A) K zásahu do vlastnického práva a náhradě za něj
A) K čl. 11 odst. 4 Listiny
A) Limitace náhrady škody na skutečnou škodu
122. Jakýkoliv zásah do vlastnického práva zaručeného čl. 11 odst. 1 Listiny je z hlediska ústavního pořádku přípustný jen tehdy, je-li proveden na základě zákona a obstojí-li v testu proporcionality ve vztahu ke konkurujícímu legitimnímu ústavně chráněnému zájmu, v jehož prospěch je činěn. Podle povahy tohoto zásahu k těmto podmínkám může přistoupit i povinnost náhrady dle čl. 11 odst. 4 Listiny, avšak tak tomu je toliko tehdy, lze-li takový zásah podřadit pod pojmy „vyvlastnění“ či „nucené omezení vlastnického práva“. Pokud určitý zásah do vlastnického práva pod tyto pojmy nelze podřadit, pak vlastník ústavně zaručené veřejné subjektivní právo na náhradu za tento zásah nemá a jeho souladnost s ústavním pořádkem se posuzuje pouze podle shora uvedených podmínek, tj. hlediskem zákonnosti a testem proporcionality ve vztahu ke kolidujícímu zájmu [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 482/02 ze dne 8. 4. 2004 (N 52/33 SbNU 39), nález sp. zn. Pl. ÚS 21/18 ze dne 14. 5. 2019 ve znění opravného usnesení ze dne 3. 7. 2019 (N 77/94 SbNU 54; 173/2019 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17 ze dne 12. 2. 2019 (N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 21/20 ze dne 8. 12. 2020 (29/2021 Sb.)].
123. Ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny připouští inherentní omezení vlastnického práva bez náhrady ve prospěch jiných ústavně chráněných zájmů. Toto ustanovení ve vazbě na obecný zájem zdůrazňuje tzv. sociální funkci vlastnictví, které tedy není jen pouhým právním panstvím nad věcí, ale současně i zavazuje vlastníka k určitému chování [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 27/16 ze dne 18. 12. 2018 (N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.), bod 55]. Ústavní soud proto ve své judikatuře dlouhodobě vychází z toho, že ne každé omezení vlastnického práva, a to i bez náhrady, je automaticky vyvlastněním či nuceným omezením vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, nýbrž že tyto pojmy naplňuje buď takové omezení, které zcela vylučuje realizaci vlastnického práva, nebo v takovém rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje jeho výkon či výkon některé z jeho složek [nález sp. zn. Pl. ÚS 34/03 ze dne 13. 12. 2006 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.)], např. absolutním znemožněním pronajímateli za určitých okolností vypovědět nájemci bytu nájemní smlouvu [nález sp. zn. III. ÚS 114/94 ze dne 16. 2. 1995 (N 9/3 SbNU 45)] či omezením vyplývajícím z prohlášení určité nemovitosti za kulturní památku [srov. nález sp. zn. I. ÚS 35/94 ze dne 23. 6. 1994 (N 36/1 SbNU 259), podle nějž čl. 11 odst. 4 Listiny dopadá toliko na zvýšené náklady na údržbu památky v obecném zájmu].
124. Rozlišení, zda jde „jen“ o omezení vlastnického práva, na které dopadají toliko požadavky čl. 11 odst. 3 Listiny, či zda má toto omezení kvalifikovanou povahu vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, je třeba zkoumat jednak s přihlédnutím k tomu, zda takové omezení jde nad rámec omezení vlastnického práva všech jeho subjektů za dodržení principů rovnosti, jednak je nutno posoudit intenzitu zásahu, určenou zejména podle rozsahu omezení a délky, resp. časové (ne)omezenosti jeho trvání [srov. zejména stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.)].
125. Z toho vyplývá, že čl. 11 odst. 4 Listiny nedopadá na situace, v nichž určité omezení vlastnického práva dopadá na všechny vlastníky in abstracto stejně (tj. neberouc v úvahu konkrétní podmínky konkrétních vlastníků, které mohou rozdílná omezení fakticky postihovat různě), tedy typicky na omezení vlastnického práva veřejnoprávní regulací nakládání s určitými věcmi z důvodu ochrany životního prostředí, veřejného pořádku, oprávněných zájmů jiných osob atd. (např. stavební právo, nakládaní s nebezpečnými věcmi, jako jsou omamné a psychotropní látky a jedy, střelné zbraně, štěpný materiál, úprava provozu na pozemních komunikacích atd.). Případy omezení vlastnického práva takovouto obecnou regulací jsou tak z hlediska ústavního pořádku poměřovány toliko čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny.
