VI. 2 b) Aplikace testu proporcionality

161. Prvním krokem testu je zjištění, zda předmětná úprava sleduje legitimní cíl, kterým je (jak vyplývá mimo jiné z vyjádření vlády) včasné a bezformální nařizování karanténních opatření a izolací za účelem zabránění či alespoň zpomalení šíření onemocnění COVID-19 omezením mobility obyvatelstva v rámci ochrany veřejného zdraví (srov. též str. 26 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.). Takto vymezený cíl považuje Ústavní soud za legitimní (ústavně aprobovaný).

162. V rámci druhého kroku testu proporcionality (požadavku vhodnosti) Ústavní soud zohlednil především následující skutečnost: aby omezení mobility jednotlivců z důvodu zamezení přenosu onemocnění COVID-19 na jiné fyzické osoby bylo účinné, musí být izolace či karanténní opatření nařízeny rychle, a to téměř bezprostředně poté, co vyjdou najevo skutečnosti odůvodňující použití těchto prostředků. Právní úprava umožňující nařizování izolace nebo karantény ústně nebo písemně, a to i prostředkem komunikace na dálku, bez nutnosti vydávání správního rozhodnutí ve správním řízení, je způsobilá (vhodná) k naplnění výše vytyčeného cíle.

163. Při posuzování třetího kroku (požadavku nezbytnosti) Ústavní soud posuzoval, zda legitimního cíle bylo ze strany zákonodárce možné dosáhnout jinými prostředky, jež by byly do ústavně chráněných práv občanů méně invazivní. Před přijetím napadeného § 8a pandemického zákona bylo možné nařizovat protiepidemická opatření podle § 64 zákona o ochraně veřejného zdraví (mezi nimi např. izolace či karanténa) pouze rozhodnutím podle správního řádu ve správním řízení (§ 67 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, ve znění zákona č. 267/2015 Sb.); tato opatření nebylo možné nařídit telefonicky, neboť v takovém případě šlo o postup ultra vires (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 229/2021-31 ze dne 31. 8. 2021).

164. Ústavní soud se ztotožňuje s vládou v tom, že vzhledem k vysokému počtu nařizovaných karanténních opatření a izolací, jenž může zejména v době kulminace pandemie dosahovat až tisíců případů denně, a vzhledem k nezbytnosti podrobit se těmto opatřením neprodleně, není fakticky realizovatelné, aby uvedené prostředky byly nařizovány ve správním řízení vedeném podle správního řádu a zákona o ochraně veřejného zdraví, neboť takový počet rozhodnutí není schopen žádný správní orgán z kapacitních důvodů vydat, natož včas oznámit. Bylo by absurdní, aby stát nemohl pro účely omezení následků pandemie využívat způsoby komunikace se svými občany, kteří podobné způsoby komunikace v každodenním životě masivně využívají ke komerčním účelům, a to dobrovolně a bezproblémově.

165. Vydávání správního rozhodnutí a doručování jeho listinného vyhotovení je pomalé a nesouladné s potřebou okamžité reakce na šíření onemocnění COVID-19. Mezi vyhotovením rozhodnutí, jeho vypravením a samotným doručením prostřednictvím provozovatele poštovních služeb adresátovi může uplynout několik dnů, dokonce i týdnů, není-li adresát zastižen a je vyzván, aby si písemnost na uloženém místě ve lhůtě 10 dnů vyzvedl (§ 23 správního řádu). K tomu je třeba zohlednit další aspekt, tedy že v případě nezbytnosti vyzvednutí zásilky na poště (popř. jiném místě) či jejího osobního převzetí dochází k dalšímu nežádoucímu mezilidskému kontaktu.

166. Ani v případě doručování prostřednictvím veřejné datové sítě (nehledě na skutečnost, že datové schránky nejsou fyzickými osobami většinově využívány) není zaručeno včasné doručení adresátovi, přihlásí-li se do své datové schránky až s několikadenním zpožděním od dodání rozhodnutí do datové schránky (vycházeje navíc z předpokladu, že tak učiní ve lhůtě 10 dnů ve smyslu § 17 odst. 4 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů).

