B) K odpovědnosti státu za újmu při výkonu veřejné moci
B) K čl. 36 odst. 3 Listiny
B) Zákonné snížení náhrady škody o státem poskytnutá plnění

130. Odpovědnost státu za škodu, resp. újmu [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 1191/08 ze dne 14. 4. 2009 (N 85/53 SbNU 79)] způsobenou při výkonu veřejné moci upravuje čl. 36 odst. 3 Listiny. Jejím předpokladem je nezákonnost, resp. protiprávnost rozhodnutí či jiného postupu orgánu veřejné moci [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/19 ze dne 30. 6. 2020], přičemž jde o odpovědnost objektivní [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 124/03 ze dne 11. 12. 2003 (N 144/31 SbNU 281)].

131. Tato odpovědnost státu je poměrně široká, neboť se jí stát nemůže zprostit a může ji založit i újma, která vznikla pouze v důsledku omylu či chyby v činnosti orgánu veřejné moci způsobené technickým selháním [nález sp. zn. II. ÚS 3625/17 ze dne 8. 10. 2018 (N 164/91 SbNU 49)] či i jen nedbalým nebo nezodpovědným uplatňováním veřejné moci [nález sp. zn. II. ÚS 99/07 ze dne 7. 10. 2008 (N 165/51 SbNU 43)], a to včetně situací, kdy k ní došlo ve sporu, který stát vůbec nevyvolal [nález sp. zn. IV. ÚS 1391/09 ze dne 27. 12. 2011 (N 218/63 SbNU 505)], či kdy ji způsobil při výkonu veřejné moci nestátní subjekt [nález sp. zn. I. ÚS 529/09 ze dne 13. 3. 2012 (N 51/64 SbNU 625) či nález sp. zn. II. ÚS 1894/14 ze dne 9. 12. 2014 (N 223/75 SbNU 511)], přičemž v případě rozhodnutí není podstatné, zda je meritorní či procesní povahy [nález sp. zn. III. ÚS 2062/18 ze dne 22. 10. 2018 (N 173/91 SbNU 175)].

132. Přesto nelze dosah čl. 36 odst. 3 Listiny rozšiřovat tak, že by se mohl vztahovat i na újmu, která vznikla zákonným výkonem veřejné moci [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 596/02 ze dne 5. 5. 2004 (N 64/33 SbNU 141)]. Typicky tak odpovědnost dle čl. 36 odst. 3 Listiny nezakládají výsledky legislativní činnosti Parlamentu [srov. např. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.)] ani normotvorné činnosti vlády [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/08 ze dne 8. 7. 2010 (N 138/58 SbNU 131; 253/2010 Sb.)], ovšem stejně tak ani individuální právní akty či postupy orgánu veřejné moci, které jsou provedeny zákonným způsobem [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 2062/18 ze dne 22. 10. 2018 (N 173/91 SbNU 175)].

133. Režim náhrady za omezení vlastnického práva i náhrady škody způsobené postupem při řešení krizových situací obsahují § 35 a 36 krizového zákona. Tento režim náhrady se vztahuje i na omezení vlastnického práva či škodu způsobenou subjekty uvedenými v čl. 3 ústavního zákona o bezpečnosti v nouzovém stavu, stavu ohrožení státu či válečném stavu při aplikaci tohoto ústavního zákona. Ústavní zákon o bezpečnosti ani žádná jiná součást ústavního pořádku neobsahuje zvláštní povinnost k náhradě za zásah do vlastnického práva jednotlivce v kvalifikovaných krizových stavech kvalifikovanými postupy veřejné moci (nebo dalších subjektů plnících úkoly uložené jim veřejnou mocí) k jejich zmírnění či odstranění. Dojde-li tedy za takových podmínek k vyvlastnění, omezení vlastnického práva nebo ke způsobení škody, náhrada za tyto zásahy do vlastnického práva podléhá tedy toliko obecné úpravě čl. 11 odst. 4 Listiny a čl. 36 odst. 3 Listiny.

155. Ústavní soud k této otázce předně konstatuje, že navrhovatelka svou argumentací v podstatě směšuje odpovědnost státu za újmu vzniklou nezákonným výkonem veřejné moci (reprezentovanou typicky odpovědností státu za nezákonné rozhodnutí nebo za nesprávný úřední postup), odpovědnost státu za negativní důsledky spojené s pandemií a odpovědnost státu za újmu vzniklou v souvislosti s opatřeními ke zvládání této pandemie. Jde však o tři rozdílné záležitosti, z nichž první představuje ústavně zakotvený institut a je s ní spojeno ústavně zaručené veřejné subjektivní právo dle čl. 36 odst. 3 Listiny, zatímco druhá a třetí nemají žádné výslovné zakotvení de constitutione lata, a tedy se jejich ústavněprávní rozměr omezuje toliko obecně na garance, které poskytuje stát jednotlivcům pod svou mocí, vyplývající zejména z čl. 1 Listiny (viz dále bod 159).

