143. Vláda uvádí, že platová restrikce zavedená napadenými ustanoveními ústavnímu pořádku neodporuje. Jedná se toliko o dočasné pozastavení růstu platové základny. Z ústavního pořádku neplyne trvalý a nezpochybnitelný nárok soudců na každoroční růst platů. K pozastavení růstu přitom došlo až s účinností od února 2022, neboť po jmenování vlády v závěru roku 2021 již nebylo možné přijmout platové restrikce formou zákona včas, aby jejich vztažení na lednové platy nebylo retroaktivní. Platové restrikce se přitom netýkaly pouze soudců, ale též dalších představitelů podle zákona č. 236/1995 Sb. Zmrazení platů bylo dále provedeno též vůči všem státním zaměstnancům a zaměstnancům ve veřejné správě a službách (nařízení vlády č. 531/2021 Sb.). Výjimkou byli pouze pedagogičtí pracovníci, u nichž růst mezd odráží dlouhodobou strategii, a zaměstnanci, kteří se nad běžnou míru zapojili do řešení pandemické situace.
Obecná východiska
IX.1.a) Nezávislost soudní moci a dělba moci
147. Podle čl. 81 Ústavy vykonávají soudní moc nezávislé soudy. Podle čl. 82 odst. 1 Ústavy jsou soudci při výkonu své funkce nezávislí.
148. Nezávislost soudní moci patří k důležitým principům právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Je třeba ji vnímat ve světle principu dělby moci, který je výslovně vyjádřen v čl. 2 odst. 1 Ústavy, ale prolíná se celou její strukturou.
149. Aby soudní moc mohla fungovat jako nezávislá složka státní moci, musí disponovat odpovídajícím materiálním zajištěním. Ústava nedovoluje zákonodárci prostřednictvím restrikcí v oblasti materiálního zajištění podstatně ztěžovat, či dokonce znemožňovat fungování jiné složky státní moci, a narušovat tak dělbu moci. Požadavek odpovídajícího materiálního zabezpečení se nevztahuje jen k soudní moci jako celku, ale též k jejím představitelům, tedy soudkyním a soudcům.
150. V konečném důsledku vykonávají soudní moc právě jednotlivé soudkyně a soudci, a proto požadavek na odpovídající materiální zajištění dopadá zejména na ně v jejich postavení ústavních činitelů. Nezávislost soudkyň a soudců je sice „v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním“ [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16. 1. 2007, bod 51; nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11]. Moc zákonodárná a ani výkonná se nemohou pokoušet skrze změny v oblasti materiálního zajištění „penalizovat“ ani „odměňovat“ soudní moc a jednotlivé soudkyně a soudce za to, jak rozhodují, ať už obecně, nebo v konkrétních věcech. Přiměřené materiální zajištění chrání soudkyně a soudce před tlakem moci zákonodárné a výkonné, ale i třetích osob, který by směřoval „k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva“ (viz tamtéž).
151. Soudní moc je „nejstabilnějším pilířem státní moci, neboť nepodléhá volebním cyklům“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 76). Rozhodnutí ujmout se soudcovské funkce představuje zpravidla volbu na zbytek profesního života. V něm musí mít výkon soudcovské funkce a s tím spojené povinnosti naprostou přednost. Se soudcovskou funkcí se pojí i významná omezení, která na jednotlivce zastávající soudcovskou funkci dopadají i v době, kdy ji přímo nevykonávají – soudkyní či soudcem je totiž každý 24 hodin denně. Soudkyně a soudci jsou také ve srovnání s většinou představitelů moci výkonné a zákonodárné více omezeni v možnosti získávat příjem jinými činnostmi (srov. § 85 zákona o soudech a soudcích). Postavení soudkyň a soudců by tedy mělo být poměrně stabilní. Soudkyně a soudci by neměli být vystaveni neustálým zásahům do materiálního zabezpečení (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 76) a měli by mít možnost se soustředit na výkon své rozhodovací činnosti.
152. Záruka přiměřeného materiálního zajištění soudní moci tedy sleduje – jako jiné záruky nezávislosti – především následující účel: „zabezpečit takové postavení soudce, které vyžaduje jeho role v procesu nestranného, spravedlivého soudního rozhodování, při němž je soudce ve smyslu svého slibu vázán toliko právním řádem a svým nejlepším vědomím a svědomím“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.)]. Jde tedy o jednu z pojistek toho, aby se jednotlivci mohli domáhat ochrany svých práv u nezávislého a nestranného soudu. Na druhé straně je politováníhodné, pokud se soudkyně a soudci nemohou spolehnout na trvanlivost právní úpravy a v důsledku opakovaných zásahů do ní musí sami využívat soudní systém a soudní žaloby k ochraně těchto práv.
IX.1.b) Určování soudcovských platů (tzv. platový automat)
153. Výpočet platu jednotlivých soudkyň a soudců upravuje zákon č. 236/1995 Sb. Soudcovský plat se určuje z platové základny. Ta zhruba vyjadřuje plat začínajícího soudce či soudkyně. Tato základna se dále násobí koeficienty závislými na délce praxe konkrétního soudce či soudkyně a na tom, na jaké pozici v rámci soudní soustavy působí.