167. Nelze-li v dostatečné míře zabezpečit doručení příslušného rozhodnutí ještě před uplynutím stanovené lhůty pro izolaci nebo karanténní opatření (k čemuž podle vlády často docházelo), pozbývá takové rozhodnutí smysl z hlediska jeho účinnosti v boji s epidemií onemocnění COVID-19 a jejím šířením.

168. V rámci existujícího právního rámce je obtížně představitelné, jakým jiným ‒ k ústavně zaručeným právům a svobodám šetrnějším ‒ způsobem lze včasné nařízení izolace nebo karanténního opatření v předpokládaném vysokém počtu zajistit než právě neformalizovaným postupem, a to i pomocí prostředků komunikace na dálku. Ústavní soud proto uzavírá, že napadený § 8a pandemického zákona obstojí i v požadavku nezbytnosti.

169. V rámci posouzení proporcionality v užším smyslu vychází Ústavní soud z premisy, že z ústavního pořádku nevyplývají žádné zvláštní požadavky na zákonný rámec omezování základních lidských práv a svobod při zvládání mimořádných situací nepodléhajících režimu ústavního zákona o bezpečnosti (srov. bod 204 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21). Jeho přezkum se proto soustředí na posouzení záruk ochrany ústavně zaručených základních lidských práv a svobod ve smyslu požadavků čl. 4 odst. 1, 3 a 4 Listiny. Pro nynější přezkum je rovněž podstatné východisko, že § 8a pandemického zákona spadá do oblasti krizového zákonodárství a upravuje časově i věcně omezenou komplexní celospolečensky významnou krizovou situaci, jež je svým rozsahem bezprecedentní (srov. bod 203 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

170. První rovina (v intencích terminologie užívané v předešlé části tohoto nálezu a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21) apriorních záruk spočívá v samotné obecné (zákonné) úpravě izolací či karanténních opatření a podmínkách jejich nařízení. Izolaci lze nařídit pouze fyzické osobě, která onemocněla infekční nemocí nebo jeví příznaky tohoto onemocnění (§ 2 odst. 6 zákona o ochraně veřejného zdraví). Obdobně jednotlivá karanténní opatření je možné využít pouze při splnění tam uvedených předpokladů (§ 2 odst. 7 zákona o ochraně veřejného zdraví); karanténu (coby nejpřísnější karanténní opatření) lze nařídit pouze fyzické osobě, která byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy [§ 2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví]. Řádné nařízení jednotlivých protiepidemických opatření tedy nemůže být svévolné, protože musí odpovídat zákonným požadavkům a opírat se o relevantní skutkové okolnosti. Vždy je přitom zapotřebí, aby skutková zjištění, na základě kterých byly izolace či karanténní opatření nařízeny, byla orgánem ochrany veřejného zdraví zachycena a uchována (srov. povinnost učinit o provedeném oznámení písemný záznam ‒ § 8a odst. 1 větu první pandemického zákona), mj. za účelem případného prošetření postupu či soudního přezkumu.

171. S první rovinou souvisí i druhá rovina apriorních záruk spočívající v účelovém omezení nařizování izolace či karanténních opatření, a to pouze k ochraně před onemocněním COVID-19 (§ 8a odst. 1 věta první pandemického zákona). V obecné rovině je záměrem ukládání protiepidemických opatření s ohledem na charakter přenosu infekce zabránit přenosu na jiné fyzické osoby, které by mohly infekční onemocnění dále šířit (§ 2 odst. 6 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví), a zabránit přenosu infekčního onemocnění v období, kdy by se mohlo šířit [§ 2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví]. Konkrétní aplikace právní úpravy umožňující nařizování izolace či karanténního opatření musí tyto teleologické limity reflektovat.