126. Prvním předpokladem aktivace čl. 11 odst. 4 Listiny tedy je, že určité omezení dopadá toliko na konkrétního vlastníka nebo konkrétní skupinu vlastníků. Jelikož nerovnou ochranu vlastnického práva bez legitimního důvodu rozdílného zacházení nepřipouští již čl. 11 odst. 1 Listiny garantující stejný obsah i ochranu všem vlastníkům ve spojení s čl. 1 Listiny a čl. 3 odst. 1 Listiny zakotvujícími rovnost před zákonem a rovnost v základních právech, může být samo vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny v souladu s ústavním pořádkem jen tehdy, jestliže je pro takové rozdílné zacházení dán legitimní důvod spočívající v převažující ochraně jiného ústavně chráněného zájmu. Náhrada poskytovaná na základě čl. 11 odst. 4 Listiny je totiž specifická tím, že jde o kompenzaci za zásah do vlastnického práva secundum et intra constitutionem ac legem, tedy že způsobená újma není následkem protiprávního postupu orgánů veřejné moci, na rozdíl od případů, na něž míří čl. 36 odst. 3 Listiny.
127. Jde tedy v zásadě o kompenzaci za takové zásahy do vlastnického práva, které vyvolává potřeba celospolečenské distribuce břemen nutných k dosažení rozličných veřejných zájmů (byť tyto mohou v konečném důsledku spočívat v potřebě chránit zájmy ryze individuální, např. v případě zřízení služebnosti nezbytné cesty dle § 1029 odst. 2 občanského zákoníku), která nahodile vzniká v individuálních případech či jejich skupinách (tj. v kontrapozici s požadavky obecné veřejnoprávní regulace, která tíží každého vlastníka, jenž je jejím adresátem již jen z titulu vlastnictví určité věci či vykonávání určité činnosti s ní) a která je nezbytně nutná k naplnění daného veřejného zájmu, jenž v daných parametrech převažuje nad zachováním plného vlastnického práva dotčeného vlastníka (např. údržba či obsluha určitých veřejně prospěšných zařízení či staveb nebo nutnost ochranných pásem kolem nich, vyvlastnění v souvislosti s liniovými stavbami atd.).
128. Vyvlastněním, resp. nuceným omezením vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny tak Ústavní soud shledal např. povinnost vlastníka pozemku sousedícího s vodním dílem umožnit vstup na pozemek za zákonem stanoveným účelem souvisejícím s provozem vodního díla [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 652/06 ze dne 21. 11. 2007 (N 202/47 SbNU 613)], strpění obecného užívání veřejné účelové komunikace na pozemku ve vlastnictví jednotlivce [nález sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9)] a strpění obecného užívání pozemku, který je veřejným prostranstvím [nález sp. zn. I. ÚS 1607/11 ze dne 25. 4. 2012 (N 89/65 SbNU 203)], povinnost vlastníka bytu zajistit náhradní byt osobám, které jeho byt obývaly bez právního důvodu [nález sp. zn. II. ÚS 625/05 ze dne 6. 3. 2008 (N 49/48 SbNU 577)], regulované nájemné za pozemek užívaný k parkování členů družstva [nález sp. zn. I. ÚS 2229/08 ze dne 29. 12. 2009 (N 258/55 SbNU 491)] či povinnost vlastníka pozemku provádět zásahy ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí na výzvu orgánu ochrany přírody [nález sp. zn. Pl. ÚS 8/08 ze dne 8. 7. 2010 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.)].
