VI. Meritorní přezkum návrhu
VI. 1 K namítanému porušení čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě
40. Ústavní soud po zvážení navrhovatelčiny argumentace dospěl k závěru, že napadené ustanovení nezasahuje do vlastnického práva peněžních ústavů zaručeného čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
41. Ústavní soud předně vychází z toho, že navrhovatelka zásah do vlastnického práva peněžních ústavů pouze tvrdí, ale blíže jej nekonkretizuje. Nelze přitom kategoricky vyloučit, že by napadené ustanovení, resp. jím omezená možnost požadovat úplatu, nebylo způsobilé (alespoň hypoteticky) zasáhnout do vlastnického práva peněžních ústavů [cenová regulace totiž – obecně – omezuje smluvní volnost, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického podle čl. 11 odst. 1 Listiny (či přesněji řečeno, v rámci tohoto práva je její ukotvení nejpevnější), srov. obiter dictum nálezu ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 či bod 51 odůvodnění nálezu ze dne 14. 8. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 14/17 (N 134/90 SbNU 205; 200/2018 Sb.)].
42. Navrhovatelka ani nespecifikuje, natož dokládá (např. odkazem na statistické údaje a jiné relevantní podklady), jak se napadené ustanovení bezprostředně, citelně a negativně projevuje v majetkové sféře peněžních ústavů, popř. jiných osob. Pro Ústavní soud jsou pak relevantní následující úvahové linie, jež svědčí proti namítanému zásahu do ústavně zaručeného vlastnického práva:
43. První rovina spočívá v samotné podstatě fungování peněžních ústavů, coby podnikatelských subjektů poskytujících platební a jiné finanční služby za účelem dosažení zisku – v tomto případě bank. Ekonomickou podstatou bankovnictví jsou dvě hlavní bankovní činnosti, jimiž jsou přijímání vkladů od veřejnosti a poskytování úvěrů; banky tak kumulují volné peněžní zdroje od veřejnosti, aby je poskytly osobám, kterým slouží k uspokojení jejich potřeb (LIŠKA, P. In: LIŠKA, P. a kol. Zákon o bankách. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2016, s. 9). Deponované vklady (prostředky) přitom tvoří podstatnou část pasiv bank [viz např. data z veřejně přístupné zprávy České národní banky o výkonu dohledu nad finančním trhem za rok 2021, dostupná na https://www.cnb.cz, ze kterých vyplývá, že vklady v naběhlé hodnotě tvoří v posledních letech (2019 až 2021) přibližně 75 % celkových pasiv bankovního sektoru]. Získané zdroje banky jsou pak využívány v souladu s cíli bank k jejich dlouhodobým výnosům (viz POLOUČEK, S. a kol. Bankovnictví. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 122-130), přičemž základním zdrojem výnosů u komerčních bank jsou úrokové výnosy, které tvoří podstatnou část zisku bank (přibližně 70 % z celkových zisků z finanční činnosti – viz data z již citované zprávy České národní banky o výkonu dohledu nad finančním trhem za rok 2021, s. 49 a 50).
44. Záměrem právní úpravy chráněného účtu je mimo jiné posílení bezhotovostního transparentního bankovního styku poskytnutím možnosti povinným fyzickým osobám zřídit účet, který jim umožňuje bezhotovostní platební styk s částkami, jež nepodléhají nucenému výkonu rozhodnutí. V důsledku výkonu rozhodnutí byl totiž povinný před přijetím právní úpravy chráněného účtu nucen, aby částky, jež jsou exekučně nepostižitelné, spravoval v hotovosti nebo na účtu třetí osoby (srov. ŠÍNOVÁ, R. K nové právní úpravě tzv. chráněného účtu. Komorní listy č. 1/2022. Wolters Kluwer ČR, s. 28), příp. byl vytlačen do tzv. šedé ekonomiky (srov. obecnou část důvodové zprávy k zákonu č. 38/2021 Sb., viz též ŠTIKA, M. Pojednání o institutu chráněného účtu. Soudce č. 7/2021. Wolters Kluwer ČR, s. 26).
45. Z právě vymezené teleologie vyplývá pobídka pro povinné osoby, aby si u peněžních ústavů zřídily a vedly chráněné účty, na kterých mohou volně disponovat s tam uloženými peněžními prostředky bez obavy z exekučního postižení těchto prostředků. Z toho lze presumovat navýšení objemu finančních zdrojů peněžních ústavů, čímž je jednak zajišťována jejich likvidita a tyto zdroje lze dále využít pro vlastní ziskovou činnost peněžních ústavů (viz POLOUČEK, S., opětovně citováno, s. 122). I proto není zřejmé, zda je skutečně napadené ustanovení peněžním ústavům z hlediska jejich majetkových (ekonomických) zájmů na újmu, neboť v konečném důsledku jde – v intencích předestřené úvahy – pouze o změnu ve skladbě jejich příjmů a nákladů.