172. Třetí rovina apriorních záruk spočívá v samotné formě a způsobu možného oznámení o nařízení izolace či karanténního opatření podle § 8a pandemického zákona. Ty jsou upraveny ve vyhlášce Ministerstva zdravotnictví č. 161/2022 Sb., o podrobnostech způsobu a formy oznámení o nařízení izolace nebo karanténního opatření, (dále jen „vyhláška č. 161/2022 Sb.“). Oznámení se prioritně provádí prostřednictvím datové zprávy zasílané datovou schránkou; nevlastní-li osoba datovou schránku, orgán ochrany veřejného zdraví může oznámení provést prostřednictvím textové zprávy zasílané veřejnou mobilní telefonní sítí, datové zprávy zasílané elektronickou poštou nebo telefonního hovoru (§ 1 vyhlášky č. 161/2022 Sb.). O provedeném oznámení orgán ochrany veřejného zdraví bezodkladně učiní písemný záznam (§ 8a odst. 1 věta první pandemického zákona).

173. U jednotlivých forem jsou stanoveny konkrétní obsahové požadavky. V případě alternativních forem oznámení (tj. odlišných od datové zprávy zasílané datovou schránkou, vůči kterým navrhovatelka především brojí) textové povahy musí zpráva zahrnovat mimo jiné identifikaci osoby, které se izolace nebo karanténní opatření nařizuje, číslo pojištěnce této fyzické osoby, je-li známo, identifikaci orgánu ochrany veřejného zdraví, který izolaci nebo karanténní opatření nařizuje, informaci, jaký druh opatření se nařizuje a počátek a konec běhu izolace nebo karanténního opatření, poučení o právu požádat o prošetření důvodnosti nařízení izolace nebo karanténního opatření včetně informace, jakým způsobem tak lze učinit, unikátní alfanumerický kód pro ověření, že izolace nebo karanténní opatření byly fyzické osobě nařízeny orgánem ochrany veřejného zdraví, a informaci o tom, že tento kód lze ověřit na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví (§ 3 a 4 vyhlášky č. 161/2022 Sb.).

174. V případě oznámení prostřednictvím telefonního hovoru se musí příslušný zaměstnanec orgánu ochrany veřejného zdraví identifikovat fyzické osobě přijímající hovor v rozsahu jméno, příjmení, číslo služebního průkazu a služební zařazení, identifikovat fyzickou osobu přijímající hovor dotazem na jméno, příjmení a čtyři náhodně vybrané číslice z čísla pojištěnce, je-li známo, a musí jí mimo jiné sdělit, jaký druh opatření se nařizuje, počátek a konec běhu izolace nebo karanténního opatření, kde a jakým způsobem si může fyzická osoba ověřit, že izolace nebo karanténní opatření jí byly nařízeny orgánem ochrany veřejného zdraví, a musí ji poučit o právu požádat o prošetření důvodnosti nařízení izolace nebo karanténního opatření včetně informace, kde tak lze učinit (§ 5 vyhlášky č. 161/2022 Sb.).

175. Ústavní soud považuje právě uvedené obsahové náležitosti z hlediska vědomosti adresáta o jeho právech a povinnostech s nařízením izolace či karanténního opatření souvisejících za dostatečné. Vyvstává však zde (navrhovatelkou namítaný) problematický aspekt, a sice, že není jisté, zda příslušné oznámení reálně bude doručeno konkrétnímu adresátovi a zda bude dostatečně obeznámen s právy a povinnostmi s nařízením izolace či karanténního opatření spojenými.

176. Ustanovení § 8a pandemického zákona ve srovnání s dosavadními způsoby předvídá formy doručování s nižším stupněm jistoty, že se sdělení adresátovi opravdu dostalo a bude pro něj závazné. Ovšem ‒ co je pro úvahy Ústavního soudu v této souvislosti podstatné ‒ případná nejistota plynoucí z napadené právní úpravy nejde a ani nemůže jít k tíži jednotlivců, ale pouze k tíži orgánů veřejné moci, potažmo státu, není-li žádné povinnosti k aktivnímu využívání některého ze zamýšlených prostředků komunikace a současně není pro tyto případy upravena tzv. fikce doručení. Jakékoliv sankce či negativní dopady v právní sféře jednotlivce, který se měl izolaci či karanténnímu opatření podrobit, bude třeba podmínit tím, že se s oznamovaným omezením prokazatelně seznámil, neboť pouze tak lze prizmatem principu právní jistoty požadovat, aby se danému faktickému pokynu (a případným právním konsekvencím) podrobil.

