IX. Legislativní přílepky
IX.2
Dosavadní judikatura
IX.1 Legislativní přílepky obecně
83. Legislativní přílepky jsou návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu „přilepeny“ k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět a účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně, zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 49–52, 66–70; či Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bod 41; a také Kazai, V. The Equilibrium of Parliamentary Law-making. Routledge, 2024, s. 195; a Syllová, J. K nálezu Ústavního soudu o tzv. přílepcích (zrušujícímu ustanovení o odškodnění klientů bank). Právní rozhledy, 11/2007, s. 409]. Přílepek proto představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 57 a tam citovaný J. Kysela. Tvorba práva v ČR: truchlohra se šťastným koncem? Právní zpravodaj č. 7/2006).
84. Přílepky jsou přitom nežádoucím jevem zákonodárného procesu. Obchází či dokonce zneužívají nastavené parlamentní procedury. Občanům tak vlastně sdělují, že ti, kteří sami zákony tvoří, se při samotné normotvorbě paradoxně zákony (zde především jednacím řádem) neřídí. To oslabuje důvěru občanů v právní stát.
85. Ačkoliv Ústava existenci ani průběh trojího čtení legislativních návrhů, včetně podávání pozměňovacích návrhů, výslovně neupravuje (až na zmínky v čl. 47 Ústavy) a na rozdíl od ústav některých jiných států ani výslovně nezakazuje nesouvisející pozměňovací návrhy (přílepky), „přílepková praxe“ ve svých důsledcích a v konkrétních případech může narušovat některé základní ústavní principy, pravidla a hodnoty. Může například ohrozit demokratický princip – nepřípustně omezit řádnou parlamentní debatu k návrhu a upřít dostatečný prostor na vyjádření parlamentní menšině. Může také zasáhnout do dělby moci a ústavních záruk tzv. brzd a protivah uvnitř moci zákonodárné i mezi jednotlivými mocemi (Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bodě 71, upozorňuje na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy). Konečně může představovat i nepřípustné obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41 Ústavy).
IX.3 Dosavadní judikaturu není důvod opouštět
90. Ústavní soud neshledal důvody, proč se od dosavadní judikatury odchylovat.
91. Ústavní soud nepřehlédl, že některé z nedostatků legislativního procesu, na které nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 upozorňoval, byly zčásti vyřešeny dalším právním či společenským vývojem. Novela jednacího řádu Poslanecké sněmovny provedená zákonem č. 265/2014 Sb. měla zajistit dostatečně informovanou debatu o pozměňovacích návrzích a jejich odůvodňování tím, že
(i) prodloužila lhůtu mezi druhým a třetím čtením ze 72 hodin na 2 týdny,
(ii) vložila obligatorní projednání garančním výborem, který mezi druhým a třetím čtením posuzuje hlasovatelnost pozměňovacích návrhů a zaujme k nim i věcné stanovisko, a
(iii) zavedla povinné písemné nebo aspoň ústní odůvodňování pozměňovacích návrhů. Zatímco v době vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 bylo možné podat pozměňovací návrh v podrobné rozpravě druhého čtení bez jakéhokoli odůvodnění (což byl i případ z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06) a za 72 hodin (při zkrácení sněmovnou i za 48 hodin) se mohlo hlasovat ve třetím čtení, dnes musí být pozměňovací návrh odůvodněný, projednává jej garanční výbor a třetí čtení může začít nejdříve za dva týdny (což může sněmovna zkrátit na jeden týden).
92. Obdobně požadavek na přehlednost právní úpravy je oslaben v dnešní digitální době, kdy jsou hlavním zdrojem poznání obsahu právních předpisů internetové prameny a jednotlivé novely různých zákonů jsou relativně jednoduše a přehledně zaneseny do původního znění zákona. I nadále však může být v některých situacích podstatný.
93. Principy, na nichž nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 stojí, ovšem zůstávají relevantní. V důsledku přílepku může v některých případech dojít k neústavnímu zkrácení parlamentní a veřejné debaty o návrhu zákona. Jakkoliv novelizace jednacího řádu brání tomu, aby byl takový důsledek obvyklý, tuto možnost zcela nevyloučila. Stejně tak může být přílepkem porušeno právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona, i když opět platí, že vláda bude zpravidla mít dostatečný časový prostor se k obsahu přílepku vyjádřit.
94. Přílepek ovšem vždy obchází právo zákonodárné iniciativy.
95. Zákonodárnou iniciativu mají podle čl. 41 odst. 2 Ústavy pouze jednotliví poslanci, jejich skupiny, Senát, vláda nebo zastupitelstva vyšších územních samosprávných celků. Zatímco právo podávat návrhy zákonů je zakotveno přímo v Ústavě, oproti tomu právo podávat pozměňovací návrhy k zákonům je zakotveno toliko na zákonné úrovni v jednacím řádu. Uplatněním tohoto podústavního práva ovšem nelze vyprazdňovat obsah práva ústavního.
96. Návětí § 63 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny stanoví, že poslanec může v rozpravě podávat návrhy „k projednávané věci“. Tyto návrhy se mají vztahovat „k určité věci projednávaného bodu“. Ustanovení § 63 odst. 1 bodu 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny opravňuje poslance k podání pozměňovacího návrhu, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu.