46. Za druhé, Ústavní soud poukazuje na současný – obecně známý – trend v poskytování platebních služeb spočívající v tom, že peněžní ústavy (banky) nabízejí zřízení a vedení („běžného“) platebního účtu ve značné většině případů bezplatně, a to až na výjimky bez dalších podmínek, popř. v řádech desítek korun měsíčně (namátkou viz např. přehled a porovnání běžných účtů dostupné v databázi českých bank a finančních produktů na https://www.banky.cz). Je-li na současném trhu platebních služeb poskytování předmětné služby zásadně bezplatné, nejeví se v tomto smyslu povinnost k bezplatnému zřízení a vedení chráněného účtu jako zásah, jímž by peněžní ústavy utrpěly na jejich celkových příjmech a souhrnném množství vlastních zdrojů. Jinými slovy, nelze učinit závěr, že by majetkové postavení peněžních ústavů bylo napadeným ustanovením zavedenou povinností přímo (natož nepřiměřeně) zhoršeno. Ostatně na tuto okolnost poukazuje rovněž Česká národní banka ve svém vyjádření, která v této souvislosti uvádí, že zrušení napadeného ustanovení by mělo pouze minimální, mnohdy nulový přínos, právě s ohledem na obvyklou výši poplatků za vedení a zřízení „běžných“ účtů [k ústavnosti bankovních poplatků obecně srov. nález ze dne 10. 4. 2014 sp. zn. III. ÚS 3725/13 (N 55/73 SbNU 89)].
47. K tomu je třeba dodat, že napadené ustanovení se nevztahuje na jiné poplatky spojené s užíváním chráněného účtu (srov. § 304c odst. 1 větu čtvrtou o. s. ř., podle které peněžní ústav vede chráněný účet za podmínek, jimiž se řídí účet, na který je veden výkon rozhodnutí proti povinnému). Posuzovaná úprava tedy neupírá peněžním ústavům možnost požadovat úplatu právě z těchto dalších platebních služeb (např. Českou národní bankou uváděné poplatky za odchozí platby, za platební prostředky aj.).
48. Sama navrhovatelka uznává, že peněžní ústavy jsou s to nést náklady za bezplatné vedení chráněných účtů ze svého, a to právě vzhledem k běžné výši poplatků za zřízení a vedení účtu. Namítá-li, že nelze přehlédnout agendu se zřízením a vedením chráněného účtu spojenou, Ústavní soud k tomu uvádí, že navrhovatelka nikterak blíže nekonkretizuje, o jakou konkrétní agendu má jít, jaká je její náročnost a jakým způsobem se promítá do tvrzeného porušení čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Jak navíc vyplývá z vyjádření České národní banky, počet osob využívajících institut chráněného účtu je (v současnosti) relativně nízký, a to v řádech stovek.
49. K uvedenému je třeba zohlednit i aspekt časový. Právní úprava chráněného účtu (včetně napadeného ustanovení) je účinná od 1. 7. 2021. Vzhledem k tomu, že od účinnosti právní úpravy do podání návrhu (8. 6. 2022) uběhlo jedenáct měsíců, mohla navrhovatelka specifikovat či alespoň přibližně kvantifikovat (již téměř rok probíhající) tvrzenou zátěž spojenou s existencí napadeného ustanovení. Lze se přitom domnívat, že takovými bilančními (statistickými) údaji peněžní ústavy disponují. Nicméně z jejího návrhu se takové okolnosti (byť v rovině tvrzení) nepodávají. Není přitom úlohou Ústavního soudu takovou argumentaci domýšlet, natožpak na jejím základě zjišťovat skutkové okolnosti, resp. dopady napadeného ustanovení do ústavně zaručených práv a svobod, existují-li navíc okolnosti svědčící proti tomuto tvrzení.
50. Ačkoli Ústavní soud připomíná, že při hodnocení ústavnosti jsou významnější skutečnosti obecné než skutečnosti konkrétní (kvantitativní údaje) [srov. např. bod 53 odůvodnění nálezu ze dne 18. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 43/18 (28/2022 Sb.)], v nynějším přezkumu žádné skutečnosti (ať již obecné, či konkrétní), na podkladě kterých by Ústavní soud mohl učinit závěr o zásahu do vlastnického práva peněžních ústavů, příp. alespoň zvážil míru (proporcionalitu) takového zásahu, nevyplývají.
51. Nepřípadné je navrhovatelčino srovnání napadeného ustanovení s problematikou tzv. regulace nájemného, jíž se Ústavní soud v minulosti několikrát zabýval a u níž dovodil porušení práva dotčených pronajímatelů na ochranu jejich vlastnictví – zjednodušeně řečeno – tím, že obsah i výkon řady základních oprávnění, která tvoří obsah vlastnického práva (práva volně disponovat s předmětem vlastnictví, mít z něho užitek aj.), jim byly nezdůvodnitelně zpochybněny a odepřeny [srov. nález ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Cituje-li v této souvislosti navrhovatelka výňatek odůvodnění Ústavního soudu z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05, podle něhož „[c]enová regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby ta vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření účelu a všech funkcí vlastnictví“, není zřejmé, jakým způsobem se tento závěr promítá do závěru o (ne)ústavnosti napadeného ustanovení.