154. Způsob, jakým se určí samotná platová základna, prošel od přijetí zákona č. 236/1995 Sb. podstatnými proměnami. Původně se platová základna odvozovala (zjednodušeně řečeno) od „nejvyššího platu státního úředníka“. Od novelizace provedené zákonem č. 309/2002 Sb. se platová základna určovala jako „trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře“, zjednodušeně řečeno, tedy od průměru platů hrazených z veřejných rozpočtů. Obě konstrukce byly svého času předmětem kritiky jako neobjektivní.
155. Od novelizace provedené zákonem č. 587/2020 Sb. se platová základna určuje jako „3násobek průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok“. Neodvíjí se tedy již od platů hrazených z veřejných rozpočtů, ale od úrovně mezd v národním hospodářství. Jde o údaj objektivně zjistitelný a obecně známý. (Tato změna není v posuzované věci předmětem přezkumu. Stejně tak se Ústavní soud v této věci nezabývá změnou na 2,822násobek, ke které došlo v důsledku novelizace provedené zákonem č. 349/2023 Sb. s účinností od 1. 1. 2024 a která je předmětem přezkumu na základě jiného návrhu v řízení sp. zn. Pl. ÚS 5/24.)
156. Jelikož jsou soudcovské platy provázány se mzdami v národním hospodářství, odráží se v jejich výši i ekonomická situace státu a poměry jednotlivců. Soudcovské platy tedy reflektují ekonomický vývoj, pouze se tak děje s časovým zpožděním, které plyne z vázanosti na poměry v předminulém roce.
157. Pokud by klesly mzdy, s časovým odstupem by klesly i soudcovské platy. Z tohoto systému tedy plyne „raritní možnost nominálního snížení platu“ – klesnou-li mzdy, „klesne i plat soudců toliko s časovou prodlevou [...]. Solidarita soudců s ostatními zaměstnanci [...] je tedy v systému zabudována velmi pevně“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 72 a 97). Výše platu soudce tedy může nominálně poklesnout a v tomto ohledu byly překonány závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. 9. 1999 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.), který (s odkazem například na Ústavu Spojených států amerických) dovozoval, že takové snížení možné není.
158. Výše soudcovských platů se díky tomuto nastavení mění automaticky a „dýchá“ společně s ekonomickým vývojem společnosti. Odpovídají-li komponenty tohoto pomyslného platového automatu požadavkům ústavního pořádku, platí, že jeho uplatnění nepředstavuje restrikci soudcovského platu. Jinak vyjádřeno, i kdyby na základě platového automatu došlo k nominálnímu snížení soudcovského platu, nepůjde o platovou restrikci a takto určený plat nebude ústavnímu pořádku odporovat.
159. Uplatněním tohoto mechanismu může plat soudkyň a soudců růst rychlejším či pomalejším tempem, může stagnovat či klesat; to vše v závislosti na stavu ekonomiky. Soudkyně a soudci tedy skutečně nemají „trvalý a nezpochybnitelný nárok na každoroční růst platů“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 57). Platový automat navázaný na stav ekonomiky nemůže ze své povahy takový růst garantovat. Využívání tohoto nástroje pro určování soudcovských platů přitom je souladné s ústavním pořádkem.
160. Rozhodování o platech bylo, je a zůstane předmětem kritické pozornosti veřejnosti, neboť je svěřeno (také) těm, o jejichž platy se jedná. Tím spíše bylo důležité nalezení mechanismu, který bude působit „automaticky“ všemi směry v závislosti na možnostech společnosti v dobách klidných i složitých a bude odolný vůči takřka permanentním snahám o zásahy do jeho konstrukce, často s účelovou motivací či zdůvodněním. Opakované zpochybňování výše platů soudkyň a soudců včetně jejich výpočtu je přitom způsobilé samo o sobě narušovat důvěru v soudcovský stav a v konečném důsledku i rovnováhu mezi mocí soudní, výkonnou a zákonodárnou.
161. Neplatí, že koncepce platového automatu je neměnná a že každý zásah do platového automatu je protiústavní. Případné trvalé změny platového automatu i dočasné zásahy do něj ovšem musí být prováděny v souladu se zárukami nezávislosti soudní moci a nemohou narušovat její stabilitu a důvěru v ni, jak bude vyloženo níže.
IX.1.c) Restrikce soudcovských platů obecně
162. Za platovou restrikci pokládá Ústavní soud každé opatření, jež modifikuje výše uvedená pravidla určování platu soudců („platový automat“) a v jehož důsledku je plat nižší, než by byl podle těchto pravidel.
163. Výjimku představují pouze daně a odvody na zdravotní a sociální zabezpečení. Zvýšení daní či odvodů, které se vztahuje na všechny platy a mzdy (či platy a mzdy určité výše) a které sníží čistý příjem soudkyň a soudců, nelze pokládat za platovou restrikci. Soudcovské platy podléhají daním a odvodům jako jakékoliv jiné platy a mzdy a v tomto ohledu nepožívají zvýšené ochrany. O platovou restrikci by šlo až tehdy, pokud by zvýšení daní či odvodů bylo zaměřeno na soudcovské platy a na jiné platy či mzdy by nedopadlo vůbec nebo v menší míře. V takovém případě by totiž nešlo o nic jiného než zastřenou platovou restrikci [srov. obdobně rozhodnutí Nejvyššího soudu USA ve věci O'Malley v. Woodrough, 307 U. S. 277 (1939) a ve věci United States v. Hatter, 532 U. S. 557 (2001)]. Na druhou stranu nelze při posuzování platových restrikcí zohledňovat ani snížení daní či dalších odvodů, které do určité míry navýší čistý příjem soudkyň a soudců. Změna daní či dalších odvodů, která dopadne plošně na všechny platy a mzdy, se tedy obecně nemůže promítnout do hodnocení úpravy soudcovských platů ani negativně, ani pozitivně. Ústavní soud proto již ve své judikatuře opustil přístup založený na hodnocení vývoje čistého příjmu soudkyň a soudců (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08, zejména body 51-52, kde Ústavní soud ještě zohledňoval vývoj čistého příjmu soudkyň a soudců a dopady daňové reformy, a nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 76, v němž Ústavní soud výslovně odmítl tento přístup následovat).