97. Předkládání pozměňovacích návrhů nespadá pod ústavní právo jednotlivých poslanců navrhovat zákony (právo zákonodárné iniciativy). Pozměňovací návrh musí být vskutku pozměňovacím návrhem k existujícímu návrhu zákona, nikoli alternativním návrhem zákona, jemuž slouží původní návrh zákona jen jako předmětem a účelem nesouvisející nosič. V posléze uvedeném případě nejde o výkon práva poslance podat pozměňovací návrh, ale o zastřenou zákonodárnou iniciativu.
98. Především však platí, že přílepek narušuje principy právního státu.
99. Přílepkem vždy dochází ke zneužití práva podat pozměňující návrh, a to s cílem obejít zákonodárnou iniciativu a proceduru, která by byla spojena s podáním řádného návrhu zákona. Zákaz zneužití práva je přitom jedním z principů právního státu [srov. nález sp. zn. II. ÚS 1889/19 ze dne 21. 5. 2021 (N 103/106 SbNU 164), nález sp. zn. III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 (N 16/36 SbNU 173)].
100. Z principů právního státu pak plynou i požadavky na jednoznačnost a transparentnost legislativního procesu. Tyto požadavky klade na legislativní proces i odborná literatura. Frederick Schauer odkazuje na požadavek jednoznačnosti zákonodárného procesu, který se váže k jeho veřejnému charakteru a transparentnosti. Tyto principy podle něj nemají být jen jakousi brzdou proti úmyslnému zneužití zákonodárného procesu, ale stejně tak mají sloužit jako obrana i proti jinak dobře míněnému obejití jeho jednotlivých institutů (F. Schauer. Legislatures as Rule-Followers. In: Bauman R. W., Kahana T., eds. The Least Examined Branch: The Role of Legislatures in the Constitutional State. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, s. 472–474). Právní teoretik Jeremy Waldron, který není stoupencem soudního přezkumu zákonů, v této souvislosti zdůrazňuje princip transparentnosti jako jednu ze základních podmínek legislativní činnosti. (J. Waldron. Principles of Legislation. In: Bauman R. W., Kahana T., eds. The Least Examined Branch: The Role of Legislatures in the Constitutional State. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, s. 15–32). Na tyto principy výslovně odkazuje i nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 v bodě 45 a označuje je za tzv. formální hodnoty práva, které zákonodárce zavazují a vytvářejí společně s dalšími formálními hodnotami (jako jsou zejm. předvídatelnost, jasnost nebo logická koherence) tzv. vnitřní „morálku práva“, nezbytnou pro praktické fungování i legitimitu pozitivního práva (L. L. Fuller. Morálka práva. Praha: Oikoymenh, 1998). Přílepek, který představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu, je s výše uvedenými principy jednoznačnosti a transparentnosti zákonodárného procesu v rozporu.
101. Na skutečnost, že přílepky mohou významně narušovat princip vlády práva a demokratického právního státu, odkazuje i Viktor Zoltán Kazai, podle kterého přílepky kolidují s principem právního státu tím, že nerespektují normy legislativního procesu a jejich formální vady ve svém důsledku otevírají cestu nejen k erozi materiálních základů demokratického právního státu, ale i nástupu autokratické vlády (V. Z. Kazai. The Equilibrium of Parliamentary Law-making. Comparative Perspectives on the Role of Courts in a Democracy. London: Routledge, 2024, s. 195, 220).
102. Formální i materiální racionalita zákonodárného procesu tak není zjišťována pouze provedením testu proporcionality v rámci věcného přezkumu napadeného ustanovení (materiálního přezkumu úpravy), ale též v rámci požadavku posoudit soulad procesu přijetí úpravy s ústavním pořádkem v jeho formální a materiální jednotě, jak ji popisuje nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 i odborná literatura. Tato jednota vytváří principiální základy konstitucionalismu, na kterých stojí a funguje demokratický právní stát (N. W. Barber. The Principles of Constitutionalism. Oxford: Oxford University Press, 2018, s. 85–116). Bez těchto mantinelů (transparentnosti a racionality zákonodárného procesu) by smysl legislativního procesu byl zcela vyprázdněn.
103. Přílepky představují ústavní problém v řadě zemí, např. v Polsku, Maďarsku, ale i ve Francii. Trendy v zahraniční doktríně směřují k důslednější kontrole zákonů i zákonodárné procedury ústavními soudy tak, aby byly zachovány hodnoty demokratického právního státu, jako je vláda většiny, ochrana politických menšin, transparentnost zákonodárné procedury pro politické menšiny i veřejnost apod. Wojciech Sadurski považuje přezkum legislativní procedury za užitečnou pojistku demokratického právního státu proti neliberálním vývojům a upozorňuje na rizika zrychleného a obsahově nepřehledného legislativního procesu jak pro politické menšiny, tak pro veřejnost (W. Sadurski. Poland's Constitutional Breakdown. Oxford: Oxford University Press, 2019, s. 133–134). Na skutečnost, že zákonodárné přešlapy vládnoucí většiny silně souvisí s autoritářskými tendencemi, upozorňuje také Viktor Zoltán Kazai, který se zabýval případem Maďarska (V. Z. Kazai, citované dílo, kapitola 8). Totožný autor pak v případě Francie uvádí, že navzdory více než čtyřiceti letům ústavního přezkumu a několika reformám ústavy a parlamentních jednacích řádů představují přílepky ve Francii stále vážný problém (tamtéž, s. 220).