129. Za vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva naopak v minulosti Ústavní soud nepovažoval např. zákonnou transformaci užívacího práva k bytu na nájem bytu [nález sp. zn. Pl. ÚS 37/93 ze dne 22. 3. 1994 (N 9/1 SbNU 61; 86/1994 Sb.)], podmínku předchozího souhlasu příslušných orgánů ozbrojených složek nebo příslušných ministerstev se smlouvou o převodu vlastnictví bytu ozbrojených složek [nález sp. zn. Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)], uložení předběžného opatření zakazujícího dispozici s majetkem z důvodu ochrany práv věřitelů [nález sp. zn. II. ÚS 110/96 ze dne 27. 11. 1996 (N 128/6 SbNU 439)], označení pozemku ve vlastnictví jednotlivce za veřejné prostranství vyhláškou obce [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. 3. 2005 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 5/07 ze dne 30. 4. 2008 (N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.)] a povinnost pravidelné údržby veřejné zeleně na takových pozemcích sečí [nález sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.)], nucený prodej akcií minoritních akcionářů při tzv. squeeze-outu [nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.)], zákaz provozování billboardů u dálnic a silnic I. třídy [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17 ze dne 12. 2. 2019 (N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb.)], tzv. administrativní zánik silničních vozidel v tzv. polopřevodu [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/18 ze dne 14. 5. 2019 ve znění opravného usnesení ze dne 3. 7. 2019 (N 77/94 SbNU 54; 173/2019 Sb.)], nemožnost připojení pozemku na místní komunikaci bez souhlasu jejího vlastníka [nález sp. zn. Pl. ÚS 25/15 ze dne 18. 6. 2019 (N 114/94 SbNU 360; 186/2019 Sb.)], povinnost provozovatele potravinářského podniku s prodejní plochou větší než 400 m2 poskytnout bezplatně prošlé, ale bezpečné potraviny neziskovým organizacím [nález sp. zn. Pl. ÚS 27/16 ze dne 18. 12. 2018 (N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.)] či zákaz ukončení nájmu bytu pro prodlení nájemce s placením nájemného z důvodu pandemie [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/20 ze dne 8. 12. 2020 (29/2021 Sb.)].
135. Pro posouzení aplikovatelnosti čl. 11 odst. 4 Listiny na režim náhrady škody dle § 9 pandemického zákona je stěžejní vymezení pojmu „nucené omezení vlastnického práva“ tak, jak byl vymezen výše v části V.1.A) tohoto nálezu. Pro vymezení tohoto pojmu a jeho limitů je nutno se zabývat vztahem čl. 11 odst. 3 Listiny a čl. 11 odst. 4 Listiny. Jak bylo připomenuto výše v bodě 123, čl. 11 odst. 3 Listiny, zejména jeho věty druhá a třetí, připouští ústavně konformní omezení vlastnického práva a jeho výkonu v souvislosti s oprávněnými zájmy druhých a s jinými právem chráněnými zájmy, přičemž Listina ani jiná součást ústavního pořádku nestanoví, že by za ně měla být poskytována vlastníkům nějaká náhrada.
136. Právní řád předvídá celou řadu situací, v nichž veřejnoprávní či soukromoprávní regulace fakticky vlastníka při výkonu jeho vlastnického práva omezuje bez nutnosti vlastníkovi toto omezení kompenzovat dle čl. 11 odst. 4 Listiny. Jak již bylo rovněž připomenuto výše v bodě 127, z hlediska rozsahu ochrany poskytované čl. 11 odst. 1 Listiny, tj. zda je součástí této ochrany i náhrada dle čl. 11 odst. 4 Listiny, či nikoliv, je podstatný rozdíl mezi tím, zda určitý zásah státu přímo směřuje proti konkrétní věci a bezprostředně omezuje výkon vlastnického práva k ní (např. její odnětí dle krizového zákona pro potřeby zvládnutí mimořádné situace), a tím, zda omezení jiného základního práva vede k tomu, že vlastník je nepřímo omezen v možnostech výkonu svého vlastnického práva.
137. Ve shodě s judikaturou připomenutou výše v části V.1.A) tohoto nálezu tak za „nucené omezení vlastnického práva“ dle čl. 11 odst. 4 Listiny mimořádná opatření uvedená v § 9 odst. 1 pandemického zákona považovat nelze, a tedy režim náhrady škody dle § 9 pandemického zákona nelze vnímat jako zákonnou konkretizaci pojmu „náhrada“ dle stejného ustanovení.
