IX. a) Obecná východiska
1. K ústavním principům právní jistoty a zákazu retroaktivity
131. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.) konstatoval, že k definičním znakům právního státu (ve smyslu čl. 1 Ústavy) patří (také) principy právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo, jejichž součástí je zákaz retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem. Navázal tím na právní názor Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky vyslovený v nálezu ze dne 10. 12. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 78/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, 1992, č. 15).
132. V nálezu ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) se Ústavní soud zabýval rozlišením pravé a nepravé zpětné účinnosti. Konstatoval, že „[o]becně v případech časového střetu staré a nové právní normy platí nepravá retroaktivita, tj. od účinnosti nové právní normy se i právní vztahy vzniklé podle zrušené právní normy řídí právní normou novou. Vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly, jakož i vykonané právní úkony se řídí zrušenou právní normou (důsledkem opačné interpretace střetu právních norem by byla pravá retroaktivita). Aplikuje se tady princip ochrany minulých právních skutečností, zejména právních konání“.
133. Ústavní soud v tomto ohledu vycházel z právní doktríny, akceptované i právní praxí, konkrétně z definice E. Tilsche (in Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 75–78), podle které „[p]ravé zpětné působení nového zákona jest tu jen tehdy, když působí i pro dobu minulou [...] Nepravé zpětné působení [...] tu jest, když nový zákon nařizuje, že ho má být užito i na staré právní poměry již založené, ale teprve od doby, kdy počíná působnost nového zákona, anebo od doby ještě pozdější.“, a dále L. Tichého (in K časové působnosti novely občanského zákoníku, Právník, č. 12, 1984, s. 1104), podle kterého pravá retroaktivita zahrnuje v podstatě dvě odlišné situace, a to za prvé „stav, že nová úprava dávala vznik (novým právním) vztahům před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila“, a za druhé „novela může měnit právní vztahy vzniklé podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona“. Pro pravou retroaktivitu podle Ústavního soudu tudíž platí, že lex posterior ruší (neuznává) právní účinky v době účinnosti legis prioris, popřípadě vyvolává nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v době účinnosti legis prioris neměly povahu právních skutečností.
134. Jde-li o nepravou retroaktivitu, Ústavní soud poukázal na definici A. Procházky (Retroaktivita zákonů. Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno, 1934, s. 800), podle které „nový zákon sice nezakládá právních následků pro minulost, avšak buď povyšuje minulé skutečnosti za podmínku budoucího právního následku (prostá výlučnost), nebo modifikuje pro budoucnost právní následky podle dřívějších zákonů založené [...] Nepravé zpětné působení zákona pouze znamená, že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti nebo že se dotýká (modifikuje, ruší) existujících právních následků, t. j. na skutkové podstaty je založivší váže pro budoucnost jiná práva a jiné povinnosti než zákonodárství dosavadní. Jde zde tudíž o zásah nového zákona jednak do předchozích skutečností, jednak do t. zv. práv nabytých“.
135. Rozlišování obou případů má význam z hlediska posuzování možných výjimek (ne)přípustnosti retroaktivity, neboť „[u] retroaktivity pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti, u retroaktivity nepravé naopak platí zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti.“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96, nález ze dne 13. 3. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000 (N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.) a nález ze dne 6. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)].
136. Vedle závěrů, k nimž dospěl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96, může být pro účely určení intertemporální povahy právní normy inspirativní ustálená judikatura německého Spolkového ústavního soudu [viz např. usnesení ze dne 14. 5. 1986 sp. zn. 2 BvL 2/83 (BVerfGE 72, 200) nebo ze dne 3. 12. 1997 sp. zn. 2 BvR 882/97 (BVerfGE 97, 67)]. Podle ní pravý zpětný (retroaktivní) účinek nastává, zasáhne-li zákonodárce k tíži dotčené osoby novým pravidlem do skutkového stavu (Tatbestand), který započal v minulosti a v ní již byl také „ukončen“ tak, že s nimi spojí jiné právní účinky (následky) než dosavadní pravidlo (Rückbewirkung von Rechtsfolgen). Oproti tomu nepravý zpětný právní účinek vykazuje taková právní norma, kterou zákonodárce zasáhne do skutkového stavu, který sice započal již v minulosti, ale který dosud nebyl „uzavřen“ (tatbestandliche Rückanknüpfung); dané pravidlo nemá vliv na časovou, ale věcnou působnost právní normy, kdy právní účinky zákona nastávají až po jeho vyhlášení, týkají se však situací, které již byly „uvedeny do pohybu“ před vyhlášením. V citovaném usnesení BVerfGE 72, 200 na str. 253 k daňové problematice Spolkový ústavní soud uvádí: „Pouze pokud norma vyhlášená po skončení zdaňovacího období následně změní původně platný právní následek zdanění s účinností pro toto období, jedná se o zpětný účinek právní normy. Ve všech ostatních případech, kdy je změna vyhlášena v průběhu posuzovaného období, se jedná pouze o nové stanovení právního následku, který dosud nenastal.“ Spolkový ústavní soud by za pravou retroaktivitu považoval typově situaci, kdy daňový poplatník řádně podá daňové přiznání podle tehdy účinné právní úpravy a teprve poté mu zákonodárce řekne, že ho vlastně podal špatně, neboť podle později přijatého zákona je daňová povinnost vyšší. Změny zákonného vymezení daňové povinnosti v průběhu zdaňovacího období tedy pravě retroaktivní nejsou, mohou ale být nežádoucí nestabilitou práva (nepravou retroaktivitou), v některých případech dokonce protiústavní.