52. Nyní posuzovaná situace je od regulace nájemného odlišná již v tom, že napadené ustanovení neomezuje vlastnické právo (či autonomii vůle) peněžních ústavů ve vztahu ke konkrétně určitelným věcem, nebo jinými slovy, nejsou zde přímo omezovány některé z aspektů vlastnického práva (právo s vlastním majetkem disponovat, smluvně s ním nakládat aj.). Nadto regulace nájemného postihovala široký okruh vlastníků nemovitých věcí nehledě na jejich podnikatelský status, zatímco nyní napadené ustanovení se vztahuje pouze na peněžní ústavy (banky), tj. na subjekty podnikající ve vysoce regulovaném odvětví podnikání.
53. Svou povahou je napadené ustanovení stanovující povinnost k poskytování služby bez nároku na adekvátní odměnu spíše připodobnitelné (nikoli však zcela srovnatelné) problematice (regulovaného) odměňování za výkon jiných podnikatelských činností [srov. nález ze dne 15. 9. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 13/14 (N 164/78 SbNU 451; 297/2015 Sb.) ve vztahu k odměňování znalců, nález sp. zn. Pl. ÚS 14/17 ve vztahu k soudním exekutorům či nález ze dne 24. 9. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 4/19 (N 163/96 SbNU 88; 302/2019 Sb.) ve vztahu k odměňování advokátů vykonávajících funkci opatrovníka]. V těchto věcech bylo referenčním kritériem právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny (ve vztahu k advokátům vykonávajícím funkci opatrovníka pak právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl. 26 odst. 3 Listiny), nikoli ochrana vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny; zásah do tohoto práva by mohl být eventuálně toliko druhotný, projevující se právě namítaným omezením podnikání [srov. nález ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)] – k tomu však viz dále část VI. 2 tohoto nálezu.
54. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud sumarizuje, že na podkladě (nikoli podrobně rozvedených a podložených) tvrzení nemohl učinit závěr o zásahu do vlastnického práva peněžních ústavů napadeným ustanovením. Ústavní soud proto ani neposuzoval, zda napadené ustanovení, nebo přesněji řečeno, v něm namítané omezení vlastnického práva, obstojí z hlediska testu proporcionality.
VI. 2 K namítanému porušení čl. 26 Listiny
VI. 2 a) Obecná východiska
56. V souladu s čl. 26 Listiny je třeba rozlišovat přístup k právu podnikat jako svobodě podnikání zaručené v odstavci 1 tohoto ustanovení a vlastní výkon povolání nebo jiné hospodářské činnosti zahrnující i podmínky s tímto výkonem spojené, které lze stanovit zákonem (čl. 26 odst. 2 Listiny). Právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi tzv. hospodářská, sociální a kulturní práva a zároveň jde o hospodářské právo vyjmenované v čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto není přímo vymahatelné ve stejném rozsahu tak jako základní lidská práva či politická práva. Úprava těchto práv je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance hospodářských, sociálních a kulturních práv považovat za otázku judiciální [bod 69 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 nebo bod 42 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/17].
57. Z ústavně zaručeného práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost sice neplyne právo mít zisk, stát je však povinen vytvářet takové podmínky, které umožní jednotlivcům reálně usilovat o jeho dosažení [viz např. bod 48 odůvodnění nálezu ze dne 22. 10. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)]. Ústavní soud posuzuje účelnost a vhodnost zákonné úpravy v této oblasti zdrženlivě a ponechává zákonodárci širokou (ačkoli nikoliv absolutní) diskreci pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto práva [srov. nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.) nebo bod 278 odůvodnění nálezu ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Vždy je přitom nezbytné dbát mezí vyplývajících z čl. 4 odst. 4 Listiny [bod 198 odůvodnění nálezu ze dne 12. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)].
58. Ústavní soud používá k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních a hospodářských práv jako metodologický nástroj tzv. test rozumnosti [viz body 102 až 105 odůvodnění nálezu ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) nebo bod 85 odůvodnění nálezu ze dne 27. 1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 16/14 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.)], sestávající z následujících čtyř kroků:
a) vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu,
b) zhodnocení, zda se zákon nebo jiný právní předpis nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu,
c) posouzení, zda právní úprava obsažená v zákoně nebo jiném právním předpisu sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a
d) zvážení otázky, zda prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
59. Dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku testu rozumnosti k závěru, že napadená právní úprava neguje jádro ústavně garantovaného hospodářského práva, popírá jeho samotnou existenci, podstatu a smysl, nepokračuje v jeho provádění a místo toho posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva v rámci (přísnějšího) testu proporcionality [srov. nález ze dne 8. 12. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 5/15 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.) či nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.)].
60. Právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny zaručuje možnost výkonu podnikatelské činnosti, jakož i to, že povinnosti a omezení, jež se k ní vztahují, nebudou znemožňovat její hlavní účel (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 19/13 či sp. zn. Pl. ÚS 13/14). Uvedené ustanovení zahrnuje pozitivní a negativní stránku práva podnikat (čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny, popř. čl. 2 odst. 4 Ústavy), jíž je respektování autonomního prostoru pro rozhodování nositele tohoto práva; samotné právo podnikat přitom zahrnuje vícero souvisejících aspektů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 43/18).
61. Jak dále Ústavní soud vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/18: „[…] omezení práva podnikat nebo vyvíjet jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 2 Listiny na základě koncese či povolení […] je ústavně konformní, je-li tím sledován důležitý veřejný zájem, jakým může být dosahování cílů sociální politiky, sociální ochrana zaměstnanců, finanční rovnováha systému sociálního zabezpečení či nemocenského pojištění, zamezení podvodům a obcházení zákona atd.“
VI. 2 b) Aplikace obecných východisek na poměry posuzované věci
62. Předně Ústavní soud pro další úvahy poznamenává, že navrhovatelka nebrojí proti právní úpravě institutu tzv. chráněného účtu jako celku a jím předjímanému smluvnímu přímusu, ale proti její (relativně) malé výseči týkající se stanovené bezúplatnosti konkrétní peněžními ústavy poskytované služby.
63. Jde-li o první krok testu racionality, lze k němu v obecné rovině předeslat, že smysl a podstatu práva podnikat tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost seberealizace jednotlivce), dále rovina materiálněprávní, neboť taková svoboda jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu, a konečně rovina ekonomická; o omezení dotýkající se podstaty a smyslu práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost by šlo tehdy, jestliže by v jeho důsledku určitá činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají [viz bod 53 odůvodnění nálezu ze dne 9. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 106/20 (123/2021 Sb.) a tam citovanou judikaturu; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz].
64. Ústavní soud již v minulosti dospěl k závěru, že „[c]enová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost, neboť každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných podmínek v určité oblasti podnikat bude“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000), jsou-li přitom současně dodrženy kautely plynoucí z čl. 4 odst. 4 Listiny [k tomu srov. např. nález ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.)]. Stát svou právní úpravou, má-li být zachován smysl a podstata základního práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny v intencích čl. 4 odst. 4 Listiny, tudíž nesmí dopustit znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity, nesmí vytvořit státní monopol a musí zachovat možnost tvorby zisku, to vše při zohlednění důležitých faktorů konkrétní společenské oblasti (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 či body 48 a 72 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13).
65. Podle Ústavního soudu zásah do práva podnikat předjímaný napadeným ustanovením svojí nízkou intenzitou není vůbec způsobilý zasáhnout do jádra tohoto ústavně zaručeného práva a ani sama navrhovatelka to netvrdí (naopak nepředpokládá „rdousící“ efekt zkoumané právní úpravy). Napadené ustanovení upravuje pouze dílčí aspekt podnikání peněžních ústavů (úplatu za zřízení a vedení chráněného účtu) u menšinového okruhu jejich zákazníků (povinných s již existujícím účtem u téhož peněžního ústavu) bez významnějšího vlivu na nerušený výkon podnikání na finančním trhu. Zátěž, jakož i související náklady spojené se zřizováním a vedením chráněných účtů nelze prima facie hodnotit jako excesivní, objektivně znemožňující peněžním ústavům řádný výkon jejich podnikání. Jak již bylo naznačeno, zřizování a vedení chráněných účtů je pouze jednou z mnoha platebních či obecněji finančních služeb, které peněžní ústavy v rámci své podnikatelské činnosti poskytují a které mohou mít pouze zanedbatelný (pokud vůbec nějaký – viz část VI. 1 tohoto nálezu) vliv v jejich ekonomické (majetkové) sféře. Nelze pak ani učinit závěr, že by takto stanovená povinnost znemožňovala vstup nových podnikatelských subjektů na trh poskytování platebních služeb.
66. Napadené ustanovení by se dotýkalo podstaty a smyslu práva podnikat tehdy, jestliže by na jeho základě bezplatné poskytování služby vzhledem na rozsah jejího poskytování fakticky – bez jakékoliv jiné kompenzace – znemožňovalo peněžním ústavům dosažení alespoň přiměřeného zisku a naplnění hospodářského smyslu jejich existence. O takový případ však zjevně v souvislosti s napadeným ustanovením nejde.
67. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že napadené ustanovení nezasahuje do vymezeného smyslu a podstaty (čl. 4 odst. 4 Listiny) práva podnikat zaručeného v čl. 26 odst. 1 Listiny. Zavedení povinnosti k poskytování služby bez nároku na odměnu je proto třeba subsumovat pod čl. 26 odst. 2 Listiny a není třeba je podrobit přísnějšímu testu proporcionality.