138. Ústavní soud k tomu předesílá, že pro posouzení ústavní konformity těchto ustanovení tak z hlediska obsahu mimořádných opatření, na něž jsou navázána, postačuje, že zpravidla nesměřují vůči konkrétním věcem či vlastníkům, ale představují široký právní rámec řízení pandemie, dalece se vymykající svým rozsahem i obecností shora nastíněné podmínce použití čl. 11 odst. 4 Listiny. To platí pro všechna mimořádná opatření dle § 2 pandemického zákona. K vlastnímu přezkumu ústavnosti napadené úpravy některých mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona srov. níže část VI tohoto nálezu. I tam, kde uvedená mimořádná opatření výjimečně upravují provoz např. konkrétního závodu či provozovny (např. konkrétního obchodního centra), nejde v případě § 9 odst. 1 pandemického zákona o náhradu za nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, jak bude rozvedeno níže (viz zejména bod 148).
139. Jinými slovy, regulace omezení vlastnického práva připadající v úvahu u mimořádných opatření, na něž odkazuje § 9 odst. 1 pandemického zákona, je tak široká a abstraktní, že u ní nejčastěji bude dominovat povaha obecné limitace výkonu vlastnického práva nad omezením konkrétních vlastníků konkrétních věcí či jejich skupin. Lze na ni tedy aplikovat toliko ochranu vlastnického práva dle čl. 11 odst. 3 Listiny, nikoliv čl. 11 odst. 4 Listiny.
140. Druhým samostatným důvodem vzdalujícím režim náhrady dle § 9 pandemického zákona dosahu čl. 11 odst. 4 Listiny je specifická povaha nynější pandemické krize, která je bez přehánění v moderních dějinách České republiky bezprecedentní co do rozsahu i dopadů. Tomu je třeba přiznat značnou váhu při posouzení ústavněprávních mezí pro koncepci veřejné moci při zvládání této krize a odstraňování jejích následků. Navrhovatelčina teze, že pro rozsah náhrady nesmí být relevantní ani šíře okruhu osob, jimž na ni vznikne nárok, ani dopady na státní rozpočet, se naopak nese v duchu zásady iustitia fiat, pereat mundus. Ani na stát však nelze klást vyšší nároky, než jaké je vůbec schopen plnit. Kdyby dal Ústavní soud navrhovatelce v tomto aspektu za pravdu, připustil by, že i kdyby stát při řešení mimořádných situací či mimořádných stavů postupoval v mezích svých pravomocí a v plném souladu s principy demokratického právního státu, přece by byl odpovědný za jakoukoliv škodu, která v důsledku jeho postupu secundum et intra constitutionem ac legem vznikla kterémukoliv jednotlivci bez ohledu na rozsah, a to i kdyby náhrada nebyla v reálných možnostech státu.
141. Lze si snadno představit nemožnost unesení této povinnosti státem např. v tragickém scénáři prohraného válečného konfliktu, který stát nevyvolal a v němž neměl vojensky ani diplomaticky šanci uspět, který postihl celé území státu a značně negativně se projevil na jeho ekonomické i sociální struktuře, v němž by masově jednotlivci uplatňovali náhradu škody způsobené nepřítelem na jejich majetku, jakož i náhradu za újmu vzniklou úmrtím osob blízkých, které zemřely při vojenských zásazích nepřítele. Válkou ochromený a vyčerpaný stát by splnění takových požadavků reálně ani nebyl schopen.
142. Současnou pandemickou krizi jistě nelze s tímto scénářem srovnávat, dobře však ilustruje skutečnost, že všeobecná odpovědnost státu za újmu vzniklou mimořádným stavem, která by na něj kladla neúnosné břemeno, by mohla být nejen nesplnitelná, přičemž ani stát se nemůže zavázat k nemožnému, ale i kdyby obtížně splnitelná byla, taková nepřiměřeně zatěžující povinnost státu by také vedla k tzv. mrazicímu účinku na plnění jeho dalších funkcí, včetně ochrany jiných ústavně zaručených základních lidských práv či svobod [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2019 sp. zn. IV. ÚS 2287/18 (N 170/96 SbNU 184)], tedy funkcí, které je stát výslovně ústavním pořádkem zavázán zajišťovat. Stát na plnění těchto funkcí nemůže rezignovat jednorázovým vyhověním požadavku na všeobecnou reparaci následků mimořádné události, který, jak již bylo uvedeno, výslovně na úrovni ústavního pořádku zakotven není.