156. V prvé řadě tak nelze odhlédnout od toho, že stát tíží pozitivní závazek k ochraně zdraví a života jednotlivců nacházejících se v jeho moci, jejž v souvislosti s vypuknutím pandemie vyvolaly specifické povinnosti k ochraně zdraví a života nakažených, jakož i k ochraně dosud nenakažených a k zabránění dalšího šíření pandemie (čl. 1 ústavního zákona o bezpečnosti, srov. usnesení Evropského soudu pro lidská práva ve věci Le Mailloux proti Francii ze dne 5. 11. 2020, stížnost č. 18108/20, bod 9 – dostupné z webových stránek https:/hudoc.echr.coe.int – pozn. Ústavního soudu). Těchto povinností se stát zbavit nemohl a jejich splnění nebylo myslitelné bez více či méně citelných zásahů do základních práv jednotlivců včetně svobody pohybu, práva shromažďovacího, práva podnikat atd. Jejich omezení tak bylo nutným důsledkem plnění pozitivních závazků státu vůči jednotlivcům vyplývajících ze zajištění práva na život a na ochranu zdraví, šlo tedy o řádný výkon veřejné moci.

157. Tím se povaha těchto zásahů podstatně odlišuje od případů, v nichž stát nese odpovědnost za újmu způsobenou nezákonným postupem nositelů veřejné moci, jehož výskyt je sice přirozeným, ale nežádoucím důsledkem lidské omylnosti, neboť tam jde o odpovědnost za protiprávní jednání (contra legem) a o nechtěný výsledek selhání jednotlivce vykonávajícího veřejnou moc, jemuž stát usiluje předcházet a je povinen kompenzovat jeho negativní dopady ve sféře konkrétních jednotlivců. Tuto odlišnost reflektuje právě i odlišnost ústavněprávní odpovědnosti státu. Zatímco v případě nezákonného výkonu veřejné moci je stát dle čl. 36 odst. 3 Listiny povinen škodu nahradit a této odpovědnosti se nemůže zprostit ani s poukazem na mimořádné okolnosti, veřejné subjektivní právo na náhradu škody či jiné újmy vzniklé v souvislosti s postupem secundum et intra constitutionem ac legem při ochraně života, zdraví či jiných ústavně chráněných hodnot při mimořádných událostech či déletrvajících krizových stavech ústavní pořádek výslovně nezaručuje, jakkoliv to neznamená, že by zákonodárce měl v tomto ohledu zcela volný prostor pro uvážení – viz k tomu dále bod 159.

158. Na tom nic nemůže de constitutione lata změnit ani navrhovatelkou proponovaná konstrukce tohoto veřejného subjektivního práva spojením ústavního zákona o bezpečnosti a § 36 krizového zákona. Sám ústavní zákon o bezpečnosti žádné právo na kompenzaci újmy způsobené v přímé souvislosti s mimořádnými opatřeními uplatněnými veřejnou mocí při zvládání krizových událostí či déletrvajících krizových stavů nezakotvuje a toto vyplývá toliko z krizového zákona, tedy je zaručeno toliko zákonem, nikoliv Ústavou.

159. Z toho plyne, že je zásadně věcí zákonodárce, jakým způsobem a zejména jak velkoryse takové právo na kompenzaci upraví. Ústavní soud se však ztotožňuje s navrhovatelkou v tom, že zákonodárce nemá v tomto ohledu neomezenou diskreci, neboť je stále vázán ústavní povinností šetřit podstatu a smysl základních práv dle čl. 4 odst. 4 Listiny, principem rovnosti při jejich omezování dle čl. 4 odst. 3 Listiny, zákazem zneužití omezení základních práv dle čl. 4 odst. 4 Listiny, jakož i principy demokratického právního státu a rovnosti před zákonem dle čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy. Právě jen tyto faktory omezující zákonodárcovu volnou úvahu jsou však současně i referenčními kritérii souladu konkrétního zákonného řešení s ústavním pořádkem. Zákonodárce tak např. nesmí zcela rezignovat na náhradu tzv. zvláštní oběti, již konkrétní jednotlivec musel snést v zásadě na principu náhody ve prospěch veřejného zájmu, který v daném případě převažuje nad ochranou jeho vlastnického práva, aniž by však takový důsledek byl spojen s dodržováním povinností majících plošný charakter. V tomto případě má však zákonodárce širší prostor pro volbu vhodného nastavení respektujícího jak oprávněné požadavky poškozeného nesoucího tíhu zvláštní oběti, tak hospodářské reality, aktuálních možností státu a dalších hospodářských potřeb v době probíhající krize či zotavování z ní. Rozsah diskrece zákonodárce je zde tedy větší než např. v případě náhrady za vyvlastnění či za nucené omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny, které jsou v ústavním pořádku zakotveny výslovně.