104. Navíc odborná literatura podporuje, aby na parlamentní procedury dohlížel externí aktér, jako jsou ústavní soudy, a to dokonce i v případech, kdy sama vnitřní regulace komor jednacími řády obsahuje mechanismus kontroly možných přílepků (V. Z. Kazai, citované dílo, s. 219, podobně F. Schauer, citované dílo, s. 476–478). Na skutečnost, že pouhé samoregulační mechanismy parlamentu k řešení této problematiky nestačí, upozorňuje Wojciech Sadurski. Trvání na řádných legislativních postupech a na ochraně práv parlamentní opozice soudy označuje za účinnou strategii proti zásahům do fungování demokratického právního státu [W. Sadurski. Judicial Review versus Populist Authoritarianism. 2024, 2(2) Comparative Constitutional Studies (dostupné z: https://www.elgaronline.com/view/journals/ccs/aop/article-10.4337-ccs.2024.0026/article10.4337-ccs.2024.0026.xml)].
105. Ústavní soud je ve shodě se svou dosavadní judikaturou a citovanou doktrínou přesvědčen, že problém přílepků nemůže být vyřešen bez spolupráce všech dotčených aktérů. Jakkoli role Ústavního soudu je tu z povahy věci subsidiární, nemůže na svou přezkumnou roli ani v této oblasti rezignovat. Z ústního jednání navíc vyplynulo, že novelizace jednacího řádu je vždy politicky složitá a v praxi obtížně dosažitelná (což zmínili jak aktéři vládnoucí většiny, tak i opozice).
IX.4 Algoritmus přezkumu legislativních přílepků
IX.4.a) Úzký vztah pozměňovacího návrhu k původnímu návrhu zákona
107. Nejprve je třeba vymezit, co je přílepek. Přílepek je takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k původnímu návrhu zákona ani z hlediska předmětu, ani z hlediska účelu.
108. Zkoumá-li Ústavní soud úzký vztah z hlediska předmětu, zabývá se otázkou, co bylo obsahem původního návrhu zákona a co obsahem pozměňovacího návrhu a zda je mezi těmito obsahy úzký vztah. Již v prvotním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 Ústavní soud použil jako synonymum předmětu pojem obsahu (body 69-70) a o obsahu v této souvislosti mluví i aktuální judikatura (nález sp. zn. Pl. ÚS 17/22, bod 31). Je tedy třeba hledat úzký obsahový vztah.
109. Není samo o sobě rozhodující, jaké zákony by se měnily (novelizovaly) podle původního návrhu zákona a jaké podle pozměňovacího návrhu. Jak uvádí již nález Pl. ÚS 56/05, při posuzování úzkého vztahuje východiskem „,původní návrh‘, tedy zákonodárná iniciativa (novelizující zákon) podle čl. 41 Ústavy, nikoli zákon, který je předmětem této iniciativy (novelizovaný zákon)“ (bod 42). Jinak vyjádřeno, je třeba zkoumat souvislost mezi obsahem původního návrhu zákona a obsahem pozměňovacího návrhu, nikoliv izolovaně to, zda se původní návrh a pozměňovací návrh týkají novelizace stejných nebo jiných zákonů.
110. To, že se původní návrh zákona i pozměňovací návrh zákona týkaly novelizace stejného zákona (konkrétně exekučního řádu), Ústavní soud zdůraznil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/14 s tím, že požadavek úzkého vztahu tak byl „evidentně splněn“ (bod 67). Tuto pasáž odůvodnění je ale třeba vykládat v souladu s předchozí judikaturou a s vědomím kontextu, v němž byla vyslovena. V daném případě byl pozměňovací návrh uplatněn k návrhu zákona, který byl nakonec publikován pod č. 303/2013 Sb. Již dle původního vládního návrhu zákona (Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010–2013, sněmovní tisk 930/0) se měly novelizovat desítky zákonů v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva. Pozměňovacím návrhem došlo ke vložení přechodného ustanovení upravujícího, jakou právní úpravou se řídí exekuční příkazy v řízeních zahájených ve vymezeném období. Šlo tedy o úpravu technické otázky. Pozměňovací návrh tak vkládal do zákona ustanovení, které bylo z hlediska obsahového srovnatelné s ustanoveními původního návrhu, a právě to je klíčové. Pro úplnost je vhodné dodat, že i kdyby pozměňovacím návrhem vložené ustanovení reagovalo na něco jiného než rekodifikaci soukromého práva, znamenalo by to, že se od původního návrhu liší účelem, ale nikoliv obsahem.
111. Zkoumá-li dále Ústavní soud úzký vztah z hlediska účelu, zabývá se tím, co sledoval původní návrh zákona a co pozměňovací návrh. Jde tedy o objektivní úvahu, jaký byl účel původně navržené úpravy a účel pozměňovacím návrhem vložených ustanovení, a posouzení, zda je mezi nimi úzký vztah. Subjektivní názor předkladatele původního návrhu zákona či předkladatele pozměňovacího návrhu na účel jimi navržených norem může mít toliko podpůrný význam.
