VI. 1 a) Vymezení rozsahu přezkumu

122. Navrhovatelka v souvislosti s napadeným § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona namítá, že jde o právní úpravu rozpornou se svobodou podnikání zaručenou čl. 26 odst. 1 Listiny.

123. Podstatnou částí mimořádných opatření podle § 2 pandemického zákona se Ústavní soud již podrobně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21, a to z pohledu (namítané) nedostatečné určitosti zákazových a příkazových norem, pravomoci zákonodárné moci delegovat určení jejich obsahu na orgán moci výkonné a proporcionality zásahu do ústavně zaručených základních práv těmito normami v zájmu ochrany veřejného zdraví. Dospěl přitom k závěru, že napadená ustanovení prizmatem zkoumaných hledisek ústavnosti obstojí (srov. zejm. body 194 až 217 citovaného nálezu). Z tam učiněných závěrů a vymezených východisek bude Ústavní soud ‒ vzhledem k obdobnosti problematiky ‒ vycházet i v nyní projednávané věci, neboť není důvodu se od nich odchylovat.

124. Navrhovatelka ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona zaprvé vytýká, že základní změnou oproti původnímu znění (před účinností zákona č. 39/2022 Sb.) je možnost omezit nejen obchodní a výrobní provozovny, ale v zásadě veškeré podnikatelské činnosti, přitom tak široké vymezení je nedůvodné. Navrhovatelka namítá, že napadené ustanovení je příliš obecné a opomíjí vazbu možných omezení na možnosti přenosu nákazy a zajištění nedotknutelnosti podnikatelských činností nutných pro realizaci základních práv.

125. Navrhovatelce lze přisvědčit v tom, že formulace mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (a s tím související rozsah možných omezení) je široká. Jak již Ústavní soud konstatoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21, uvedená šíře nezakládá sama o sobě protiústavnost napadeného ustanovení, neboť mimořádná opatření podle § 2 odst. 2 pandemického zákona představují pouze zákonný podklad umožňující konkretizaci jednotlivých předpokládaných omezení správním aktem (viz bod 195 citovaného nálezu). Předmětem ústavněprávního přezkumu je tudíž to, zda vydávání mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona podléhá dostatečným efektivním omezením a usměrněním vyžadovaným ochranou základních lidských práv a svobod (viz bod 196 citovaného nálezu), jak bude rozvedeno dále v rámci testu proporcionality.

126. Z ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu současně plyne, že není a priori protiústavní zákonná úprava, na jejímž základě lze omezit základní práva a svobody, konkrétní omezení zakládá teprve tímto zákonem předvídaný jiný akt (v tomto případě mimořádné opatření coby opatření obecné povahy). To za předpokladu, že nejsou základ či doplnění omezení delegovány na konkretizující orgán a jeho meze nejsou stanoveny natolik obecně či vágně, že určení jeho obsahu je fakticky ponecháno na konkretizujícím subjektu; konkretizace povinnosti pak musí dostát i dalším ústavněprávním požadavkům [srov. např. v bodech 191 a 192 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 citovanou judikaturu; dále srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)]. I v tomto případě je tudíž nezbytné zkoumat, zda napadený § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona skýtá dostatečné garance ochrany základních práv a svobod.

127. Mimořádná opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona umožňují především zásah do svobody podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny, jejíž porušení se v souvislosti s napadeným ustanovením navrhovatelka dovolává.

128. Práv uvedených mimo jiné v čl. 26 odst. 1 Listiny se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Ústavní soud proto posuzuje účelnost a vhodnost zákonné úpravy v této oblasti zdrženlivě a ponechává zákonodárci širokou (ačkoli nikoliv absolutní) diskreci pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto práva [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.) či bod 278 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12].

129. Ústavní soud používá k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních a hospodářských práv jako metodologický nástroj tzv. test rozumnosti [srov. body 102-105 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 16/14 ze dne 27. 1. 2015 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.)], sestávající z následujících čtyř kroků:

a) vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu,

b) zhodnocení, zda se zákon nebo jiný právní předpis nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu,

c) posouzení, zda právní úprava obsažená v zákoně nebo jiném právním předpisu sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a

d) zvážení otázky, zda prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.

130. Dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku testu rozumnosti k závěru, že napadená právní úprava neguje jádro ústavně garantovaného hospodářského práva, popírá jeho samotnou existenci, podstatu a smysl, nepokračuje v jeho provádění a místo toho posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva v rámci (přísnějšího) testu proporcionality [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/15 ze dne 8. 12. 2015 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 37/16 ze dne 26. 2. 2019 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.)], v němž hodnotí:

a) zda předmětný zásah sleduje legitimní (neboli ústavně aprobovaný) cíl omezení dotčeného základního práva,

b) zda je tento zásah k dosažení tohoto cíle vhodný (požadavek vhodnosti),

c) zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k tomuto právu šetrnější (požadavek nezbytnosti či potřebnosti), a

d) zda zájem na dosažení tohoto cíle v rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem (požadavek proporcionality v užším smyslu).

131. Svoboda podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny zaručuje možnost výkonu podnikatelské činnosti, jakož i to, že povinnosti a omezení, jež se k ní vztahují, nebudou znemožňovat její hlavní účel [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 13/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 164/78 SbNU 451; 297/2015 Sb.)]. Uvedené ustanovení zahrnuje pozitivní a negativní stránku svobody podnikat (čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny, popř. čl. 2 odst. 4 Ústavy), jíž je respektování autonomního prostoru pro rozhodování nositele této svobody; svoboda podnikání přitom zahrnuje vícero souvisejících aspektů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 43/18 ze dne 18. 1. 2022 (28/2022 Sb.)].

132. Ústavní soud konstatuje, že možná mimořádná opatření podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (vzhledem k jejich šíři) se v obecné rovině mohou dotýkat podstaty a smyslu svobody podnikání; předmětné ustanovení totiž nelimituje, které dílčí aspekty svobody podnikání lze mimořádným opatřením omezit. Výslovně zahrnutá možnost omezení provozní doby je pouze jednou z variací mimořádného opatření (formulace „včetně omezení provozní doby“ implikuje demonstrativní povahu předmětného omezení). Rovněž může být vydáno vícero mimořádných opatření, jež budou kumulativně upravovat (omezovat) výkon podnikatelské činnosti, přitom všechny varianty jednotlivých omezení (a jejich kombinace) nelze předvídat.

133. Vláda sice argumentuje, že napadené ustanovení umožňuje pouze omezení výkonu činnosti v předmětných prostorech, nikoli její úplný zákaz, avšak podle Ústavního soudu použitá obecná formulace „omezení podnikatelské nebo obdobné činnosti, při jejímž výkonu přichází fyzická osoba do přímého osobního kontaktu s jinou fyzickou osobou“, zavdává podklad pro taková (hypotetická) mimořádná opatření, jež ve svém důsledku fakticky znemožní či podstatným způsobem omezí řádný výkon širokého okruhu podnikatelských činností, při nichž dochází k osobnímu kontaktu fyzických osob.

134. Ústavní soud proto podrobil § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona přísnějšímu testu proporcionality, v němž na jedné straně stojí svoboda podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny) a na druhé straně ochrana zdraví (čl. 31 Listiny) a života (čl. 6 odst. 1 Listiny).