143. Ačkoliv současnou krizi vyplývající z pandemie nelze obecně považovat za srovnatelnou s válečným stavem, i zde platí, že v kvalifikovaně krizových situacích je naopak třeba zvýšeného důrazu na solidaritu mezi jednotlivci a státem, jak ostatně Ústavní soud vyzdvihl již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/20, neboť v nich jasně vysvítá propojení a vzájemná podmíněnost ekonomických poměrů jednotlivců a ekonomických možností státu. Je-li takovou tragickou událostí celostátního rozsahu, jakou je válečný stav, silná přírodní katastrofa velkých rozměrů či celosvětová pandemie, jakou svět zažívá v posledních dvou letech, citelně zasažena ekonomická sféra v soukromém sektoru a veřejný sektor se současně musí potýkat s objemnými nečekanými výdaji na zvládání takové mimořádné situace, je výrazně negativně ovlivněna příjmová i výdajová stránka veřejných rozpočtů, a nutně tak vzniká potřeba distribuovat ekonomická břemena, která z této mimořádné situace vznikla.
144. Tato distribuce je však v prvé řadě otázkou politickou a jediné její ústavně souladné řešení nemůže spočívat v plné kompenzaci újem způsobených mimořádnou událostí na bázi ústavně zaručeného veřejného subjektivního práva. Vzhledem k silné závislosti příjmů veřejných rozpočtů na ekonomickém výkonu soukromého sektoru by totiž takové řešení v konečném důsledku stejně znamenalo, že na břemeni státu k vyplacení takových náhrad by se v drtivé míře podíleli jednotlivci prostřednictvím plateb do veřejných rozpočtů.
145. Bez povšimnutí nelze ponechat ani to, že argumentace navrhovatelky zůstává poněkud krátkozraká k realitě pandemie, tvrdí-li, že tím, kdo rozhoduje o počtu osob zasažených mimořádnými opatřeními i o jejich délce, je veřejná moc. Veřejná moc totiž rozhoduje pouze o tom, jak bude na vývoj pandemie reagovat, a může tak činit více či méně úspěšně, šetrně k právům jednotlivců, obezřetně, razantně atd., což však nijak nesmývá reakční charakter tohoto přístupu, jehož primárním a rozhodujícím určovatelem je vývoj pandemie, který veřejná moc i při hypoteticky optimální reakci může ovlivňovat jen do určité míry.
146. Tím se současně vyvrací i navrhovatelčin argument o legitimním očekávání jednotlivců na rozmožení svého majetku. Jestliže celosvětově probíhá krize nebývalých rozměrů, jejíž další vývoj je jen obtížně předvídatelný, nemůže nikomu bez dalšího vzniknout legitimní očekávání, že jeho život včetně ekonomických aktivit a jejich výsledků zůstane stejný, či že se bude dokonce rozvíjet.
147. Ústavní soud připomíná, že stát nenese přímou právní odpovědnost za výkon veřejné moci, odehrává-li se secundum et intra constitutionem ac legem ani v případech, kdy jde o výkon veřejné moci, jehož podoba závisí v převážné míře na politické vůli zákonodárce (např. konstrukce a výše daní, zákaz kouření na určitých místech atd.), a jednotlivec, kterého tento výkon postihne, nemůže úspěšně před Ústavním soudem argumentovat tím, že danou záležitost bylo možno řešit i jiným způsobem, pro něj méně omezujícím. O to méně ji může nést v případě takového výkonu veřejné moci v mezích ústavnosti a zákonnosti, který reaguje na okolnosti vyšší moci, na něž veřejná moc reagovat musí, a u nějž jsou možnosti této reakce do značné míry omezené a předurčené podobou této vyšší moci. S tím musí být srozuměn i každý jednotlivec pod jeho mocí.