160. Vzhledem k tomu se nelze ztotožnit s navrhovatelkou ani v tom, že by ústavní zákon o bezpečnosti zákonodárci bránil v tom, aby přijal pro řešení odpovědnosti za škodu v souvislosti s mimořádnými opatřeními pro zvládání pandemie zvláštní zákon. Jelikož ústavní zákon o bezpečnosti ani jiná součást ústavního pořádku nestanoví povinnost náhrady škody způsobené mimořádným opatřením provedeným secundum et intra constitutionem ac legem, uplatní se obecné pravidlo řešení konfliktu právních norem (resp. právních předpisů) lex specialis derogat legi generali, který ve své rozhodovací činnosti Ústavní soud již mnohokráte připustil [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/97 ze dne 8. 10. 1997 (N 123/9 SbNU 125; 350/1997 Sb.), usnesení sp. zn. III. ÚS 331/98 ze dne 7. 1. 1999 (U 1/13 SbNU 369), nález sp. zn. IV. ÚS 202/99 ze dne 9. 9. 1999 (N 121/15 SbNU 157) aj.]. O tom, že pandemický zákon byl přijímán právě jako speciální právní předpis vůči dosavadním právním předpisům upravujícím krizové stavy, není pochyb, ostatně i sama navrhovatelka stavěla svou námitku na tom, že k úpravě ústavního zákona o bezpečnosti ve spojení s krizovým zákonem nelze přijmout speciální úpravu „prostým“ zákonem, nikoliv na tom, že pandemický zákon nebyl jako lex specialis zamýšlen.

168. Jak již bylo uvedeno v bodě 159 tohoto nálezu, je zásadně věcí zákonodárce, jakým způsobem upraví náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními ke zmírnění pandemie, a na tuto náhradu není zásadně právní nárok. Neexistuje přitom nejen veřejné subjektivní právo na určitý způsob náhrady škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 2 pandemického zákona, ale ani veřejné subjektivní právo na zavedení určitého konkrétního programu veřejné podpory za účelem zmírnění ekonomických dopadů pandemie, a rozhodování o těchto programech a jejich podmínkách tak náleží vládě jakožto rozhodnutí politické povahy.

169. Za těchto okolností je z ústavního hlediska na zákonodárci, jakým způsobem nastaví vztahy mezi veřejnými podporami dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona a náhradou škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona. Protiústavní by mohla být pouze taková úprava, která by nijak neumožňovala zohlednit újmu zvláštní oběti, případně která by byla projevem svévole, či dokonce libovůle zákonodárce nebo která by zakládala mezi jednotlivými poškozenými či jejich skupinami bez legitimního důvodu nerovnost. Žádným z těchto deficitů (s výjimkou otázky rovnosti při snižování náhrady škody o poskytnuté návratné finanční výpomoci – viz níže) však § 9 odst. 4 věta druhá pandemického zákona netrpí.

170. Snížení náhrady škody o veřejné podpory poskytnuté státem nelze považovat za svévoli, či dokonce libovůli zákonodárce, neboť celek dosud existujících programů veřejné podpory (např. Antivirus A, Antivirus A Plus, Antivirus B, Covid 2021, Nepokryté náklady, Covid – Nájemné, Kompenzační bonus, Covid – Kultura, Covid – Lázně, 2021, Covid – Veletrhy/kongresy, Covid – Cestovní kanceláře, Agrocovid Potravinářství, Mimořádná finanční pomoc Ministerstva průmyslu a obchodu Covid-19 aj.) má zjevně za účel i paušalizovanou náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 písm. a) a b) pandemického zákona. Snížení náhrady škody o tyto poskytnuté podpory tak sleduje racionální cíl spočívající v zamezení zdvojení náhrady za stejnou škodu, pro které neexistuje legitimní důvod, a naopak jeho připuštění by poškozené bezdůvodně majetkově zvýhodňovalo.