164. Protože restrikce zasahují do materiálního zajištění soudní moci, dopadají na ně požadavky plynoucí z principu nezávislosti soudní moci, vykládané ve světle principu dělby moci.
165. Z hlediska času lze rozlišit dva základní druhy restrikcí – trvalé a dočasné.
IX.1.d) Trvalé restrikce soudcovských platů
166. Trvalé restrikce mění parametry platového automatu, aby jím určované soudcovské platy byly nižší.
167. Judikatura Ústavního soudu vychází z toho, že „platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou“ [viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.)]. Obdobně Ústavní soud vyložil, že pokud by došlo k „byť i jen částečnému odnětí již dosažené úrovně [...] materiálního zabezpečení [...], stěží by [jej] mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního státu aprobovat. Zvláště to platí, pokud by se ukázalo, že takováto zásadně nepřípustná restrikce zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných ,služebníků státu‘“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). To ale neznamená, že by parametry platového automatu nebylo možné změnit nikdy. Ostatně i citovaná judikatura hovoří o stabilitě platových poměrů „v širokém smyslu“ a ve vztahu k odnětí dosažení úrovně materiálního zabezpečení hovoří o „zásadní nepřípustnosti“, nikoliv nepřípustnosti bez dalšího.
168. Trvalé snížení úrovně soudcovských platů je ovšem nepochybně nejzávažnějším typem restrikce. Proto se na ni vztahují ty nejpřísnější požadavky.
169. Typickým příkladem této restrikce je snížení „násobku“ průměrné mzdy, z níž se vychází při určování platové základny. Změna tohoto koeficientu není z ústavněprávního pohledu vyloučena, vztahují se však na ni velmi přísné nároky. Příslušný násobek „není ústavně nedotknutelnou veličinou. Pro zásah do ní by však musely být velmi pádné argumenty doložené řádnými analýzami odměňování ve veřejné sféře za situace značně omezených možností státu při respektování ústavních garancí nezávislosti soudní moci“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 97).
170. Dalším příkladem trvalé restrikce by bylo trvalé zmrazení soudcovských platů, tedy zrušení platového automatu a vyloučení růstu platu. To by Ústavní soud „nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 55).
171. Platí rovněž, že trvalá restrikce by – jako každá jiná – musela splňovat kritérium proporcionality. Aby trvalá restrikce mohla obstát, musela by sledovat legitimní cíl, jehož by nebylo možné dosáhnout jinými prostředky, a nesměla by nepřiměřeně omezit materiální zabezpečení soudní moci – musela by tedy zohledňovat specifika jejího fungování a nesměla by její postavení nepřiměřeně oslabit ve srovnání se zbylými složkami státní moci. Legitimním důvodem pro modifikaci platového automatu není samo o sobě to, že se určitému vládnímu uskupení „zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02). Trvalou restrikci nelze odůvodnit ani samostatně uvažovanými „rozpočtovými náklady na platy soudců“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 97).
172. Aby mohla být přezkoumána proporcionalita trvalé platové restrikce, je třeba, aby byla restrikce řádně odůvodněna, a to „včetně komplexního ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53). Úlohou Ústavního soudu není formulovat ve svém rozhodnutí rozsáhlé ekonomické analýzy zkoumající možnosti státního rozpočtu; ty by měly být součástí důvodové zprávy (tamtéž, bod 71). Ekonomická analýza musí umožnit rovněž srovnání s platovými poměry v moci zákonodárné a výkonné. Proto Ústavní soud v minulosti například zdůraznil, že v rámci ekonomické analýzy „musí být poskytnuty řádné údaje o situaci v odměňování zejména vyšších státních úředníků a dalších osob s nejvyššími odměnami za práci poskytovanými ze státního rozpočtu“ (tamtéž, bod 53).
173. Zbývá dodat, že výše shrnutým požadavkům nedostála ani jedna ze dvou dosud posuzovaných restrikcí spočívajících ve změnách „násobku“ (viz podrobněji nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13).
IX.1.e) Dočasné restrikce soudcovských platů
174. Dočasné restrikce nemění platový automat, ale na omezenou dobu jej „vyřazují z provozu“ a nahrazují zvláštními pravidly. Protože jde o dočasnou výjimku z obecných pravidel pro určování soudcovských platů, musí být v prvé řadě odůvodněna výjimečnými okolnostmi.
