IX.4 Algoritmus přezkumu legislativních přílepků
IX.4.a) Úzký vztah pozměňovacího návrhu k původnímu návrhu zákona
107. Nejprve je třeba vymezit, co je přílepek. Přílepek je takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k původnímu návrhu zákona ani z hlediska předmětu, ani z hlediska účelu.
108. Zkoumá-li Ústavní soud úzký vztah z hlediska předmětu, zabývá se otázkou, co bylo obsahem původního návrhu zákona a co obsahem pozměňovacího návrhu a zda je mezi těmito obsahy úzký vztah. Již v prvotním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 Ústavní soud použil jako synonymum předmětu pojem obsahu (body 69-70) a o obsahu v této souvislosti mluví i aktuální judikatura (nález sp. zn. Pl. ÚS 17/22, bod 31). Je tedy třeba hledat úzký obsahový vztah.
109. Není samo o sobě rozhodující, jaké zákony by se měnily (novelizovaly) podle původního návrhu zákona a jaké podle pozměňovacího návrhu. Jak uvádí již nález Pl. ÚS 56/05, při posuzování úzkého vztahuje východiskem „,původní návrh‘, tedy zákonodárná iniciativa (novelizující zákon) podle čl. 41 Ústavy, nikoli zákon, který je předmětem této iniciativy (novelizovaný zákon)“ (bod 42). Jinak vyjádřeno, je třeba zkoumat souvislost mezi obsahem původního návrhu zákona a obsahem pozměňovacího návrhu, nikoliv izolovaně to, zda se původní návrh a pozměňovací návrh týkají novelizace stejných nebo jiných zákonů.
110. To, že se původní návrh zákona i pozměňovací návrh zákona týkaly novelizace stejného zákona (konkrétně exekučního řádu), Ústavní soud zdůraznil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/14 s tím, že požadavek úzkého vztahu tak byl „evidentně splněn“ (bod 67). Tuto pasáž odůvodnění je ale třeba vykládat v souladu s předchozí judikaturou a s vědomím kontextu, v němž byla vyslovena. V daném případě byl pozměňovací návrh uplatněn k návrhu zákona, který byl nakonec publikován pod č. 303/2013 Sb. Již dle původního vládního návrhu zákona (Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010–2013, sněmovní tisk 930/0) se měly novelizovat desítky zákonů v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva. Pozměňovacím návrhem došlo ke vložení přechodného ustanovení upravujícího, jakou právní úpravou se řídí exekuční příkazy v řízeních zahájených ve vymezeném období. Šlo tedy o úpravu technické otázky. Pozměňovací návrh tak vkládal do zákona ustanovení, které bylo z hlediska obsahového srovnatelné s ustanoveními původního návrhu, a právě to je klíčové. Pro úplnost je vhodné dodat, že i kdyby pozměňovacím návrhem vložené ustanovení reagovalo na něco jiného než rekodifikaci soukromého práva, znamenalo by to, že se od původního návrhu liší účelem, ale nikoliv obsahem.
111. Zkoumá-li dále Ústavní soud úzký vztah z hlediska účelu, zabývá se tím, co sledoval původní návrh zákona a co pozměňovací návrh. Jde tedy o objektivní úvahu, jaký byl účel původně navržené úpravy a účel pozměňovacím návrhem vložených ustanovení, a posouzení, zda je mezi nimi úzký vztah. Subjektivní názor předkladatele původního návrhu zákona či předkladatele pozměňovacího návrhu na účel jimi navržených norem může mít toliko podpůrný význam.
112. Účel nelze vymezovat příliš abstraktním způsobem. V nejobecnější rovině je účelem každé právní úpravy zlepšení právního řádu (alespoň jedná-li zákonodárce v dobré víře), a tento účel by tedy bylo možné shledat u jakékoliv úpravy. Obdobně to platí pro příliš široce formulované účely, jako je „posílení principů demokratického právního státu“, „posílení právní jistoty“ nebo „ochrana základních práv“. Úzký vztah k takto široce formulovaným cílům by bylo možné nalézt téměř vždy, a takto pojímaný test úzkého vztahu k účelu by tak byl zcela vyprázdněn.