171. Zákonodárcem zvolené a navrhovatelkou napadené řešení pak respektuje i požadavek na náhradu újmy zvláštní oběti, neboť poškozený, který takovou újmu nese, není odkázán toliko na paušalizovanou náhradu škody vtělenou do předmětných veřejných podpor, která konkrétní mimořádné okolnosti jeho případu nezohledňuje, ale náhrady za rozdíl mezi škodou, která mu byla způsobena mimořádnými opatřeními uvedenými v § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona, a veřejnou podporou, která mu byla poskytnuta, se může domáhat dle § 9 pandemického zákona.

172. Napadená úprava snižování náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona neporušuje v obecné rovině ani ústavní požadavek rovnosti. Podmínky pro náhradu škody dle tohoto ustanovení jsou stejné pro všechny subjekty, a tedy je jenom na jejich volbě, jakou strategii zmírnění negativních ekonomických dopadů pandemie a mimořádných opatření k jejímu zvládnutí zvolí z hlediska možné kombinace náhrady škody a veřejných podpor a její limitace představované uvedeným ustanovením. Zavázal-li se tak stát k náhradě škody vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona, je prizmatem ústavněprávního požadavku rovnosti zásadně nerozhodné, je-li uspokojení tohoto práva realizováno náhradou konkrétní škody, jejíž výši a další podmínky uplatnění svého nároku prokazuje poškozený, nebo paušalizovanou náhradou prováděnou některou z veřejných podpor doplněnou o možnost náhrady újmy zvláštní oběti jdoucí nad rámec paušalizované náhrady škody prvým uvedeným způsobem.

173. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani to, že účel jednotlivých druhů veřejných podpor může být širší než jen náhrada škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona (náhrada jiných negativních ekonomických dopadů pandemie, ekonomický stimul k udržení hospodářské činnosti, pracovních míst, kompenzace fixních nákladů atd.). Požadavek na zavedení těchto veřejných podpor z ústavního pořádku nevyplývá, a tedy při respektování obecného požadavku rovnosti podmínek pro poskytnutí nemusí tyto veřejné podpory být konstruovány ani jako nárokové, čemuž ostatně odpovídá řada jednotlivých druhů dosud realizovaných programů veřejných podpor, které zpravidla jsou limitovány určitou celkovou částkou, která se na principu časové přednosti rozděluje mezi žadatele a po jejímž vyčerpání již není vyplácena později se přihlásivším žadatelům, byť by jinak ostatní podmínky daného programu splňovali, neslučitelností s čerpáním z jiného programu veřejné podpory atd.

174. Snížení náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona je tak třeba vnímat jen jako další projev inherentní limitace podmínek reálného čerpání z některého z tam uvedených programů veřejných podpor, spočívajícího v prioritě uplatnění poskytnutých prostředků na náhradu škody způsobenou v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona. Takováto inherentní limitace je u institutu, na jehož uplatnění nemá jednotlivec ústavně zaručené právo, z hlediska ústavního pořádku zásadně akceptovatelná, neodporuje-li stejným obecným ústavněprávním požadavkům jako náhrada škody za výkon veřejné moci secundum et intra legem ac constitutionem (viz výše bod 159). Tyto požadavky jsou v nynějším případě splněny, neboť, jak již bylo uvedeno, snížení náhrady škody o poskytnuté veřejné podpory se uplatní za stejných podmínek vůči všem poškozeným a sleduje racionální cíl.

175. K opačnému závěru z hlediska naplnění ústavního požadavku rovnosti však Ústavní soud dospěl ohledně snižování náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona o návratné finanční výpomoci. Tento druh veřejné podpory z povahy věci zvyšuje majetek svého příjemce jenom dočasně, neboť tento je povinen jej po určité době vrátit. Škoda způsobená dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona představuje však trvalé snížení majetku poškozeného. Návratná finanční výpomoc tak z hlediska svého účelu neplní funkci reparační ani kompenzační, ale toliko funkci překlenovací. Účel náhrady škody tak ani in abstracto, natož in concreto nemůže naplnit. Škoda způsobená dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona tak v částce, v níž se její náhrada snižuje o poskytnutou návratnou finanční výpomoc, zůstává nenahrazena. Takový závěr je však v rozporu s ochranou vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny.