148. Rovněž je třeba poznamenat, že napadená ustanovení upravují toliko náhradu škody, která vznikla v přímé souvislosti s těmito mimořádnými opatřeními, nikoliv náhradu za omezení vlastnického práva, která s sebou tato mimořádná opatření nesou. Tyto dva typy náhrad přitom nelze zaměňovat, ostatně důsledně je rozlišuje i krizový zákon, na nějž se navrhovatelka sama odvolává. Ten v § 35 zakotvuje náhradu za omezení vlastnického práva, užívacího práva, poskytnutí věcného prostředku atd. a v § 36 náhradu škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle krizového zákona. Pandemický zákon úpravu náhrady za omezení vlastnického práva ani užívacího práva neobsahuje.
149. Mají-li mimořádná opatření dle § 2 pandemického zákona i dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví za následek omezení vlastnického práva, nelze toto omezení samo o sobě (tj. to, že vlastník nemohl po nějakou dobu vykonávat právní panství nad věcí tak, jak by si přál) považovat za škodu vzniklou v přímé souvislosti s těmito opatřeními, k tomu totiž nadto musí reálně vlastníkovi i vzniknout škoda, např. poškozením věci orgány veřejné moci při provádění tohoto mimořádného opatření, zanedbáním údržby, v níž vlastníkovi takové mimořádné opatření brání, atd.
150. Dovolává-li se navrhovatelka toho, že v případě věcí určených k podnikání jde o zjevné omezení vlastnického práva, je-li podnikatelská činnost omezena, neboť tyto věci slouží k využití zákazníky oprávněného držitele při výkonu jeho podnikatelské činnosti, pak navrhovatelce uniká podstata ochrany vlastnického práva dle čl. 11 Listiny a jeho vztah k právu podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ochranu vlastnického práva nelze v demokratickém právním státě rozlišovat a odstupňovat podle různých druhů či účelů vlastnictví, jak bylo typické pro ústavní úpravu platnou do 22. 4. 1990 (srov. čl. 7 odst. 1 a 2 Ústavy Československé federativní republiky, ve znění ústavního zákona č. 100/1990 Sb.), a ochrana vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny se musí vždy omezovat toliko na posouzení restrikcí abstraktních kategorií složek vlastnického práva (ius possidendi, ius utendi et fruendi, ius disponendi, ius abutendi), nikoliv na jejich konkrétní dopady v jednotlivých případech, neboť tím by byly porušeny požadavky rovnosti (např. by tím bylo připuštěno, aby jako relevantní faktor při rozhodování ve prospěch vyvlastnění byla brána skutečnost, že konkrétní vlastník má ve svém majetku vícero nemovitostí, že danou konkrétní nemovitost používá pouze příležitostně k rekreaci, že její hodnota je ve vztahu k jeho celkovému majetku zanedbatelná atd.).
151. Nelze rovněž připustit, že ochrana vlastnického práva k věcem užívaným k podnikání se aktivuje jenom tím, že podnikání je určitým způsobem omezeno. Obecná regulace dopadající na určitý způsob nakládání s věcí se nevymyká režimu čl. 11 odst. 3 Listiny a v dobách klidu připouští za určitých okolností ústavní pořádek omezení, které je objektivně ve vztahu k účelu dané věci velmi silné, přesto ve veřejném zájmu nezbytné. Příkladem může být i vládou poukazované omezení vlastnického práva ke střelné zbrani v režimu zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů, který vlastníky střelných zbraní značně limituje v tom, jak mohou s těmito věcmi nakládat (např. že střílet z nich mohou zpravidla jen na střelnici, nesmí je zásadně nosit viditelně atd.). I takové omezení by v navrhovatelčině logice v zásadě excesivně omezovalo samotnou podstatu vlastnického práva ke střelné zbrani, neboť u takové věci, jejímž účelem je střelba, v podstatě zakazuje střelbu jinde než na střelnici, a tedy i takové omezení by mělo zakládat právo na náhradu dle čl. 11 odst. 4 Listiny, což je nonsens.