113. Test úzkého vztahu, vycházející z prejudikatury, lze jen stěží označit za zbytečně přísný. Přílepkem je totiž jen pozměňovací návrh, u něhož nelze shledat úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. Pokud má tedy pozměňovací návrh úzký vztah alespoň k předmětu nebo alespoň k účelu původního návrhu, tímto testem projde. Rozhodující přitom není, jakých zákonů se týkal původní návrh a jakých pozměňovací návrh. Byl by tedy například přípustný pozměňovací návrh, který předmětem (obsahem) srovnatelnou úpravu navrhuje vložit do jiného zákona, než měl být původně novelizován, a to i kdyby tato změna sledovala jiný účel. Obdobně by byl přípustný pozměňovací návrh, který do jiného zákona vkládá obsahově odlišnou úpravu, pokud sleduje srovnatelný účel.
114. Zcela neproblematická by tak byla například situace, pokud by původní návrh zákona zaváděl změnu v doručování v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a pozměňovací návrh by novelizoval doručování v zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. V tomto případě by byl dokonce dán úzký vztah jak k předmětu (úprava doručování v soudním řízení), tak k účelu (například snaha zákonodárce upravit doručování ve všech soudních řádech obdobně, sjednotit doručování prostřednictvím datové schránky apod.). Tento příklad ilustruje, proč není rozhodující, že pozměňovací návrh „vykročí“ k novelizaci jiného zákona než původní návrh.
115. Na druhou stranu, to, že se původní návrh zákona a pozměňovací návrh týkají novelizace stejného zákona, ještě neznamená, že je mezi nimi dán úzký vztah z hlediska předmětu či účelu. Pokud by původní návrh zákona odstraňoval případné legislativně-technické nedostatky dílčích ustanovení rozsáhlého kodexu, například občanského zákoníku, nebylo by možné pozměňovacím návrhem v tomto kodexu reformovat například celou část třetí o absolutních majetkových právech. Pozměňovací návrh by vkládal do návrhu zákona obsahově odlišná ustanovení a sledoval by i jiný účel.
IX.4.b) Široký konsenzus
116. Pokud je pozměňovací návrh přílepkem, představuje to ve světle nálezu Pl. ÚS 77/06 (body 49, 57 a 73) porušení ústavně konformně vykládaného § 63 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny („Poslanec může v rozpravě podávat k projednávané věci návrhy. Mají se vztahovat k určité věci projednávaného bodu ...“). Ani každý přílepek ale není protiústavní.
117. Bude-li o potřebnosti pozměňovacího návrhu dosaženo v Poslanecké sněmovně širokého konsenzu, nebude jej Ústavní soud nikdy považovat na neústavní přílepek, a to i kdyby neměl úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. Široký konsenzus totiž využití takového přílepku legitimizuje a zhojuje nedostatky, které jsou jinak s přílepky spojeny. Vykročení z mezí ústavně konformně vykládaného jednacího řádu lze tedy kompenzovat širokým konsenzem (srov. shodně k legislativní nouzi nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22, bod 80 a násl., podle něhož je buď třeba splnit zákonné podmínky zkráceného projednání, nebo je třeba na zkráceném projednání dosáhnout širokého konsenzu).
118. Širokým konsenzem se rozumí „alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona“ (obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 80), v níž je zapojena nikoliv malá část opozice. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (zrušení zákona o významné tržní síle) takto jako jeden z faktorů Ústavní soud zohlednil, že zákon včetně namítaného přílepku byl přijat 134 hlasy ze 146 přítomných poslanců, přičemž zbylých 12 poslanců se hlasování zdrželo (viz bod 47 nálezu). Přinejmenším ústavní většiny je třeba dosáhnout při závěrečném hlasování o návrhu zákona obsahujícím daný pozměňovací návrh v závěru třetího čtení v Poslanecké sněmovně; relevantní ale je i to, jakou podporu mělo přijetí samotného pozměňovacího návrhu.
119. Tento krok zároveň odráží zjištění z ústního jednání, že přílepky jako takové nejsou zcela neobvyklé a že je poslankyně a poslanci nepovažují za negativní jev v případě, že jsou přijímány na základě široké shody ve sněmovně.
IX.4.c) Intenzita porušení ústavních principů a pravidel
120. Nemá-li pozměňovací návrh úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona a nebyl-li podpořen širokým konsenzem ve sněmovně, jde o přílepek. Jednotlivé přílepky se ale budou lišit v tom, která ústavní pravidla a principy a v jaké intenzitě (závažnosti) porušily.