175. Soudcovské platy nejsou nedotknutelné. Představitelé moci soudní nežijí „v jakémsi ,právním a ekonomickém vakuu’, které by je zcela izolovalo od okolní hospodářské a sociální reality“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 18/99 ze dne 3. 7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.)]. Ústavní soud proto připouštěl a připouští, že výjimečné okolnosti, jako je tíživá finanční situace státu, mohou být důvodem pro dočasné restrikce (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11; nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 58 a 76).
176. „Výjimečná okolnost“ není totéž jako „mimořádná okolnost“, jejíž existence je jednou ze zákonných podmínek vyhlášení stavu legislativní nouze (bod 75 výše). Výjimečná okolnost totiž nemusí být překvapivá a obtížně předvídatelná. Může jít například o výskyt závažné, ale předvídatelné krize, či o dlouhotrvající a prohlubující se krizi.
177. Výjimečná okolnost musí být takové povahy, že uplatnění platového automatu na ni není dostatečnou odpovědí. Nemůže tedy jít například o pouhý cyklický propad v ekonomickém vývoji, neboť ten by se – se stanovenou prodlevou – propsal do výše soudcovských platů. Dočasné restrikce tedy musí být odůvodněny významnou krizí – například zásadně zhoršenou nebo dlouhodobě se zhoršující situací v ekonomice společnosti, která se odrazí neočekávaně v úrovni mzdové či platové hladiny v národním hospodářství tak, že ani zákonem stanovený „automat“ by takovou situaci nemohl v platech soudců dostatečně korigovat.
178. Je-li třeba na výjimečnou situaci reagovat platovými restrikcemi, mohou se tyto restrikce týkat soudní moci pouze za předpokladu, že ve stejné míře dopadnou i na moc zákonodárnou a výkonnou. Zákonodárce má zúžený prostor zasahovat do materiálního zabezpečení soudní moci, které spadá pod ochranu soudcovské nezávislosti. Dokud ve stejné míře nejsou zavedeny platové restrikce ve vztahu k moci zákonodárné a výkonné, nelze z hlediska principu dělby moci ve spojení s principem soudcovské nezávislosti umožnit zavedení platové restrikce dopadající na moc soudní. Stručně vyjádřeno: dočasné restrikce se nesmí nikdy vztahovat pouze nebo převážně na soudní moc.
179. Platová restrikce by obecně měla dopadat na všechny „služebníky státu“ (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/11, sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Měla by se tedy týkat „každého zaměstnance (nebo alespoň většiny z nich) ve veřejné sféře“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 76). Přesto se tento požadavek nemůže ve vztahu ke všem „služebníkům státu“ uplatnit se stejnou intenzitou. Tento princip se uplatňuje tím silněji, čím vyšší je postavení dané osoby. Představitelé moci zákonodárné a nejvyšší představitelé moci výkonné, včetně nejvýše postavených úředníků, jsou svým postavením nejblíže soudkyním a soudcům. Restrikce soudcovských platů proto musí vždy ve srovnatelné míře dopadnout i na tyto osoby.
180. Restrikce soudcovských platů však nemusí být vždy a za všech okolností doprovázena shodnou restrikcí ve vztahu ke všem dalším zaměstnancům ve veřejné sféře. Ústavní soud by například za určitých okolností mohl akceptovat dílčí zvýšení platů, které by bylo zaměřeno na úzce vymezenou část „služebníků státu“ a mělo spojitost s řešením výjimečné situace, kvůli níž byla platová restrikce zavedena. Zvýšení platů a mezd těm, kteří se podílejí na řešení výjimečné situace, která vyžadovala přijetí platové restrikce, či kteří byli výjimečnou situací nejvíce zasaženi, by tedy mohlo být přijatelné (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 4/23, bod 82). Tyto situace by ale měly představovat řádně odůvodněné výjimky z pravidla.
181. Podmínka, že restrikce soudcovských platů musí ve srovnatelné míře dopadnout i na další „služebníky státu“, zejména představitele zákonodárné moci a nejvýše postavené představitele moci výkonné, musí být splněna po celou dobu trvání restrikcí. Pokud by postačovalo její splnění v okamžiku zavedení restrikce, bylo by možné toto pravidlo velice snadno obcházet. Vždy by stačilo krátce zavést platové restrikce ve vztahu ke všem třem složkám státní moci a po uplynutí krátké doby ponechat v platnosti restrikce dopadající pouze na moc soudní. Takové pravidlo by poskytovalo soudní moci jen iluzorní ochranu, a proto je v této podobě nelze přijmout.
182. Také u dočasných restrikcí dále platí, že by měly být dostatečně odůvodněny, včetně provedení ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53). Provádění ekonomických analýz není úlohou Ústavního soudu (tamtéž, bod 71), takže bylo na vládě a Parlamentu, aby je již v době přípravy návrhu zákona pro potřeby legislativního procesu zpracovaly a v nynějším řízení v rámci své procesní obrany proti podanému návrhu Ústavnímu soudu předložily. Obsah této analýzy by měl být odlišný od komplexního ekonomického rozboru vyžadovaného v případě trvalé restrikce. Zatímco u trvalé restrikce je třeba doložit potřebnost a přiměřenost dlouhodobého poklesu soudcovských platů, u dočasné restrikce by ekonomický rozbor měl vypovídat o potřebnosti a přiměřenosti krátkodobého odchýlení se od platového automatu s ohledem na nastalou výjimečnou situaci.