112. Účel nelze vymezovat příliš abstraktním způsobem. V nejobecnější rovině je účelem každé právní úpravy zlepšení právního řádu (alespoň jedná-li zákonodárce v dobré víře), a tento účel by tedy bylo možné shledat u jakékoliv úpravy. Obdobně to platí pro příliš široce formulované účely, jako je „posílení principů demokratického právního státu“, „posílení právní jistoty“ nebo „ochrana základních práv“. Úzký vztah k takto široce formulovaným cílům by bylo možné nalézt téměř vždy, a takto pojímaný test úzkého vztahu k účelu by tak byl zcela vyprázdněn.
113. Test úzkého vztahu, vycházející z prejudikatury, lze jen stěží označit za zbytečně přísný. Přílepkem je totiž jen pozměňovací návrh, u něhož nelze shledat úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. Pokud má tedy pozměňovací návrh úzký vztah alespoň k předmětu nebo alespoň k účelu původního návrhu, tímto testem projde. Rozhodující přitom není, jakých zákonů se týkal původní návrh a jakých pozměňovací návrh. Byl by tedy například přípustný pozměňovací návrh, který předmětem (obsahem) srovnatelnou úpravu navrhuje vložit do jiného zákona, než měl být původně novelizován, a to i kdyby tato změna sledovala jiný účel. Obdobně by byl přípustný pozměňovací návrh, který do jiného zákona vkládá obsahově odlišnou úpravu, pokud sleduje srovnatelný účel.
114. Zcela neproblematická by tak byla například situace, pokud by původní návrh zákona zaváděl změnu v doručování v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a pozměňovací návrh by novelizoval doručování v zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. V tomto případě by byl dokonce dán úzký vztah jak k předmětu (úprava doručování v soudním řízení), tak k účelu (například snaha zákonodárce upravit doručování ve všech soudních řádech obdobně, sjednotit doručování prostřednictvím datové schránky apod.). Tento příklad ilustruje, proč není rozhodující, že pozměňovací návrh „vykročí“ k novelizaci jiného zákona než původní návrh.
115. Na druhou stranu, to, že se původní návrh zákona a pozměňovací návrh týkají novelizace stejného zákona, ještě neznamená, že je mezi nimi dán úzký vztah z hlediska předmětu či účelu. Pokud by původní návrh zákona odstraňoval případné legislativně-technické nedostatky dílčích ustanovení rozsáhlého kodexu, například občanského zákoníku, nebylo by možné pozměňovacím návrhem v tomto kodexu reformovat například celou část třetí o absolutních majetkových právech. Pozměňovací návrh by vkládal do návrhu zákona obsahově odlišná ustanovení a sledoval by i jiný účel.
IX.4.b) Široký konsenzus
116. Pokud je pozměňovací návrh přílepkem, představuje to ve světle nálezu Pl. ÚS 77/06 (body 49, 57 a 73) porušení ústavně konformně vykládaného § 63 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny („Poslanec může v rozpravě podávat k projednávané věci návrhy. Mají se vztahovat k určité věci projednávaného bodu ...“). Ani každý přílepek ale není protiústavní.
117. Bude-li o potřebnosti pozměňovacího návrhu dosaženo v Poslanecké sněmovně širokého konsenzu, nebude jej Ústavní soud nikdy považovat na neústavní přílepek, a to i kdyby neměl úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. Široký konsenzus totiž využití takového přílepku legitimizuje a zhojuje nedostatky, které jsou jinak s přílepky spojeny. Vykročení z mezí ústavně konformně vykládaného jednacího řádu lze tedy kompenzovat širokým konsenzem (srov. shodně k legislativní nouzi nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22, bod 80 a násl., podle něhož je buď třeba splnit zákonné podmínky zkráceného projednání, nebo je třeba na zkráceném projednání dosáhnout širokého konsenzu).
118. Širokým konsenzem se rozumí „alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona“ (obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 80), v níž je zapojena nikoliv malá část opozice. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (zrušení zákona o významné tržní síle) takto jako jeden z faktorů Ústavní soud zohlednil, že zákon včetně namítaného přílepku byl přijat 134 hlasy ze 146 přítomných poslanců, přičemž zbylých 12 poslanců se hlasování zdrželo (viz bod 47 nálezu). Přinejmenším ústavní většiny je třeba dosáhnout při závěrečném hlasování o návrhu zákona obsahujícím daný pozměňovací návrh v závěru třetího čtení v Poslanecké sněmovně; relevantní ale je i to, jakou podporu mělo přijetí samotného pozměňovacího návrhu.
119. Tento krok zároveň odráží zjištění z ústního jednání, že přílepky jako takové nejsou zcela neobvyklé a že je poslankyně a poslanci nepovažují za negativní jev v případě, že jsou přijímány na základě široké shody ve sněmovně.
IX.4.c) Intenzita porušení ústavních principů a pravidel
120. Nemá-li pozměňovací návrh úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona a nebyl-li podpořen širokým konsenzem ve sněmovně, jde o přílepek. Jednotlivé přílepky se ale budou lišit v tom, která ústavní pravidla a principy a v jaké intenzitě (závažnosti) porušily.
121. Přílepek vždy obchází zákonodárnou iniciativu (čl. 41 Ústavy) a vždy narušuje principy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), lišit se však může intenzita tohoto porušení. Oproti tomu i přes využití přílepku může být zachována dostatečná parlamentní debata a vláda může mít dostatečnou příležitost se k přílepku vyjádřit.