177. Aby byla ochrana ústavně zaručených práv dostatečná, je třeba k uvedeným apriorním zárukám připojit i tzv. záruky posteriorní. V první řadě jde o možnost osoby, které byly izolace či karanténní opatření podle § 8a odst. 1 pandemického zákona nařízeny, požádat orgán ochrany veřejného zdraví o prošetření důvodnosti jejich nařízení do 3 pracovních dnů ode dne, kdy jí bylo nařízení izolace nebo karanténního opatření oznámeno; tato žádost může být učiněna ústně nebo písemně, a to i pomocí prostředku komunikace na dálku (§ 8a odst. 2 pandemického zákona). Orgán ochrany veřejného zdraví prošetří důvodnost nařízení izolace nebo karanténního opatření do 3 pracovních dnů ode dne, kdy mu byla žádost doručena; shledá-li pak, že nařízená izolace nebo karanténní opatření jsou nedůvodné, zruší je nebo uvede, že byly nařízeny nedůvodně, nebo potvrdí, že nařízení izolace nebo karanténního opatření bylo důvodné (§ 8a odst. 3 věty první a druhá pandemického zákona).

178. Z konstrukce možnosti žádat o prošetření podle § 8a odst. 2 a 3 pandemického zákona je patrné, že jde o speciální procesní režim přezkoumání důvodnosti nařízení izolace nebo karanténního opatření, na něž se neužije část druhá a třetí správního řádu (§ 8a odst. 4 pandemického zákona), obdobný tomu, který je upraven v zákoně o ochraně veřejného zdraví (srov. § 67 odst. 4 až 10 zákona o ochraně veřejného zdraví). Způsob vyřízení žádosti je rovněž bezformální.

179. Odkladný účinek podané žádosti není právní úpravou výslovně stanoven (jako např. v případě obdobně neformálního přezkumu lékařských posudků podle § 46 a násl. zákona č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách, ve znění pozdějších předpisů); ostatně ten by šel proti smyslu rychlé reakce na šíření onemocnění COVID-19. Vzhledem k tomu, že přezkum nařízeného opatření je koncentrovaný u téhož orgánu, který ho nařídil, a s přihlédnutím k tomu, že jde o neformalizovaný (speciální) proces, je úroveň této záruky relativně (ve vztahu k jiným zárukám) nízká.

180. Ve prospěch mírnějšího zásahu do ústavně zaručených práv právní úprava prošetření zavádí beneficium v podobě toho, že případné nevyřízení žádosti o prošetření ve lhůtě 3 pracovních dní od podání žádosti má za následek ukončení nařízení izolace či karanténního opatření ex lege (§ 8a odst. 3 věta poslední pandemického zákona). Tudíž riziko, že orgán ochrany veřejného zdraví nebude s to bezodkladně prošetřit důvodnost nařízení izolace nebo karanténního opatření, leží právě na tomto orgánu.

181. Druhá rovina posteriorních záruk tkví v tom, že nařizování izolace či karanténního opatření podle § 8a pandemického zákona je svojí formou faktickým úkonem správního orgánu (orgánu ochrany veřejného zdraví). Jako takový i on podléhá soudnímu přezkumu z hlediska dodržení zákonnosti a přijatelné míry omezení ústavně zaručených práv a svobod (v souladu s čl. 4 a 90 Ústavy); lze vůči němu brojit tzv. zásahovou žalobou ve správním soudnictví podle § 82 a násl. soudního řádu správního a subsidiárně se lze domoci ochrany práv i před Ústavním soudem.