183. Především ale i dočasná restrikce musí být přiměřená. I u dočasné restrikce tedy platí, že musí sledovat legitimní cíl, jehož by nebylo možné dosáhnout jinými prostředky, a nesmí nadmíru omezit materiální zabezpečení soudní moci.
184. Míra přísnosti, s níž je dočasná restrikce posuzována, závisí na tom, o jaký druh restrikce se jedná.
185. Každá dočasná restrikce představuje snížení soudcovských platů oproti původně platným pravidlům (platovému automatu). Nejméně závažnou podobu restrikce představuje snížení míry růstu. Soudcovské platy tedy porostou, ale méně, než měly dle původních pravidel. I pro tuto restrikci platí výše uvedená pravidla, včetně požadavku výjimečnosti situace. I tato restrikce musí být posuzována přísně – ale nejméně přísně.
186. Středně závažnou formou dočasné restrikce je zmrazení platu. V tomto případě dochází k platové stagnaci, plat tedy oproti předchozímu období neroste ani neklesá. Jde o nejobvyklejší podobu dočasné restrikce, s níž byl Ústavní soud ve své judikatuře konfrontován opakovaně.
187. Při posuzování této formy restrikce se nelze spokojit s odkazem na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/05 a sp. zn. Pl. ÚS 13/08, které označily zmrazení soudcovských platů na jeden rok, respektive tři roky, za ústavně konformní. Předně byly tyto závěry v obou případech učiněny až po pečlivém zhodnocení tehdejších okolností. Z odkazovaných nálezů tedy nikdy nebylo možné dovodit pravidlo, že jakékoliv zmrazení soudcovských platů na jeden až tři roky bude souladné s ústavními požadavky. Navíc byly požadavky na platové restrikce v navazující judikatuře podstatně upřesněny. Závěry těchto nálezů tedy byly „vývojem a judikatorní praxí [...] v podstatné míře překonány“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 65). I na dočasnou restrikci ve formě zmrazení se tedy v plné míře vztahují pravidla podrobně vyložená v tomto nálezu.
188. Nejzávažnější formou restrikce je snížení platu. V tomto případě již ve srovnání s předchozím obdobím dochází ke snížení nominální výše platu. Ani tuto formu restrikce nelze zcela zakázat, avšak vztahují se na ni ty nejpřísnější podmínky.
189. Dosavadní judikatura označila za „nesnižovatelnou veličinu“ toliko „platové poměry soudců v širokém smyslu“ (viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02). Obdobně označila částečné odnětí již dosažené úrovně materiálního zabezpečení za restrikci, která je „zásadně nepřípustná“, zvláště pokud „zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných ‚služebníků státu‘“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Tyto nálezy tedy ve skutečnosti dočasné snížení platu kategoricky nevyloučily. Přípustnost takové restrikce by ale bylo možné zvažovat jen v situaci, která není jen výjimečná, ale zcela mimořádně výjimečná, a za předpokladu, že restrikce obstojí ve velmi přísném přezkumu své přiměřenosti.
190. O jakou formu dočasné restrikce jde, se posuzuje srovnáním s příslušným obdobím minulého roku, nikoliv nutně s minulým měsícem.
191. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 uvedl, že ,,[p]ro zjištění dopadu napadených zákonných ustanovení do materiálního zabezpečení soudců je nutno vycházet z úhrnu pravidelných příjmů soudců v kalendářním roce; měsíční příjmy již s ohledem na existenci dalších platů vyplácených jen v určitých měsících v roce srovnávat nelze, navíc hospodářská, rozpočtová i daňová soustava je přirozeně vybudována na cyklu kalendářního roku“ (bod 55; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08, bod 41 a násl.). I když další platy (13. a 14.) již byly zrušeny, je stále namístě provádět srovnání ve vztahu k minulému roku.
192. Provede-li zákonodárce v průběhu roku platovou restrikci, půjde o zmrazení platu, pokud se platy vrátí na úroveň předchozího roku, a o snížení platu, pokud by platy poklesly dokonce i pod úroveň předchozího roku. Pro obě restrikce platí přísné podmínky, nicméně pro snížení platové úrovně jsou podmínky přísnější.
193. Opačný výklad, který by srovnával úroveň platů s předchozím měsícem, a nikoliv s příslušným obdobím předchozího roku, by vedl k problematickým důsledkům. Zmrazení platu by zákonodárce musel stihnout vždy před 1. lednem kalendářního roku – jakákoliv změna již zvýšeného platu v průběhu roku by byla hodnocena jako snížení platu, které je možné jen za nejpřísnějších podmínek. Na závažné krize, které se vyskytnou v průběhu kalendářního roku, by tedy zákonodárce musel reagovat zmrazením platů v roce příštím, nebo restrikcí již pro aktuální rok, pro kterou by ale platily ty nejpřísnější podmínky.
194. Za druhé by tento výklad měl i poněkud paradoxní dopad. Pokud by zákonodárce zavedl restrikci například až od prosince (tj. na jeden měsíc), šlo by o výrazně méně závažnou restrikci, než by byla restrikce od ledna do prosince (tj. celoroční). Pokud by ale Ústavní soud srovnával povahu restrikce s předchozím měsícem, musel by uzavřít, že v prvním případě došlo ke snížení platu (nejzávažnější formě restrikce), neboť prosincový plat oproti listopadovému poklesl, zatímco ve druhém případě došlo toliko ke zmrazení platu (méně závažné restrikci), protože výše platu vždy odpovídala předchozímu měsíci. Přitom v prvním případě by soudkyně a soudci v 11 z 12 měsíců obdrželi plat v původní výši neomezené restrikcí, v druhém případě by naopak obdrželi za všech 12 měsíců plat omezený restrikcí.