IX.4.d) Zvážení protichůdných ústavních principů, pravidel a hodnot
122. Nakonec Ústavní soud posuzuje, zda protichůdné ústavní principy, pravidla a hodnoty nepřevažují nad těmi, které byly přílepkem zasaženy. Protichůdnými hodnotami bude zejména princip právní jistoty, ale může jít i o jiné ústavní hodnoty či principy, zejména týkající se materiálního právního státu či efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy).
123. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (tzv. squeeze out) Ústavní soud dospěl k závěru, že přes absenci úzkého vztahu k původnímu návrhu nelze přílepek zrušit, a to zejména z důvodu ochrany právní jistoty (bod 44-45).
124. Obdobně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 166; [srov. též nálezy sp. zn. Pl. ÚS 20/21 ze dne 7. 12. 2021 (N 215/109 SbNU 318; 4/2022 Sb.), bod 88, a Pl. ÚS 7/22, bod 117] Ústavní soud sice shledal vadu legislativního procesu, dále však zvažoval, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy), přičemž dospěl k závěru, že ochrana uvedených hodnot v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona. Podle Ústavního soudu by tehdy derogace napadeného zákona do principu právní jistoty a důvěry v právo zasáhla velmi významně: Všichni zaměstnanci státní správy, přecházející do režimu státní služby, by se po několika měsících účinnosti zákona opět ocitli ve stavu právní nejistoty ohledně fungování celé státní správy – to vše poté, co se po dvaceti dvou letech od účinnosti Ústavy podařilo důsledně naplnit její čl. 79 odst. 2 a uvést v život systém státní služby.
125. Ústavní soud musí mít v souvislosti s přílepky na zřeteli ochranu právní jistoty. Pro podání návrhu na zrušení zákona nejsou stanoveny žádné lhůty počítané od jeho platnosti. Zjednodušeně řečeno, ale plynutím doby, po kterou je schválený zákon platnou součástí právního řádu, slábne zájem na přezkumu procedurální ústavnosti jeho přijetí a narůstá potřeba chránit právní jistotu adresátů práva a zákon z procedurálních důvodů nerušit.
126. Přísnější pravidla platí pro abstraktní kontrolu ústavnosti a tzv. privilegované navrhovatele. Jelikož mohou podat návrh na zrušení zákona od okamžiku jeho vyhlášení, lze po nich vyžadovat, aby své procedurální námitky uplatňovali v krátkém časovém horizontu od nabytí platnosti zákona. Námitku, že proces je zatížen neústavním přílepkem, by tito navrhovatelé měli uplatnit „bez zbytečného odkladu po vyhlášení zákona. Nesmí se tedy jednat o delší časový odstup pohybující se v řádu několika měsíců, či dokonce let“ (shodně k legislativní nouzi nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22, bod 94 a tam citované nálezy). V případě později uplatněných procedurálních námitek již v těchto případech převáží zájem na ochraně právní jistoty. I u konkrétní kontroly ústavnosti hraje ochrana právní jistoty důležitou roli. Platí, že čím déle je právní úprava aplikována, tím větší váhu je třeba přiznat ochraně právní jistoty. I v těchto případech je tedy možnost domáhat se z procedurálních důvodů zrušení právní úpravy časově omezena.
127. Výše vyložená kritéria nejsou závazným algoritmem, který by pevně stanovil pořadí kroků, jež je třeba při přezkumu dodržet. Například je-li zřejmé, že na potřebnosti přílepku panoval široký konsenzus, nebo že převáží zájem na ochraně právní jistoty, bylo by zbytečné se mechanicky držet pořadí kroků, jak byly výše popsány.
106. V souladu s dosavadní judikaturou je třeba se při posuzování přílepků řídit následujícími hledisky:
– Přílepek je takový pozměňovací návrh, který (1) nemá úzký vztah ani (1a) k účelu, ani (1b) k předmětu původního návrhu zákona, a současně (2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí.
– U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit.
– V návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.
IX.5 Aplikace na nyní projednávaný případ
IX.5.f)
Shrnutí
IX.5.e) Zvážení protichůdných ústavních principů, pravidel a hodnot
159. Ačkoliv přílepek v posuzované věci je neústavní, musí Ústavní soud ještě uvážit, zda nad zájmem na jeho zrušení nepřeváží ochrana jiných ústavních principů, pravidel a hodnot.
160. Nejprve se musí Ústavní soud vypořádat s tím, zda využití přílepku nepředstavovalo ve specifických poměrech posuzované věci legitimní nástroj, jak prosadit vládu většiny proti opozičním obstrukcím.