68. V rámci třetího kroku testu racionality Ústavní soud posuzoval, zda lze napadeným ustanovením sledovaný cíl považovat za legitimní. Nejprve však musel tento cíl Ústavní soud identifikovat. Zvláštní část důvodové zprávy k zákonu č. 38/2021 Sb. odůvodňuje stanovenou bezúplatnost pouze tím, že ta „[…] vychází z konstrukce existence účtu u peněžního ústavu, na který je veden výkon rozhodnutí proti povinnému“. K samotným podmínkám vedení chráněného účtu dále důvodová zpráva dodává, že „[s]myslem úpravy je, co nejméně zasáhnout do existujících vztahů mezi peněžním ústavem a povinným a zároveň ve veřejném zájmu zajistit, aby výkonu rozhodnutí nepodléhaly fakticky finanční prostředky, u nichž to zákon zakazuje, a posílila se transparentnost bezhotovostních převodů i samotného výkonu rozhodnutí. Zároveň se stanoví nově pravidlo, že podmínky vedení účtu, na který je veden výkon rozhodnutí proti povinnému, se nesmí měnit v závislosti na tom, zda je či není na něho veden výkon rozhodnutí. K této změně dochází vzhledem k praxi některých bank, které v souvislosti s exekucí účtují nemalé bankovní poplatky navíc, přičemž bankovní praxe je různorodá […] Proto se při zavedení chráněného účtu do právního řádu České republiky navrhuje tato základní změna, která ve veřejném zájmu zvyšuje účinnost a funkčnost regulace při výkonu rozhodnutí“.
69. Zrekonstruuje-li Ústavní soud pro účely svého posouzení sledovaný cíl napadeného ustanovení jak z jeho textu a (převážně teleologického) výkladu, tak i ze související důvodové zprávy, dojde k závěru, že je jím sledována ochrana povinných před nepřiměřeně vysokým zpoplatněním zřízení a vedení chráněného účtu peněžními ústavy, a v konečném důsledku zmírnění majetkové zátěže povinných spojené s nuceným výkonem rozhodnutí. Takto vymezený cíl je podle Ústavního soudu legitimní.
70. Na tomto místě je rovněž třeba zohlednit, že v kontrapozici aspektů práva podnikat předjímaných čl. 26 odst. 1 Listiny Ústavní soud již v minulosti dovodil povinnost státu omezovat podnikání v zájmu ochrany práv a svobod jiných osob, např. ve spotřebitelských vztazích [k tomu viz nález ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 2/19 (N 125/95 SbNU 27; 223/2019 Sb.)], ochrany zdraví, života nebo majetku jiných (viz bod 41 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/18).
71. Napadené ustanovení (potažmo celý institut chráněného účtu) vstupuje do úpravy soukromoprávních vztahů na vysoce regulovaném segmentu podnikání, v němž působí omezený počet podnikatelských subjektů, které podléhají přísnému státnímu dohledu a kontrole. Povinnost omezovat podnikání v zájmu ochrany práv a svobod jiných a s tím související prostor zákonodárce (jeho diskrece a limity) pro zákonné omezení výkonu podnikatelské činnosti ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny jsou proto v oblasti poskytování peněžních služeb (jakož i v rámci celého finančního trhu) zásadně širší než v jiných, méně regulovaných podnikatelských odvětvích. Preferuje-li zákonodárce ochranu povinných na úkor peněžních ústavů a jejich – převážně majetkových – zájmů, nelze považovat sledované omezení jejich podnikatelské činnosti za nelegitimní, natož svévolné.
72. Jde-li o poslední (čtvrtý) krok testu rozumnosti, Ústavní soud konstatuje, že napadené ustanovení je k dosažení svého cíle rozumným prostředkem, resp. nemůže učinit závěr, že by posuzovaná právní úprava upravující rovnováhu mezi protichůdnými zájmy – tj. ochranou povinných na straně jedné a ochranou majetkových zájmů peněžních ústavů na straně druhé – byla zjevně iracionální [srov. bod 48 odůvodnění nálezu ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) či bod 374 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12]. Namítá-li navrhovatelka výslovně nerozumnost napadeného ustanovení, není z jejího návrhu patrné, v čem má konkrétně spočívat.
73. Nemá-li být test racionality vyprázdněn, poměřuje Ústavní soud rozumnost posuzovaného zákonného prostředku s racionalitou možné lepší právní úpravy. Musí proto existovat překážka, přes kterou nerozumná právní úprava ve srovnání s jinou, rozumnou, neprojde (viz např. bod 43 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 37/16). Chtěl-li zákonodárce dosáhnout zamýšleného účinku (sledovaného cíle), přichází v úvahu pouze taková právní úprava, jež by náklady spojené se zřízením a vedením chráněného účtu přenesla na stát, jak částečně předestírá navrhovatelka. Rovněž i zde se však prolíná nastíněné východisko, podle něhož je v případech vysoce regulovaného podnikatelského odvětví, v němž může působit pouze omezený počet podnikatelských subjektů, dána zákonodárci volnější úvaha při vyvažování jednotlivých veřejných zájmů a rozložení nákladů na jejich zajištění.