176. Rozdíl oproti ostatním druhům veřejných podpor uvedených v čl. 9 odst. 4 větě druhé pandemického zákona tkví v tom, že zatímco u těchto jiných druhů veřejných podpor k náhradě škody, tedy k uvedení majetku poškozeného ve stav před vznikem škody, dojde, a jen se liší právní nástroje, jimiž je tohoto stavu dosaženo (individuální náhrada škody dle § 9 odst. 1 pandemického zákona vs. paušalizovaná náhrada škody obsažená v ostatních veřejných podporách dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona), v rozsahu poskytnutých návratných finančních podpor škoda v tomto smyslu nahrazena není, neboť jejich navrácením se majetek poškozeného opět sníží oproti úrovni před vnikem škody.

177. Tento závěr nemůže být zpochybněn ani tím, že ekonomická hodnota návratné finanční výpomoci může spočívat i v něčem jiném než v permanentním rozmnožení majetku subjektu, kterému byla poskytnuta, či ke kompenzaci jeho snížení, např. že z ekonomického hlediska může být taková návratná finanční výpomoc pro daný subjekt i výhodnější či užitečnější už jenom tím, že se mu jí dostává okamžitě v duchu rčení inopi beneficium bis dat, qui dat celeriter, tj. „kdo rychle dává, dvakrát dává“.

178. V prvé řadě není tento předpoklad v napadeném ustanovení naplněn, neboť toto nijak nezohledňuje okamžik poskytnutí podpory. Zákonné snížení náhrady škody se tak vztahuje jak na případy, v nichž byla návratná finanční výpomoc poskytnuta okamžitě, a tedy o určitém zvláštním zvýšeném ekonomickém užitku by bylo možno hovořit, tak na případy, v nichž by byly podmínky příslušného programu koncipovány tak, že k jejímu vyplacení by došlo až v budoucnu s takovým zpožděním, kvůli němuž by již bezprostřední překlenovací funkci ani nemohla plnit.

179. Kromě toho by připuštění takového přístupu umožňovalo zohledňovat při poskytování ochrany vlastnickému právu nikoliv jen obsah vlastnického práva pojímaného abstraktně de iure, ale i relativní kategorie, jako je aktuální ekonomický užitek pro jeho vlastníka, což by bylo v rozporu s čl. 11 odst. 1 větou druhou Listiny, neboť tento přístup by ospravedlňoval poskytování rozdílné ochrany části majetku stejné kvantity a kvality různých vlastníků i podle jiných atributů, než je zákonný obsah vlastnického práva k ní. Šlo by tedy o stejnou situaci, jako kdyby byla rozdílná ochrana poskytována jen podle atributů daných vlastníků (poměr této části majetku k celkovému majetku, způsob nakládání s majetkem) či druhu ekonomické aktivity, do nějž je v jednotlivém případě uvedená část majetku zapojena (např. zda je užit k investici, ke zmírnění ekonomické ztráty, k nekomerčním účelům atd.), což požadavek na rovnost obsahu a ochrany vlastnického práva všech vlastníků nepřipouští.

180. Vzhledem k tomu, že snížení náhrady škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona dle § 9 odst. 4 věty druhé tohoto zákona shledal Ústavní soud rozporným s ochranou vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny, přikročil Ústavní soud ke zrušení tohoto ustanovení ve slovech „, návratných finančních výpomocí“.

181. Za ústavně souladnou pak považuje Ústavní soud i § 9 odst. 2 větu druhou pandemického zákona („Za škodu se nepovažují náklady vzniklé v souvislosti s pořízením nebo používáním ochranných, mycích, čisticích nebo dezinfekčních prostředků.“). Pojmy škody a nákladů na splnění obecných veřejnoprávních povinností ukládaných jednotlivcům za účelem zmírnění pandemie nelze ztotožňovat, přičemž odkazované ustanovení pandemického zákona se týká druhého z uvedených pojmů. Nárok na náhradu nákladů na vyhovění veřejnoprávní regulaci v ústavním pořádku zakotven není, naopak jde o nutný důsledek normativní regulace. Stejně tak, jako ústavní pořádek nezaručuje právo na náhradu nákladů vynaložených např. na zakoupení povinné výbavy motorového vozidla či uvedení pracoviště do souladu s požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, nezaručuje ani právo na náhradu nákladů potřebných pro dodržení veřejnoprávních požadavků majících za účel zabránit riziku šíření onemocnění COVID-19 nebo toto riziko alespoň umenšit.