161. Přílepky nelze ospravedlnit ani jako reakci na různé obstrukční aktivity opozice. Většina v Poslanecké sněmovně má legitimní nástroje k tomu, jak bezbřehé obstrukce ústavně souladným způsobem ukončit. Ústavní soud totiž opakovaně připustil, že ve chvíli, kdy opozice provádí obstrukce a zneužívá svých zaručených práv, lze debatu ukončit. Parlamentní většina tedy má nástroje, jak obstrukcím čelit. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 sice přiznal parlamentní opozici, že může k dosažení vlastních politických cílů oddalovat či blokovat rozhodnutí přijímaná parlamentní většinou k dosažení jejích politických cílů. Zneužívání tohoto práva však nemá vést k oslabení či znemožnění efektivního výkonu vládnutí. V nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 pak Ústavní soud konstatoval, že obstrukce nemají vést k paralýze legislativní činnosti Poslanecké sněmovny, neboť pak by většina – a to v rozporu s čl. 6 větou první Ústavy – nebyla s to prosadit svou vůli svobodným hlasováním. Rovněž obstrukcemi tedy sice může parlamentní menšina deklarovat svůj rozhodný nesouhlas s návrhem zákona, ovšem v okamžiku, kdy svými obstrukcemi zásadním způsobem naruší fungování Poslanecké sněmovny, je parlamentní většina oprávněna učinit adekvátní opatření k zajištění jejího fungování [bod 127 citovaného nálezu; nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.), bod 87]. Ani hrozba „obstrukčního pekla“ ze strany opozice, na kterou na ústním jednání upozornil předkládající poslanec, proto nepředstavuje důvod pro přistoupení k přílepkům.
162. Tato judikatura vyjadřuje obecný princip, že obstrukce lze ústavně souladným způsobem ukončit v jakékoliv fázi legislativního procesu, pokud již dochází k zablokování činnosti sněmovny, a to i když jednací řád takovou možnost výslovně neupravuje. Paralyzující obstrukce představují zneužití ustanovení jednacího řádu o možnosti vystoupit či jinak participovat najednání sněmovny; zneužití práva přitom nepožívá právní – ani ústavněprávní – ochrany, aniž by to musel jednací řád výslovně stanovit. Tím Ústavní soud nijak nezpochybňuje, že výslovná úprava podmínek pro takový zásah v jednacím řádu by mohla být vhodnější.
163. Závěry tohoto nálezu jakož i ustálené judikatury k přílepkům, z níž vychází – jsou v souladu s přístupem Ústavního soudu k obstrukcím. Sněmovní menšina nemůže zneužívat svých práv k tomu, aby zablokovala obstrukčními postupy jednání sněmovny; na druhou stranu ale sněmovní většina nemůže zneužívat práva podávat pozměňovací návrhy formou přílepků k prosazení své většinové vůle.
164. Ani právní jistota nemůže nad normami, které byly přílepkem porušeny, převážit. Zákon byl navrhovatelkou, skupinou poslanců, napaden méně než měsíc po nabytí platnosti (zákon byl vyhlášen 25. 8. 2023 a již 15. 9. 2023 Ústavní soud obdržel posuzovaný návrh).
165. Ústavní soud dospěl k závěru, že samotná derogace napadených ustanovení není v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy). Nesnižuje nepřiměřeným způsobem ochranu svobodné soutěže politických sil. Ústavní soud neshledal, že by bylo v zájmu na právní jistotě osob či aktérů svobodné politické soutěže k derogaci nepřistoupit. Nejde například o situaci posuzovanou v nálezu Pl. ÚS 21/14, kdy by derogace tehdy napadené úpravy velmi významně zasáhla do principu právní jistoty a důvěry v právo všech zaměstnanců státní správy přecházejících do režimu státní služby.
166. Ústavní soud neshledal, že by protichůdné ústavní normy (principy) v daném případě převážily nad ústavními normami (principy), které byly přílepkem porušeny, tedy (čl. 1 odst. 1 Ústavy; čl. 41 odst. 2 Ústavy).
IX.5.a) Chybějící úzký vztah k předmětu
130. Jde-li o úzký vztah k předmětu, připomíná Ústavní soud, že není klíčové, zda původní a pozměňovací návrh novelizuje stejné zákony.
131. Původní návrh zákona novelizoval výhradně zákon o sdružování v politických stranách a v politických hnutích.
132. Pozměňovací návrh rovněž novelizoval tento zákon [šlo konkrétně o § 19g odst. 1 písm. a) ve slovech „a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů“ a § 19g odst. 1 písm. h) ve slovech „v případech stanovených zákonem se domáhá vyslovení neplatnosti právního jednání a dalších opatření stanovených zákonem“, § 19ha, 19 hb, 19 hc, 19i, § 19j odst. 3 a 4, § 19l odst. 3 až 6 tohoto zákona]; vedle toho však ve významně větší míře novelizoval i zákon o střetu zájmů a zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání.
133. Jak už ale bylo vyloženo, podstatné je, jaký byl obsah původního návrhu zákona a jaký byl obsah pozměňovacího návrhu.
134. Původní návrh zákona (sněmovní tisk 312/0) obsahoval změny administrativně-organizačního charakteru, směřující dovnitř Úřadu jakožto správního orgánu. Zakotvoval také (jedinou) novou kompetenci Úřadu: zveřejňovat údaje o fungování Úřadu pravidelně na jeho webových stránkách (zprávu o své činnosti za příslušný kalendářní rok, úplné výroční finanční zprávy stran a hnutí, poznatky, které vyplynuly z jeho činnosti).
135. Obsahem pozměňovacího návrhu bylo především stanovení povinností a omezení soukromým osobám. Tyto povinnosti plynou z možností vyslovení neplatnosti právního jednání, v povinnosti prodat podíl v právnické osobě, v zákazu některých právních jednání, zrušení investiční pobídky, omezení dotací apod. Samostatnou pozornost si také zaslouží nové (širší) definice veřejných funkcionářů v zákoně o střetu zájmů a nově stanovené přestupky v zákoně o střetu zájmů.