74. K tomu je dále – vyjma již opakovaně zmíněné nízké (až nulové) intenzity zátěže s napadeným ustanovením spojené – třeba poznamenat, že právní úprava chráněného účtu oproti své původní předloze nevylučuje možnost zpoplatnění jiných, s chráněným účtem spojených služeb. Současně ani nezasahuje do možnosti požadovat úplatu za zřízení a vedení platebního účtu, jehož existence (a exekuční postižení) u téhož peněžního ústavu je zákonnou podmínkou zřízení chráněného účtu. V případě chráněného účtu tak tedy jde – jak přiléhavě uvádí ve svém vyjádření Česká národní banka – pouze o jakousi „oddělenou část obstaveného účtu“, jehož vedení za úplatu není vyloučeno. Právní úpravu, jež má za cíl odbřemenění povinných při řádné správě jejich financí, nelze považovat za nerozumnou, nebo snad dokonce svévolnou. Tím spíše v kontextu toho, že napadeným ustanovením nejsou dotčeny právní vztahy (a případná úplata) související se zřízením a vedením (běžného) platebního účtu, kterým osoba žádající o zřízení chráněného účtu u téhož platebního ústavu již musí disponovat.
75. Právní úprava, jež by předmětné náklady kladla na samotné povinné, by zjevně identifikovaného cíle nebyla způsobilá dosáhnout, či přesněji řečeno, nikoli v takovém – zamýšleném – rozsahu. V této souvislosti lze též přisvědčit České národní bance, že případná derogace napadeného ustanovení by nepřinesla kýžený efekt v podobě možnosti požadovat úplatu za zřízení a vedení chráněného účtu podle tržních podmínek, je-li současně peněžní ústav povinen vést chráněný účet za podmínek, jimiž se řídí účet, na který je veden výkon rozhodnutí proti povinnému (§ 304c odst. 1 věta čtvrtá o. s. ř.).
76. Závěrem této části Ústavní soud dodává, že jeho konkluze neznamenají, že by potvrzoval zákonodárcem zvolené řešení jako jediné možné, nebo dokonce nejlepší. Na tomto místě zdůrazňuje své závěry vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 83/06, v němž vyložil, že se „zabývá pouze ústavněprávními aspekty napadených ustanovení, a nevyjadřuje se k jejich vhodnosti a účelnosti, např. z hlediska existence svobodného trhu a podobně; není povolán k posuzování ekonomických aspektů nutnosti a nezbytnosti např. různých úprav týkajících se podnikání vzhledem k potřebě zajištění jednotlivých, často vedle sebe nebo dokonce i proti sobě stojících (údajných) veřejných zájmů. Výběr omezujících kontrolních nástrojů a míra jejich uplatnění jsou primárně úkolem zákonodárce. Jedině Parlament jako zastupitelský orgán může v našem ústavním systému takové kroky učinit. Jeho odpovědnost za rozpoznání problémů, jež si žádají regulaci, volbu nástrojů a jejich účinky, které mohou být někdy i záporné, je v prvé řadě politická“ [bod 179 odůvodnění citovaného nálezu; viz též bod 85 odůvodnění nálezu ze dne 12. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 55/13 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.), bod 55 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/18 nebo bod 41 odůvodnění nálezu ze dne 28. 6. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 104/20 (254/2022 Sb.)]. Ingerence Ústavního soudu do zákonodárné činnosti je namístě pouze tehdy, jestliže v ní shledá prvky protiústavnosti – ty však v napadeném ustanovení neshledal.
77. Ústavní soud proto shrnuje, že povinnost k bezplatnému zřízení a vedení chráněného účtu není protiústavním omezením práva podnikat zaručeného v čl. 26 odst. 1 Listiny či překročením mezí plynoucích z čl. 4 odst. 4 a čl. 26 odst. 2 Listiny. Napadená úprava prošla testem rozumnosti, neboť nezasahuje do samotného jádra práva podnikat, sleduje legitimní cíl a k dosažení tohoto cíle zvolila rozumné, a nikoliv svévolné prostředky.
55. Napadené ustanovení omezuje možnost peněžních ústavů požadovat za poskytnutí určité služby (zřízení a vedení chráněného účtu) úplatu; lze proto přisvědčit navrhovatelce, že napadené ustanovení zasahuje do práva peněžních ústavů podnikat (čl. 26 odst. 1 Listiny), coby osob podnikajících – mimo jiné – v oblasti poskytování platebních služeb.
VI. 3 K namítanému porušení čl. 1 Listiny
78. Ústavní soud ve své ustálené rozhodovací praxi vychází z toho, že právo na rovné zacházení je zaručeno jednak v čl. 1 Listiny jako samostatné základní právo, jehož se lze domáhat přímo a bez dalšího (rovnost neakcesorická), jednak jako základní právo podmíněné, jehož se lze domáhat podle čl. 3 odst. 1 Listiny jen ve spojení s tvrzeným zásahem do jiného základního práva či svobody chráněné Listinou (rovnost akcesorická) [blíže k principu rovnosti viz nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, s. 41); dále viz nálezy ze dne 4. 6. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo ze dne 22. 1. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/17 (N 9/92 SbNU 86; 71/2019 Sb.)].