137. Lze tak učinit dílčí závěr, že zatímco pravá retroaktivita je obecně nepřípustná, nepravá retroaktivita je nepřípustná pouze výjimečně, a to zasahuje-li zásadně do legitimního očekávání občanů a důvěry v právo. Nepřípustnost nepravé retroaktivity je proto „individuální“, a to tam, kde „je tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájmu jednotlivce na další existenci dosavadního práva“ [Pieroth, B. Rückwirkung und Übergangsrecht. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für intertemporale Gesetzgebung. Berlin, 1981, s. 380–381, srov. dále rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 19. 12. 1961 sp. zn. 2 BvR 1/60 (BVerfGE 13, 274)].
138. Posuzování, zda je nepravá retroaktivita výjimečně nepřípustná, tedy spočívá v poměřování cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k dosažení cíle zvolil, se zklamanou důvěrou občanů v právo, a to co do „únosnosti“ takového zklamání [viz bod 15 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/08 (N 127/62 SbNU 3; 236/2011 Sb.) nebo bod 55 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11]. V tomto posuzování Ústavní soud zohledňuje intenzitu veřejného zájmu, který zákonodárce ke změně právní úpravy vedl, a míru zklamání důvěry v právo. Význam má, o jaké právo jde a jak „silné“ očekávání zakládá, tj. zda pouhou důvěru v neměnnost právní úpravy, legitimní očekávání či dokonce právo samotné. Specifické postavení z hlediska jeho ochrany zde má legitimní očekávání v podobě majetkového nároku.
2. K otázce legitimního očekávání
139. Pro účely tohoto rozhodnutí považuje Ústavní soud za vhodné odlišit pojem „legitimní očekávání“ v obecném smyslu, který se v souvislosti s činností zákonodárce v podstatě překrývá s pojmem „důvěra jednotlivce v právní řád“, a legitimní očekávání ohledně nabytí konkrétního majetku. Posléze uvedená kategorie je zvláštním případem legitimního očekávání a představuje základní právo zaručené čl. 11 odst. 1 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/02 a sp. zn. Pl. ÚS 9/07, body 80 a násl.). Podle ustálené judikatury ESLP je totiž pojem „majetek“ obsažený v tomto ustanovení třeba vykládat tak, že má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. 6. 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 – Broniowski proti Polsku, bod 129); může zahrnovat jak „existující majetek“, tak majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní očekávání“ dosáhnout určitého užívání vlastnického práva. K porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání (viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 6. 10. 2005 ve věci Draon proti Francii, stížnost č. 1513/03). Ústavní soud k tomuto principu v souladu s touto judikaturou uvedl, že „z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04).
140. Nutno zmínit, že podle judikatury ESLP pod ochranu uvedeného ustanovení spadají i nepodmíněné veřejnoprávní nároky, jako jsou sociální dávky (viz rozsudek velkého senátu ze dne 6. 7. 2005 ve věci Stec a další proti Spojenému království, stížnosti č. 65731/01 a 659000/01), včetně důchodů (rozsudek ze dne 25. 10. 2011 ve věci Valkov a ostatní proti Bulharsku, stížnost č. 2033/04), byť čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě sám o sobě nezaručuje právo na důchod v určité výši (rozsudek ze dne 12. 10. 2004 ve věci Kjartan Asmundssson proti Islandu, stížnost č. 60669/00).
3. Princip ochrany nabytých práv a důchodové pojištění
141. Pro účely tohoto rozhodnutí dále považuje Ústavní soud za potřebné zmínit princip ochrany nabytých práv (iura quaesita), který jednak – stejně jako zákaz retroaktivity – nepřipouští změnu minulého právního účinku (subjektivního práva) ex tunc, jednak pro budoucnost uchovává jednou založené subjektivní právo. Lze se ztotožnit s tím, že problematika nabytých práv se překrývá s problematikou zpětného působení právních norem (viz Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1996, s. 209) nebo s ní úzce souvisí v tom smyslu, že zde obdobným způsobem působí princip důvěry jednotlivce v právo. Klíčovou hodnotou je tu stabilita práva. Jak bude rozvedeno níže, tato stabilita se u práva na opakující se plnění v podobě důchodu projevuje specifickým způsobem, neboť takové právo lze na straně jedné do budoucna měnit, na straně druhé může za určitých okolností i taková změna představovat z hlediska časového nepřípustný zásah (případ nepřípustné nepravé retroaktivity).