136. Pozměňovací návrh rozšířil působnost Úřadu do oblasti zákona o střetu zájmů a zároveň na další právní subjekty, nikoliv jen na politické strany a hnutí. Ustanovení § 19ha zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích nově zavádí, že Úřad má vykonávat dozor nad naplňováním zákonného zákazu, podle kterého nemohou vrcholní politici vlastnit média (§ 4a zákona o střetu zájmů); navazující ustanovení upravují, jak má Úřad tuto novou kompetenci vykonávat; zakotvena jsou nová oprávnění Úřadu [kupříkladu uložení povinnosti prodat podíl v právnické osobě (§ 19ha odst. 2)]; nově se zakotvují zákonné povinnosti pro fyzické a právnické osoby, jichž se zákon o střetu zájmů týká [např. povinnost nevykonávat hlasovací práva (§ 19ha odst. 4)]; nově jsou zakotveny i přestupky v oblasti zákona o střetu zájmů (§ 19j odst. 4). Pozměňovací návrh mimo jiné zavedl nové skutkové podstaty zakázaných jednání a vymezil tomu odpovídající přestupky v zákoně o střetu zájmů a s tím související správní dozor. Osobní působnost tohoto předpisu rozšířil mimo politické strany a funkcionáře také na celou řadu podnikatelů a majitelů obchodních účastí ve vybraných právnických osobách a jejich příbuzenstvo.
137. Stručně vyjádřeno, obsahové změny provedené skrze pozměňovací návrh nemají úzký vztah k obsahu původního návrhu: ke změně organizační struktury uvnitř Úřadu. Pozměňovací návrh tudíž nemá úzký vztah k předmětu původního vládního návrhu zákona.
IX.5.b) Chybějící úzký vztah k účelu
138. Jak bylo uvedeno výše, to samo o sobě nevede k závěru, že jde o přílepek. Ústavní soud proto dále posuzoval vztah pozměňovacího návrhu k účelu původního návrhu zákona.
139. Podle důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona (sněmovní tisk 312/0) bylo hlavním cílem návrhu zefektivnit dosavadní fungování Úřadu, proto byly navrženy změny v organizaci Úřadu a nové rozložení vztahů uvnitř správního orgánu (mimo jiné šlo o posílení kolektivního principu řízení správního orgánu). Hlavními změnami mělo být vytvoření Kolegia, jasné vymezení postavení funkcionářů Úřadu při výkonu dohledové a metodické činnosti a zlepšení informovanosti uvnitř správního orgánu i navenek.
140. Účelem pozměňovacího návrhu (sněmovní tisk 312/3) bylo vyloučit vlastnictví některých médií veřejnými funkcionáři uvedenými v § 4a zákona o střetu zájmů, zavést vůči jednotlivcům sankce za porušování regulace a zakotvit nové kompetence Úřadu, a to dokonce včetně zahajování soudních řízení.
141. Zjednodušeně shrnuto: Původní návrh zákona sledoval účel změnit organizaci uvnitř Úřadu a vedle toho zavedl jednu – relativně marginální – kompetenci zveřejňovat zprávy týkající se činnosti správního orgánu. Pozměňovací návrh sledoval účel zakotvit dohled nad vlastnictvím médií politicky činnými osobami, jejich příbuznými, právnickými osobami a podnikateli. Pozměňovací návrh nesměřuje k zefektivnění fungování Úřadu uvnitř ani zlepšení informovanosti o jeho činnosti, na rozdíl od původního návrhu.
142. V této souvislosti je relevantní, že Úřad až do schválení zákona č. 253/2023 Sb. nikdy nevykonával působnost v oblasti střetu zájmů. Z textu vládního návrhu zákona (ani obsahu důvodové zprávy) nevyplývala snaha o rozšíření pravomocí Úřadu o dohled nad dodržováním zákona o střetu zájmů. Zákonná úprava vnitřní struktury Úřadu, jehož úkolem dosud bylo pouze kontrolovat financování politických stran a hnutí, nemá souvislost s úpravou, která zavádí zcela novou a významnou kompetenci tohoto Úřadu kontrolovat, aby politici a jimi vlastněné právnické osoby neovládali média. Dlužno dodat, že veřejní funkcionáři vyjmenovaní v § 2 zákona o střetu zájmů nemusí (někteří ani nesmějí) být členy politické strany či hnutí ani se účastnit jakékoliv formy politické soutěže.
143. Mezi změnou v organizaci Úřadu a rozšířením jeho kompetence na zákon o střetu zájmů nelze spatřovat úzký vztah prostřednictvím obecného principu ochrany „férové politické soutěže“ nebo „ochrany demokratického právního státu“. Touto optikou by totiž téměř vždy bylo možné spatřovat úzký vztah pozměňovacího návrhu k návrhu původnímu. Při takto širokém chápání účelu by šlo v konečném důsledku pozměňovacím návrhem provést cokoli.