121. Přílepek vždy obchází zákonodárnou iniciativu (čl. 41 Ústavy) a vždy narušuje principy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), lišit se však může intenzita tohoto porušení. Oproti tomu i přes využití přílepku může být zachována dostatečná parlamentní debata a vláda může mít dostatečnou příležitost se k přílepku vyjádřit.
IX.4.d) Zvážení protichůdných ústavních principů, pravidel a hodnot
122. Nakonec Ústavní soud posuzuje, zda protichůdné ústavní principy, pravidla a hodnoty nepřevažují nad těmi, které byly přílepkem zasaženy. Protichůdnými hodnotami bude zejména princip právní jistoty, ale může jít i o jiné ústavní hodnoty či principy, zejména týkající se materiálního právního státu či efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy).
123. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (tzv. squeeze out) Ústavní soud dospěl k závěru, že přes absenci úzkého vztahu k původnímu návrhu nelze přílepek zrušit, a to zejména z důvodu ochrany právní jistoty (bod 44-45).
124. Obdobně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 166; [srov. též nálezy sp. zn. Pl. ÚS 20/21 ze dne 7. 12. 2021 (N 215/109 SbNU 318; 4/2022 Sb.), bod 88, a Pl. ÚS 7/22, bod 117] Ústavní soud sice shledal vadu legislativního procesu, dále však zvažoval, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy), přičemž dospěl k závěru, že ochrana uvedených hodnot v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona. Podle Ústavního soudu by tehdy derogace napadeného zákona do principu právní jistoty a důvěry v právo zasáhla velmi významně: Všichni zaměstnanci státní správy, přecházející do režimu státní služby, by se po několika měsících účinnosti zákona opět ocitli ve stavu právní nejistoty ohledně fungování celé státní správy – to vše poté, co se po dvaceti dvou letech od účinnosti Ústavy podařilo důsledně naplnit její čl. 79 odst. 2 a uvést v život systém státní služby.
125. Ústavní soud musí mít v souvislosti s přílepky na zřeteli ochranu právní jistoty. Pro podání návrhu na zrušení zákona nejsou stanoveny žádné lhůty počítané od jeho platnosti. Zjednodušeně řečeno, ale plynutím doby, po kterou je schválený zákon platnou součástí právního řádu, slábne zájem na přezkumu procedurální ústavnosti jeho přijetí a narůstá potřeba chránit právní jistotu adresátů práva a zákon z procedurálních důvodů nerušit.
126. Přísnější pravidla platí pro abstraktní kontrolu ústavnosti a tzv. privilegované navrhovatele. Jelikož mohou podat návrh na zrušení zákona od okamžiku jeho vyhlášení, lze po nich vyžadovat, aby své procedurální námitky uplatňovali v krátkém časovém horizontu od nabytí platnosti zákona. Námitku, že proces je zatížen neústavním přílepkem, by tito navrhovatelé měli uplatnit „bez zbytečného odkladu po vyhlášení zákona. Nesmí se tedy jednat o delší časový odstup pohybující se v řádu několika měsíců, či dokonce let“ (shodně k legislativní nouzi nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22, bod 94 a tam citované nálezy). V případě později uplatněných procedurálních námitek již v těchto případech převáží zájem na ochraně právní jistoty. I u konkrétní kontroly ústavnosti hraje ochrana právní jistoty důležitou roli. Platí, že čím déle je právní úprava aplikována, tím větší váhu je třeba přiznat ochraně právní jistoty. I v těchto případech je tedy možnost domáhat se z procedurálních důvodů zrušení právní úpravy časově omezena.
127. Výše vyložená kritéria nejsou závazným algoritmem, který by pevně stanovil pořadí kroků, jež je třeba při přezkumu dodržet. Například je-li zřejmé, že na potřebnosti přílepku panoval široký konsenzus, nebo že převáží zájem na ochraně právní jistoty, bylo by zbytečné se mechanicky držet pořadí kroků, jak byly výše popsány.
106. V souladu s dosavadní judikaturou je třeba se při posuzování přílepků řídit následujícími hledisky:
– Přílepek je takový pozměňovací návrh, který (1) nemá úzký vztah ani (1a) k účelu, ani (1b) k předmětu původního návrhu zákona, a současně (2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí.
– U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit.
– V návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.