195. Ústavní soud nicméně připomíná, že žádná z dočasných restrikcí nemůže být přijata na základě libovůle zákonodárce. Všechny musí splňovat výše vymezené podmínky, liší se jen přísnost jejich přezkumu.
IX.1.f) Závěr obecné části
196. Ústavní soud neshledal důvod odchýlit se od své dosavadní judikatury k soudcovským platům a z ní plynoucích principů, jak byly výše upřesněny. Ostatně ani vláda se nedomáhá změny judikatury, naopak se jí dovolává za účelem uhájení nyní posuzované platové restrikce.
197. Ani statistické údaje týkající se soudcovských platů nevypovídají o potřebě opustit dosavadní judikaturu. Naopak. Soudcovské platy v České republice se totiž u soudkyň a soudců pohybují blízko průměru států Rady Evropy [Evropská komise pro efektivitu soudnictví (CEPEJ), Zpráva o evropských soudních systémech z roku 2022, část druhá, s. 40, https://rm.coe.int/cepej-fichepays-2020-22-e-web/1680a86276; z průměrných hodnot výrazněji vybočuje pouze poměr platu soudkyň a soudců v závěru kariéry ve srovnání s průměrnou mzdou]. Průměrných hodnot přitom soudcovské platy dosahují právě i díky judikatuře Ústavního soudu, který byl v minulosti opakovaně nucen neústavní zásahy do soudcovských platů rušit.
198. Ústavní soud nezpochybňuje, že soudcovské platy (podobně jako platy jiných vrcholných představitelů státní moci) byly zákonem stanoveny jako výrazně nadprůměrné a že i po restrikcích obvykle zůstávají nadprůměrně vysoké. Úlohou Ústavního soudu ovšem není hodnotit výši soudcovských platů jako takovou, ale posuzovat, zda k platové restrikci (zásahu do soudcovských platů) došlo v souladu s požadavky plynoucími z ústavního pořádku. Nadto Ústavní soud podotýká, že ve výši soudcovských platů se obecně odráží úloha soudní moci a jednotlivých osob, které ji plní, tedy jejich pravomoc a s tím spojená odpovědnost. Ve výši soudcovských platů se zrcadlí i omezení, jimiž jsou soudkyně a soudci svázáni z hlediska toho, jaké jiné zdroje příjmů mohou mít. Plat soudkyň a soudců není možné zvýšit ani v případě, že odvádějí – nebo musejí odvádět, aby dostáli svým soudcovským povinnostem – nadstandardní pracovní výkony.
199. Konečně je výší soudcovských platů respektováno i to, že výkon funkce soudce je časově ohraničený. Vztáhne-li se na etapu života, která je u člověka spojena s výkonem povolání či jiného způsobu obživy neboli s produktivním věkem, je v případě výkonu soudcovské funkce výrazně kratší s omezením dolní i horní věkové hranice. Také vzhledem ke kvalifikačním požadavkům a procesu výběru soudkyň a soudců je výkon této profese omezen ve srovnání s jinými právnickými i neprávnickými profesemi na kratší dobu. I tato omezení jsou do výše soudcovských platů zakomponována. Rozhodnutí stát se soudkyní a soudcem má být činěno s vědomím, že jde zásadně o volbu na zbytek profesního života. Aby tomu tak bylo a soudcovský sbor byl stabilní, je v zájmu společnosti. I materiální podmínky určující platové poměry v soudnictví by tomu měly odpovídat a měly být stabilní.
200. I když soudcovské platy i po restrikcích mohou zůstat a zpravidla zůstanou nadprůměrně vysoké, nemůže Ústavní soud hodnotit ústavnost platové restrikce pouze podle jejího dopadu do majetkové sféry soudkyň a soudců. Zkrácení soudcovského platu vlivem restrikce se skutečně v jednotlivých případech nemusí jevit vzhledem k celkové výši platu jako významné. Úkolem Ústavního soudu však není hodnotit výši soudcovských platů a míru jejich restrikce jako takovou. Tak, jako to činil v dosavadní judikatuře, je i v nynější věci jeho úlohou posoudit, zda restrikce vyhovuje požadavkům ústavního pořádku.
IX.2 Posouzení věci
201. Soudcovské platy se v lednu 2022 zvýšily na základě „platového automatu“. Od února do prosince 2022 se ale jejich výše vrátila na předchozí úroveň. Napadená ustanovení totiž pro toto období stanovila platovou základnu na částku 100 872 Kč, platnou již v letech 2020 a 2021.
202. Napadená ustanovení vedla k tomu, že soudkyně a soudci za období února až prosince 2022 obdrželi nižší plat, než jaký jim náležel podle původních pravidel. Napadenými ustanoveními tudíž byla zavedena dočasná platová restrikce.
