testu ústavnosti obstojí.

148. Jednotlivá mimořádná opatření a jejich rozsah nelze předvídat, a to ani namítané omezení výkonu advokacie. Bylo-li by takové omezení na základě § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona vydáno, musela by takováto (i jakákoli jiná) konkrétní aplikace předmětného ustanovení konvenovat jak výše nastíněným apriorním zárukám, tak i obecným požadavkům kladeným na výkon veřejné moci (vyplývajícím zejm. z čl. 4 Listiny); jednotlivá mimořádná opatření podléhají rovněž zárukám posteriorním ‒ uvedená námitka navrhovatelky proto není důvodná. Stejný závěr je pak nezbytné učinit k námitce, podle které napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona opomíjí vazbu možných omezení na možnosti přenosu nákazy.

149. Není ani přiléhavá argumentace navrhovatelky, že vláda má k dispozici dostačující nástroje spojené s vyhlášením nouzového stavu; není úkolem Ústavního soudu, aby posuzoval, zda je vhodnější režim mimořádných opatření umožněných vyhlášeným nouzovým stavem podle ústavního zákona o bezpečnosti nebo režim mimořádných opatření podle pandemického zákona, neboť jde převážně o otázku politické povahy (bod 106 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

150. Namítá-li navrhovatelka, že nemá pandemický zákon a jím předvídaný stav pandemické pohotovosti ústavní oporu, pomíjí přitom, že Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 dospěl k závěru, že pandemický zákon a v něm obsažené instrumenty jako celek (vyjma jedné nesouvisející dílčí části) z ústavněprávního hlediska obstojí.

151. Bez významu je také poukaz na skutečnost, že původně omezená účinnost pandemického zákona do 28. 2. 2022 byla prodloužena do 30. 11. 2022, neboť jde toliko o projev normotvorné činnosti, z něhož nelze nijak usuzovat na (ne)ústavnost zkoumané právní úpravy. Ostatně Ústavní soud k tomu již v minulosti uvedl, že hypotetické prodloužení časové působnosti pandemického zákona je možné, nazná-li Parlament, že takový postup bude nutný (bod 215 in fine nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

120. Dikce napadeného ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona zní:
„(2) Mimořádným opatřením podle odstavce 1 je
b) omezení výkonu podnikatelské nebo jiné činnosti v provozovně, obchodním centru, na tržišti, tržnici nebo v jiném prostoru sloužícímu k podnikatelské nebo obdobné činnosti anebo stanovení podmínek pro jejich výkon, včetně omezení provozní doby,“

121. Napadené ustanovení (ve znění zákona č. 39/2022 Sb.) rozšiřuje okruh možných omezení výkonu podnikatelské nebo jiné činnosti oproti svému původnímu znění, podle kterého: „Mimořádným opatřením podle odstavce 1 je omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek pro jejich provoz.“