79. Samo rozlišování akcesorické či neakcesorické rovnosti v řízení o kontrole právních předpisů před Ústavním soudem nemá klíčový význam. Rozhodným je zejména důvod odlišného zacházení, tedy stanovený rozlišovací znak, a zároveň konkrétní právo či statek, ve vztahu ke kterému je odlišně zacházeno. Tomu pak musí odpovídat nároky kladené Ústavním soudem na zdůvodnění legitimity (ospravedlnění) odlišného zacházení [viz body 100 a 101 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 nebo bod 51 odůvodnění nálezu ze dne 1. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 5/19 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.)]
80. Zvýhodňuje-li zákonná úprava jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za rozpornou s principem rovnosti. Zákonodárce musí mít určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Aby došlo k porušení práva na rovné zacházení, musí se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zacházet rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup [srov. např. nález ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.), ze dne 22. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 54/05 (N 16/48 SbNU 167; 265/2008 Sb.), ze dne 15. 11. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 20/09 (N 195/63 SbNU 247; 36/2012 Sb.) nebo bod 75 odůvodnění nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)].
81. Navrhovatelka napadenému ustanovení mimo jiné vytýká jeho rozpornost s čl. 1 Listiny, tj. tzv. neakcesorickou rovností, kterou spatřuje v tom, že napadené ustanovení zvýhodňuje povinné oproti dalším osobám, jimž peněžní ústavy zřizují a vedou „nechráněné“ účty za úplatu. V této souvislosti také namítá, že se napadené ustanovení naopak vztahuje i na subjekty, jimž by tato výhoda podle navrhovatelky (zřejmě) neměla plynout. Porušení rovnosti akcesorické navrhovatelka výslovně nenamítá.
82. Svůj závěr o namítané nerovnosti staví navrhovatelka konkrétně na tom, že je-li cílem napadeného ustanovení pomoci sociálně slabším a potřebným, pak selektivně upřednostňuje pouze dílčí skupiny potřebných osob (povinných). Uvedená námitka je však podle Ústavního soudu lichá, a to ze dvou důvodů:
83. Za prvé, navrhovatelka vychází z nepřiléhavě obecného vymezení účelu napadeného ustanovení, potažmo celé právní úpravy chráněného účtu, jímž je však konkrétně ochrana povinných osob, na něž pouze se institut chráněného účtu vztahuje (viz též body 67 a 68 výše). Za druhé, navrhovatelkou předestírané okruhy osob – tj. osoby v tíživé sociální situaci a povinní – nejsou v abstraktní rovině srovnatelné, resp. nejde (nezbytně) o rozdílné kategorie. Není totiž vyloučeno, že se uvedené okruhy osob mohou prolínat, neboť v zásadě každá fyzická osoba může eventuálně čelit nucenému výkonu rozhodnutí (třeba právě z důvodu tíživé sociální situace), a stát se tak osobou povinnou, jež by mohla institutu chráněného účtu – bezplatně zřízeného a vedeného – využít. Již proto nemůže v případě napadeného ustanovení jít o ústavně nepřípustné odlišné zacházení ve smyslu čl. 1 Listiny (popř. čl. 3 odst. 1 Listiny).
84. Navrhovatelka dále namítá, že za předpokladu existence veřejného zájmu na ochraně dlužníků v exekuci napadené ustanovení nečiní rozdíl mezi důvody, pro které daná osoba nucenému výkonu rozhodnutí podléhá (v této souvislosti poukazuje na dluhy vzniklé zaviněným jednáním, v důsledku trestné činnosti, na přednostní pohledávky aj.). K tomu Ústavní soud uvádí toliko, že uvedená námitka vůbec není způsobilá založit závěr o rozporu přezkoumávané právní úpravy s požadavkem rovnosti, neboť napadené ustanovení nikterak nediferencuje mezi okruhy povinných (resp. mezi osobami, jež mohou z napadeného ustanovení benefitovat), přitom – jak bylo uvedeno výše – kategorie povinného je svým rozsahem univerzální. Jinými slovy, není apriorně omezen okruh osob, jež se mohou stát povinnými. Není zde tedy subjekt, s nímž by bylo nakládáno rozdílně. Vůči tomu, že se napadené ustanovení vztahuje pouze na fyzické osoby (nikoli na osoby právnické), navrhovatelka nijak nebrojí.
85. Ačkoli tak navrhovatelka výslovně nečiní, je třeba případnou nerovnost rozlišovat nejen ve vztahu k osobám, v jejichž prospěch napadené ustanovení působí (tj. povinní), ale i ve vztahu k osobám, na něž povinnost k bezplatnému zřízení a vedení chráněného účtu dopadá (tj. peněžní ústavy). Pod druhou rovinu pak lze (alespoň obrysově) podřadit strohé konstatování navrhovatelky, že v důsledku bezplatného zřizování a vedení chráněných účtů může nastat disproporce mezi počtem chráněných účtů u tradičních peněžních ústavů a ústavů nově vzniklých. Navrhovatelka však blíže nekonkretizuje, v čem má tato disproporce spočívat. Ani Ústavní soud sám nemá žádný důvod se domnívat, že by napadené ustanovení nepřiměřeně dopadalo na určitý okruh subjektů, vztahuje-li se na všechny peněžní ústavy bez rozdílu.