182. Poslední rovina posteriorních záruk plyne z odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci nesprávným úředním postupem (čl. 36 odst. 3 Listiny) upravené na podústavní úrovni zákonem č. 82/1998 Sb. Vznikne-li jednotlivci nesprávným postupem orgánu ochrany veřejného zdraví při nařizování izolace či karanténního opatření podle § 8a pandemického zákona škoda, může se jejího nahrazení (příp. poskytnutí přiměřeného zadostiučiní) zákonem předvídaným postupem proti státu domáhat (srov. též str. 27 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.).

183. Ústavní soud proto uzavírá, že vzhledem k existenci dostatečných záruk při omezení ústavně zaručených práv a svobod jednotlivců § 8a pandemického zákona v testu proporcionality obstojí.

184. Jde-li o zbývající námitky navrhovatelky, uvádí k nim Ústavní soud následující: V první řadě jí nelze přisvědčit v tom, že omezení ústavně zaručených práv a svobod je přenášeno na vyhlášku Ministerstva zdravotnictví, neboť možnost nařízení omezujících protiepidemických opatření je dána a limitována zákonem (vycházející z obecné úpravy v zákoně o ochraně veřejného zdraví). Podzákonný právní předpis (jak je patrné z obsahu vyhlášky č. 161/2022 Sb.) pouze blíže konkretizuje formu a způsob oznámení izolace nebo karanténního opatření podle § 8a pandemického zákona a plní převážně technickou funkci. Lze se ztotožnit s vládou, že je to § 8a pandemického zákona, který konkretizuje rozhodující orgán, nástroje využitelné při nařizování izolace či karanténního opatření a podmínky, kdy tak lze učinit. Ústavní soud proto neshledal, že by napadené ustanovení bylo v rozporu s čl. 2 odst. 3 Listiny (potažmo čl. 2 odst. 4 Ústavy) či s některou z jeho dimenzí [k tomu srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 43/04 ze dne 13. 4. 2004 (N 54/33 SbNU 55) či bod 12 nálezu sp. zn. II. ÚS 3379/19 ze dne 6. 3. 2020 (N 43/99 SbNU 62)].

185. K námitce navrhovatelky o protiústavnosti vyloučení části druhé a třetí správního řádu (§ 8a odst. 4 pandemického zákona) Ústavní soud uvádí, že je-li oznámení o nařízení izolace či karanténního opatření svou formou faktickým pokynem, zjevně není možné uplatňovat na ně formalizovanou podobu správního řízení, a proto je třeba postupovat, jak také uvádí vláda ve svém vyjádření, subsidiárně podle části čtvrté správního řádu. Tím samozřejmě není dotčeno použití základních zásad činnosti správních orgánů uvedených v části první správního řádu.

186. Stav, který byl navrhovatelkou namítán, tedy absence účinného prováděcího předpisu, byl již zhojen, neboť 1. 7. 2022 nabyla účinnosti vyhláška č. 161/2022 Sb. Tato vyhláška napravuje některé dílčí výhrady navrhovatelky ohledně obsahu oznámení o nařízení izolace či karanténního opatření (srov. např. body 172 až 174 výše a obsah navrhovatelkou předložené textové zprávy v bodě 60 výše), tj. stanoví jak požadavek na informování adresáta o druhu opatření, kterému se má podrobit, a jeho trvání, tak na jeho poučení o možnosti požádat o prošetření důvodnosti nařízení opatření.

187. Ústavní soud se ztotožňuje s vládou rovněž v tom, že argument navrhovatelky o „materiální neopodstatněnosti“ zkoumané právní úpravy v době ustupující pandemie není opodstatněný. Jak se totiž ukázalo, vývoj pandemie onemocnění COVID-19 je obtížně predikovatelný (a může nabrat i nečekané turbulence ‒ viz bod 206 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21); je proto v souladu s deklarovaným zájmem na dostatečné akceschopnosti orgánů veřejné moci při zvládání pandemie, aby v právním řádu byly zakotveny příslušné protiepidemické nástroje, kterých případně není třeba využít, než nemít tyto nástroje k dispozici ihned, bude-li jich potřeba.