152. Právo podnikat přitom není jediným ústavně zaručeným základním právem, které je pravidelně vázáno na vlastnictví nebo jiný právní vztah k věci. Naopak, drtivá většina ústavně zaručených základních práv a svobod je v moderní společnosti navázána na užívání určitých věcí (dopravní prostředky u svobody pohybu, nemovitosti u nedotknutelnosti obydlí, výpočetní technika u svobody projevu, práva na informace nebo u listovního tajemství, kultovní předměty u práva na svobodný projev náboženství atd.). Ze zásahu do vlastnického práva tak nelze „automaticky“ vyvozovat i zásah do těchto dalších ústavně zaručených základních práv nebo svobod jenom proto, že daná věc byla určena k užívání při jejich realizaci.
153. V nynější věci by tak při převzetí navrhovatelčiny argumentace ad absurdum z důvodu rovnosti ochrany vlastnického práva muselo stejné porušení vlastnického práva být konstatováno i ve vztahu k „nepodnikatelským“ věcem, např. běžnému vybavení domácnosti z toho důvodu, že omezení svobody pohybu a pobytu bránilo jeho vlastníkům v přijímání návštěv a k užívání věcí k hoštění návštěv určených, nebo sportovního vybavení tělovýchovného spolku, který ze stejného důvodu nemohl provozovat svoji činnost, atd. Jelikož si lze představit napojení prakticky jakékoliv věci na některé ústavně zaručené základní lidské právo či svobodu, připuštěním této argumentace by veřejná moc v podstatě pozbyla jakoukoliv možnost regulovat aktivity jednotlivců za účelem prevence šíření pandemie.
154. Ústavní soud tedy shrnuje, že na náhradu škody dle § 9 pandemického zákona se čl. 11 odst. 4 Listiny nevztahuje, a tedy nelze na ni klást požadavky z něj plynoucí. Náhrada škody dle § 9 pandemického zákona není náhradou za omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny.
165. Vzhledem k závěrům učiněným výše v části V.2., že veřejné subjektivní právo na náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 2 pandemického zákona neexistuje, by omezení náhrady pouze na skutečnou škodu mohlo představovat ústavněprávní deficit napadené úpravy jedině tehdy, kdyby tím byla popřena samotná podstata vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny.
166. Tak tomu však není a toto omezení náhrady naopak plně koresponduje se zákonodárcem zamýšlenou koncepcí náhrady. Připuštění nároku na náhradu ušlého zisku při absenci úpravy obdobné náhradě za omezení vlastnického práva dle § 35 krizového zákona by totiž otevíralo prostor pro obcházení požadavku, aby škoda spočívala ještě v něčem jiném než v samotném omezení vlastnického práva. Nemožnost užívat vlastnictví k podnikání či jiným výdělečným aktivitám totiž „automaticky“ generuje ušlý zisk, takže z § 9 pandemického zákona by se fakticky stalo ustanovení k sanování ekonomické neaktivity v době trvání mimořádných opatření, k čemuž však toto ustanovení neslouží. K tomu stát zavedl i řadu veřejných podpor právě za účelem zmírnění ekonomických dopadů pandemie (jejichž konkrétní podobu nyní není úkolem Ústavního soudu přezkoumávat), a tedy je zřejmé, že nezůstal lhostejný ani k neblahému stavu ekonomické reality v průběhu pandemie.
167. Ústavní soud souhlasí s vládou v tom, že by ani tak nebylo možno přiznávat náhradu ušlého zisku ve výši, v jaké by jej poškozený byl dosáhl, nebýt mimořádných opatření ani pandemie, ale jen ve výši, v jaké by jej byl dosáhl, nebýt mimořádných opatření, ale stále při existenci pandemie (přičemž by patrně muselo být přihlédnuto i k tomu, o kolik by průběh této pandemie byl horší, nebýt těchto opatření), což by bylo extrémně náročné na dokazování. S navrhovatelkou pak souhlasí v tom, že obtížnost dokazování by neměla znamenat rezignaci na úpravu nároku. Podstatné však je, že zákonodárci ústavní pořádek nediktoval zavedení plné náhrady skutečné škody i ušlého zisku, a tedy řešení, které zákonodárce zvolil, tj. přímý nárok na náhradu toliko skutečné škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádným opatřením a nezávisle vedle toho veřejné podpory ke zmírnění utlumení ekonomického života, se nachází v ústavněprávně přípustných mezích.