VI. 4 K ostatním námitkám
86. Jde-li o zbývající námitky navrhovatelky, uvádí k nim Ústavní soud následující:
87. Jako zcela nepřípadnou Ústavní soud odmítá argumentační konstrukci navrhovatelky, podle které by nezrušení napadeného ustanovení Ústavním soudem zavdávalo podklad pro svévolné zásahy zákonodárce do práv třetích osob (zaručených čl. 11 odst. 1 a čl. 26 Listiny). Abstraktní přezkum právních předpisů totiž Ústavní soud provádí s přihlédnutím ke konkrétním aspektům a okolnostem, tak jak učinil i v nyní projednávané věci, kdy však rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem neshledal.
88. Dále námitka, že napadené ustanovení – vložené do občanského soudního řádu coby civilního kodexu – míří do soukromoprávní sféry, tj. že upravuje práva a povinnosti soukromoprávních subjektů v rovině závazkového práva, nemá ústavní relevanci. Již v minulosti Ústavní soud zdůraznil, že dochází k častějšímu a užšímu prolínání, kombinaci i vzájemnému intenzivnímu ovlivňování prvků soukromoprávních a veřejnoprávních [nález ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.)]. Ke stírání hranic mezi soukromým a veřejným právem může docházet i v rámci jednoho právního předpisu, sama o sobě však taková skutečnost neústavnost právní úpravy nezakládá [bod 178 odůvodnění nálezu ze dne 27. 3. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 7/17 (N 55/88 SbNU 727; 81/2018 Sb.)].
89. Konečně, jde-li o námitku navrhovatelky, že veřejného zájmu – tj. zabránění protizákonným excesům při provádění exekuce či soudního výkonu rozhodnutí – lze docílit cestou řádného fungování státu a samosprávy soudních exekutorů, a proto je podle ní použitý prostředek nepřiměřený, Ústavní soud konstatuje, že tato námitka se zjevně míjí s podstatou přezkumu nyní posuzované věci. Navrhovatelka totiž v této části polemizuje se smyslem a účelem institutu chráněného účtu jako takového, vůči němuž (potažmo celé související právní úpravě) však nebrojí.
36. Po posouzení formálních náležitostí návrhu a procesu přijetí napadeného ustanovení jej Ústavní soud věcně přezkoumal a na základě níže vyložených úvah dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
37. Napadené ustanovení zní: „Peněžní ústav nemá právo na úplatu za zřízení a vedení chráněného účtu.“
38. Navrhovatelka se domáhá zrušení napadeného ustanovení pro jeho tvrzený rozpor s čl. 1, 11 a 26 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Navrhovatelka výslovně ve svém návrhu nekonkretizuje, k jakému ústavně zaručenému právu nebo svobodě se jednotlivá tvrzení a námitky váží. Její argumentace směšuje jednotlivé – podle navrhovatelky protiústavnost značící – aspekty, které ji následně vedou k souhrnnému závěru, že napadené ustanovení „není opodstatněnou a proporční, rozumnou úpravou“. Ústavní soud proto podrobí napadené ustanovení přezkumu v intencích takto předestřené argumentace navrhovatelky, přičemž své úvahy pro zachování metodologické přehlednosti strukturálně rozdělí, a to podle jednotlivých ústavně zaručených práv a svobod, jejichž porušení navrhovatelka výslovně namítá.
39. Ústavní soud předesílá, že ačkoli napadené ustanovení obsahuje pojem „peněžní ústav“, coby legislativní zkratku pro instituce uvedené v § 260 občanského soudního řádu (jimiž jsou banky, pobočky zahraniční banky nebo spořitelního a úvěrního družstva, instituce elektronických peněz, pobočky zahraniční instituce elektronických peněz, vydavatelé elektronických peněz malého rozsahu, platební instituce, pobočky zahraniční platební instituce nebo poskytovatelé platebních služeb malého rozsahu), bude se argumentace Ústavního soudu obsažená v tomto nálezu vztahovat k bankám a pobočkám zahraničních bank (dále jen souhrnně jako „banky“) poskytujícím platební služby na základě smlouvy o platebním účtu [§ 2669 občanského zákoníku ve spojení s § 2 odst. 1 písm. a) a b) a § 127 a násl. zákona č. 370/2017 Sb., o platebním styku, ve znění pozdějších předpisů], neboť na ně bude v poměrech účinné právní úpravy napadené ustanovení převážně dopadat [srov. § 1 odst. 1 písm. a), § 1 odst. 3 písm. c) a § 2 odst. 1 zákona o bankách; srov. též obecnou část důvodové zprávy k zákonu č. 38/2021 Sb.].