203. Při posouzení, zda dočasnou restrikcí došlo ke zmrazení, nebo ke snížení plátuje třeba vycházet ze srovnání se stejným obdobím předchozího roku. Platy za období února až prosince 2022 odpovídaly výši platů za období února až prosince 2021. Jejich nominální výše byla stejná, nikoliv nižší než v předešlém roce. Došlo tedy ke zmrazení, a nikoliv snížení soudcovských platů.
204. Ústavní soud nemůže srovnávat platy za únor až prosinec 2022 s platem za leden 2022. Jak již vyložil, v takovém případě by srovnával nesrovnatelné a jeho závěry by byly paradoxní: znamenaly by, že pokud by zákonodárce zavedl restrikci včas a nepřiznal by soudkyním a soudcům zvýšený plat ani za leden 2022, dopustil by se méně závažného zásahu, než když soudkyním a soudcům zvýšený plat alespoň za leden 2022 poskytl. Restrikce vztahující se na celý rok by ovšem zasáhla do materiálního zabezpečení více než restrikce týkající se jen části roku.
205. I restrikce spočívající ve zmrazení platů musí být odůvodněna výjimečnými okolnostmi, například tíživou finanční situací státu. Tou argumentuje i vláda. Již v důvodové zprávě jako předkladatelka návrhu zákona poukázala na nepříznivou hospodářskou situaci způsobenou epidemií COVID-19 a jejími důsledky, na rozpočtové provizorium, na krizovou výdajovou situaci státu s ohledem na mimořádný nárůst cen zboží a služeb i na negativní dopady enormního nárůstu cen energií na ohrožené skupiny obyvatel. Podle důvodové zprávy bylo „třeba hledat úspory na výdajové straně státního rozpočtu v maximální a nejširší možné míře, a to urychleně“. Restrikce soudcovských platů měla podle tvrzení vlády přinést úsporu 403,7 mil. Kč.
206. Tíživá finanční situace by jistě mohla být důvodem pro přijetí restrikce v podobě zmrazení platů. Ústavní soud ovšem není přesvědčen, že vláda a Parlament skutečně pokládaly finanční situaci za tak tíživou, jak naznačuje důvodová zpráva.
207. Vláda ani Parlament předně tvrzení o tíživé finanční situaci neopírají o konkrétní údaje. V době, kdy vláda navrhla a Parlament přijímal platovou restrikci, se podle veřejně dostupných informací očekával v roce 2022 růst HDP o 3,5 % a inflace ve výši 5,6 % (Česká národní banka, prognóza z listopadu 2021, https://www.cnb.cz/cs/menova-politika/prognoza/prognoza-cnb-archiv/Prognoza-CNB-podzim-2021/), respektive růst HDP o 4,1 % a inflace ve výši 6,1 % (Ministerstvo financí, makroekonomická predikce z listopadu 2021, https://www.mfcr.cz/cs/rozpoctova-politika/makroekonomika/makroekonomicka-predikce/2021/makroekonomicka-predikce-listopad-2021-43509).
208. Ani pozdější kroky vlády a Parlamentu tvrzení o tíživé situaci nedokládají. Ze zákona č. 57/2022 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2022, přijatého v březnu 2022 vyplývá, že jen rozpočet Úřadu vlády byl oproti předchozímu roku zvýšen z částky 1,047 mld. Kč na 1,532 mld. Kč. Rozpočet Úřadu vlády tedy narostl o vyšší částku, než je 403,7 mil. Kč, která měla být uspořena zmrazením platů tří tisíc soudkyň a soudců. Na toto navýšení upozornil již navrhovatel (bod 12 výše). Vláda měla možnost na jeho argumentaci reagovat a ospravedlnit nárůst rozpočtu Úřadu vlády v době, kdy se mělo přistupovat k úsporám „v maximální a nejširší možné míře“, které zahrnovaly restrikce soudcovských platů. S žádným vysvětlením však vláda nepřišla. Není úlohou Ústavního soudu, aby po důvodech navýšení rozpočtu sám pátral a domýšlel argumentaci za vládu.
209. Z veřejně dostupných údajů dále plyne, že v roce 2022 byly vysoce postaveným úředníkům, zejména v pozicích náměstků a ředitelů sekcí na ministerstvech, udělovány odměny, jejichž roční výše se pohybovala v řádech statisíců (srov. údaje dostupné na https://www.platyuredniku.cz/, získané na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů). Zachování, či dokonce navýšení odměn – jako nenárokové složky platu – zpochybňuje, zda skutečně docházelo v roce 2022 k úsporám v maximální a nejširší možné míře a zda došlo k výjimečné situaci, vyžadující přijetí restrikce soudcovských platů. Ani v tomto případě není úlohou Ústavního soudu pátrat po důvodech, které by výši odměn v tomto kontextu mohly ospravedlnit. Bylo ostatně na vládě, potažmo na Parlamentu, aby restrikci odůvodnily podrobným ekonomickým rozborem (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53).
210. Tyto okolnosti vyvolávají pochybnost, zda stát skutečně byl z pohledu vlády a Parlamentu v tíživé finanční situaci. Vláda a Parlament tedy nedoložily, že v lednu 2022, kdy byla platová restrikce přijata, panovaly výjimečné okolnosti, které by zavedení platové restrikce ospravedlnily, naopak popsané okolnosti nasvědčují svévoli a absenci legitimního cíle. Již tato prvotní podmínka, vyžadovaná judikaturou u dočasných platových restrikcí, tak není splněna.