142. Princip ochrany důvěry jednotlivce v právo se týká celého právního řádu a jako takový podléhá ústavněprávní ochraně na základě čl. 1 Ústavy, nadto některé veřejnoprávní nároky majetkové povahy mohou být přímo chráněny čl. 11 odst. 1 Listiny. V oblasti sociálního pojištění je však možné hovořit o nabytých právech v poněkud zvláštním slova smyslu, neboť „slábnou v čase“, a tudíž pro ně v plném rozsahu neplatí teze jejich „nezměnitelnosti“ pro futuro. V tomto ohledu však lze značnou míru ochrany jistě přiznat důchodovému statusu (jako takovému), který pojištěnec již nabyl, a to po splnění podmínek stanovených (např.) v § 28 zákona č. 155/1995 Sb. U jednotlivých nároků vůči státu by bylo možné hovořit o „nabytých právech“ ve vztahu k již vyplaceným plněním, eventuálně ve vztahu k jednotlivým již splatným veřejnoprávním plněním (typicky již splatný nárok na měsíční výplatu důchodu).
4. Ústavněprávní ochrana pojištěnců
143. V souvislosti s případnými změnami v právní úpravě důchodového pojištění zákonodárce musí brát na zřetel čl. 30 odst. 1 Listiny, který zakotvuje základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení. Jde o tzv. sociální právo, přičemž jeho konkrétní podobu určí zákon (čl. 30 odst. 3 Listiny), a také se lze tohoto práva domáhat pouze v mezích tohoto prováděcího zákona (čl. 41 odst. 1 Listiny). Z uvedených ustanovení plyne pro zákonodárce povinnost prováděcí zákon přijmout, nicméně je v zásadě již věcí jeho volné úvahy, jak příslušnou materii upraví, resp. jaký obsah tomuto základnímu právu propůjčí, nevybočí-li přitom z ústavněprávních limitů, v nichž klíčové místo zaujímá požadavek na zachování samotné podstaty tohoto základního práva (v podobě tzv. minimálního standardu) ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny [nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)].
144. Skutečnost, že uvedená práva vyplývají z čl. 30 odst. 1 Listiny, však samozřejmě neznamená, že by zákonodárce nemohl důchodové dávky do budoucna snížit či změnit podmínky vzniku nároku na důchod. V tomto ohledu lze jistě přisvědčit vládě, že ani v této oblasti se nikdo nemůže spoléhat na neměnnost právní úpravy. Pro případ změn však musí zákonodárce dbát o dodržení ústavněprávních limitů, které plynou z principů sociálního státu, k němuž se Česká republika nepochybně hlásí, a to důrazem na nedotknutelnost lidské důstojnosti a obecně sdílených hodnot lidství v preambuli Ústavy, čl. 1 Listiny, zakotvením základních sociálních práv v ústavním pořádku [srov. bod 45 nálezu ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) nebo bod 47 nálezu ze dne 12. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 55/13 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.)] a převzetím mezinárodních závazků v této oblasti, byť tak nečiní výslovně. Současně je jeho povinností respektovat obecné zásady jednak rovnosti, resp. zákazu diskriminace (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny), jednak ochrany důvěry jednotlivce v právo.
145. Ústavní příkaz k ochraně důvěry v právo dopadá na právní předpisy upravující vedle samotné výše důchodů i věk odchodu do důchodu či sazbu důchodového pojištění. Konkretizují jej zásady týkající se zpětného působení právních norem tak, jak byly výše nastíněny, případně princip ochrany nabytých práv. Zcela obecně lze konstatovat, že z uvedeného hlediska má zákonodárce širší prostor tam, kde zasahuje do postavení pojištěnců jakožto budoucích příjemců důchodů. Naopak na zásah do důchodových plnění již přiznaných důchodů lze klást podstatně vyšší požadavky. V prvním případě totiž dotčené subjekty nedisponují konkrétními právy, ale pouze zákonem založeným očekáváním, že v budoucnu získají důchod. Jde-li o krácení jednotlivých plnění ve formě důchodů pojištěncům, zákonodárcův prostor se zužuje, čím bližší je splatnost takového plnění. Povinností zákonodárce je proto veškeré změny v právní úpravě, které se dotýkají výše důchodů a jsou v neprospěch jejich příjemců, provést s dostatečným časovým předstihem, aby se důchodci mohli nové situaci přizpůsobit.
146. Pro zodpovězení otázky, zda z hlediska principu ochrany důvěry jednotlivce v právní řád i principu sociálního státu obstojí zásah zákonodárce (ve formě napadených zákonných ustanovení) do práv příjemců důchodů, zásadní bude ona „míra očekávání“. Toto kritérium je třeba posuzovat s ohledem na konkrétní okolnosti případu z věcného, osobního a především časového hlediska. Při těchto úvahách je třeba klást důraz na specifickou povahu právního vztahu mezi pojištěncem a státem, kde jde o opakující se plnění poskytovaná státem po (značnou) dobu, během které může docházet (a pravidelně dochází) k podstatným změnám společenských a ekonomických podmínek.