211. Další podmínkou je, že minimálně ve stejné míře, v jaké dochází k restrikci soudcovských platů, se musí restrikce týkat také platů ve sféře moci zákonodárné a výkonné. To platí zvláště ve vztahu k nejvýše postaveným představitelům těchto mocí. Tato podmínka musí být dodržena po celou dobu trvání restrikce (body 178-181 výše). Toto pravidlo ovšem v posuzované věci splněno nebylo.
212. V době trvající restrikce soudcovských platů totiž nařízením vlády č. 264/2022 Sb. došlo s účinností od 1. 9. 2022 ke zvýšení platových tarifů státních zaměstnanců a zaměstnanců ve veřejných službách a správě o 10 %. Toto plošné zvýšení se týkalo i nejvýše postavených a nejlépe placených státních úředníků. Nešlo tedy o navýšení platů, které by bylo zaměřeno na úzce vymezenou část „služebníků státu“ a mělo spojitost s řešením výjimečné situace (srov. opačně nález sp. zn. Pl. ÚS 4/23, bod 82), nebo o navýšení zaměřené jen na zaměstnance s nejnižšími platy ve veřejné sféře.
213. Ústavní soud podotýká, že podle důvodové zprávy mělo být jen na zvýšení platu státních zaměstnanců třeba ze státního rozpočtu vynaložit 1,11 mld. Kč a že celkové náklady pro státní rozpočet dosáhnou výše 3,08 mld. Kč (viz eKLEP pro veřejnost, https://odok.cz/portal/veklep/material/KORNCGRABARF/KORNCHMCN5WG). Ke zvýšení platů provedenému v roce 2022 tedy bylo zapotřebí násobně větší částky, než která měla být v tomto roce uspořena restrikcí soudcovských platů (403,7 mil. Kč).
214. Zjištění, že soudcovské platy byly podrobeny restrikci v době, kdy byly platové tarify i pro nejvýše postavené státní úředníky plošně zvýšeny, by rovněž samo o sobě postačovalo pro závěr, že platová restrikce je neústavní. Soudcovské platy nemohou být podrobeny restrikci v době, kdy platové tarify nejvyšších státních úředníků plošně rostou.
215. Další okolnosti týkající se posuzované restrikce nejenže nemohou závěr o její neústavnosti zvrátit, ale naopak jej posilují. Vláda ani Parlament se ani nepokusily doložit potřebnost a přiměřenost platové restrikce ekonomickým rozborem, jak vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Restrikce soudcovských platů nadto ani nebyla předem projednána s mocí soudní, jak to rovněž vyžaduje judikatura Ústavního soudu, což představuje přitěžující faktor, který závěr o neústavnosti restrikce podporuje. Platovou restrikci tedy vláda navrhla a Parlament zavedl ve vědomém rozporu s požadavky ústavního pořádku.
216. Ústavní soud uzavírá, že soudcovské platy nejsou nedotknutelné. Za mimořádných okolností, jako je tíživá finanční situace státu, je lze – při dodržení dalších požadavků plynoucích z ústavního pořádku – podrobit restrikcím. Vláda ani Parlament ovšem nedoložily, že by v době přijetí platové restrikce v lednu 2022 panovaly výjimečné okolnosti, které by vyžadovaly restrikci soudcovských platů. Porušeno bylo rovněž pravidlo, že restrikce se má ve stejné míře vztahovat též na platy moci zákonodárné a výkonné, což platí zvláště ve vztahu k nejvýše postaveným představitelům těchto mocí. V době zmrazení soudcovských platů ovšem došlo mimo jiné k 10% navýšení platových tarifů státních úředníků, včetně těch nejvýše postavených. Soudcovské platy nemohou být podrobeny restrikci v době, kdy se platy nejvýše postavených úředníků plošně navyšují.
217. Tato zjištění by sama o sobě stačila ke zrušení napadené úpravy. Vláda a Parlament se ale navíc – v rozporu s požadavky judikatury Ústavního soudu – ani nepokusily odůvodnit potřebnost a přiměřenost platové restrikce provedením ekonomického rozboru. Platovou restrikci ani předem neprojednaly s mocí soudní, což je další faktor svědčící o nepřiměřenosti této restrikce a reakce na tvrzené problémy veřejných rozpočtů.
218. Platová restrikce je tudíž neústavní, napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy (nezávislost soudní moci) ve spojení s čl. 2 odst. 1 Ústavy (dělba moci) a nynějším nálezem musí být zrušena.
144. Jak již bylo v úvodu předesláno, Ústavní soud se zabýval v minulosti restrikcemi soudcovských platů opakovaně. Základní principy, z nichž jeho judikatura vychází, shrnul v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/11 ze dne 2. 8. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. 5. 2012 a sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 takto:
– posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
– ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé, se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i zúžený dispoziční prostor zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovým restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
– zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem musí být odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, vycházet ze zásady proporcionality a zohledňovat odlišnost funkce soudců od představitelů moci zákonodárné a výkonné.
145. Ani dřívější nálezy Ústavního soudu zcela nepozbyly relevanci. Jejich precedenční působení je však oslabené, neboť jak plyne z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bodu 65, jejich závěry byly „vývojem a judikatorní praxí [...] v podstatné míře překonány“.
146. Ústavní soud v posuzované věci na principy dosavadní judikatury navazuje a dále je rozvíjí.