144. V posuzované věci takový výklad navíc dobře ilustruje rozdíl mezi požadavkem na „úzký vztah“ (s nímž jediným judikatura pracuje) a jinými požadavky, například na vztah toliko „nepřímý“ či na to, aby pozměňovací a původní návrh nebyly „významně vzdáleny“ (s nimiž judikatura nepracuje a které dostatečné nejsou, srov. bod 88 tohoto nálezu). Původní návrh měnil strukturu Úřadu, a teprve zlepšení fungování Úřadu by se zprostředkovaně – díky jeho další činnosti – mohlo projevit lepší ochranou férové politické soutěže či demokratického právního státu. Šlo tedy toliko o nepřímé účely původního návrhu, na nichž naplnění kritéria „úzkého vztahu“ nelze stavět.
145. Se skutečností, že úzký vztah k účelu původního návrhu není naplněn, zjevně počítal i samotný předkládající poslanec. Jak vyplývá ze skutkových zjištění, jeho záměrem bylo využít nesouvisejícího „podvozku“ (původního návrhu) a přiřadit novou (konfliktní) kompetenci Úřadu k nekonfliktní, a tudíž i poklidně projednávané vládní novele, se kterou většina poslanců opozice neměla žádný problém.
146. Pozměňovací návrh tudíž nemá úzký vztah ani k účelu původního návrhu zákona.
147. Opačný výklad, tedy že úzký vztah k předmětu nebo účelu je v posuzované věci dán, by celý test vyprázdnil a učinil celou judikaturu k přílepkům bezzubou a nevyužitelnou. Znamenal by totiž, že návrh zákona reformující vnitřní strukturu Úřadu a přiznávající mu nově jedinou marginální kompetenci (zveřejňovat informace o své činnosti) otevírá prostor pro to, aby se formou pozměňovacího návrhu v legislativním procesu kompetence Úřadu rozšířila o cokoli do oblasti upravené jakýmkoliv jiným zákonem. Z procedurálního hlediska by nic nebránilo přiznat Úřadu pozměňovacím návrhem například kompetence v oblasti ochrany hospodářské soutěže, která jistě – nepřímo, při dostatečném zobecnění – souvisí i s ochranou soutěže politické.
IX.5.c) Nedosažení širokého konsenzu
148. Pozměňovací návrh nebyl přijat ani na základě širokého konsenzu v Poslanecké sněmovně. Naopak. Pro samotný pozměňovací návrh se vyslovilo z přihlášených 164 poslanců 83 poslanců, proti bylo 80 poslanců (hlasování č. 28). V závěrečném hlasování o návrhu zákona, který přílepek obsahoval, jako celku bylo z přihlášených 165 poslanců pro 86, proti 65 (hlasování č. 29). Nebylo tedy dosaženo kvalifikované většiny. Pozměňovací návrh je tedy neústavním přílepkem.
IX.5.d) Intenzita zasažení ústavních pravidel a principů
149. Ústavní soud se dále zabýval tím, v jaké intenzitě přílepek porušuje ústavní pravidla a principy.
150. Některými přílepky by mohlo dojít k porušení řádné parlamentní deliberace. To se však v nyní posuzovaném případě nestalo. Ústavní soud k tomuto závěru dospěl na základě průběhu třetího čtení a na podkladě výslechů provedených na ústním jednání.
151. Z ústního jednání totiž vyplynulo, že ve třetím čtení měli všichni poslanci jasno, o jakém znění zákona se hlasuje, a opozice měla dostatečný prostor se k materii zákona, včetně pozměňovacího návrhu poslance Michálka, vyjádřit. Také pauza mezi druhým a třetím čtením byla dostatečná a umožnila i veřejnou debatu o návrhu zákona včetně přílepku. S ohledem na průběh třetího čtení je patrné, že parlamentní deliberace zachována byla.
152. Porušeno nebylo ani právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona. Vzhledem k době mezi koncem druhého a třetího čtení měla vláda dostatečnou možnost své stanovisko k pozměňovacímu návrhu projevit.
153. Přílepek ovšem porušuje ústavní pravidla legislativního procesu tím, že obchází zákonodárnou iniciativu (čl. 41 Ústavy). V posuzované věci je toto obcházení obzvláště patrné, neboť to, co bylo předmětem přílepku, bylo již předtím samostatně podaným návrhem zákona předloženým sněmovně dne 20. 12. 2021 a dosud neprojednaným (sněmovní tisk 110). Využití této zastřené zákonodárné iniciativy nelze ospravedlnit ani snahou zabránit obstrukcím opozice, jak bude vyloženo níže.
154. Přílepek rovněž porušuje principy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
155. Předně, přílepek představuje zneužití institutu pozměňovacího návrhu. Zákaz zneužití práva je sám o sobě jedním z principů právního státu.
156. Přílepky jsou v rozporu s požadavky na transparentnost, jednoznačnost a racionalitu legislativního procesu. Nejde přitom jen o již zmíněnou skutečnost, že přílepky slouží k zastření zákonodárné iniciativy. Přílepky znepřehledňují legislativní proces, ztěžují jeho veřejnou kontrolu a rozmělňují politickou odpovědnost aktérů legislativního procesu. Ústava poskytuje i jedinému poslanci možnost navrhovat samostatně zákony. S privilegiem zákonodárné iniciativy je ovšem spojena určitá odpovědnost. Ústava předpokládá, že chce-li samotný poslanec navrhnout nový zákon (či novelizovat stávající), ponese odpovídající náklady, které jsou s návrhem nového zákona spojeny. Zmíněné „osobní náklady“ jsou vedle politické odpovědnosti též náklady reputační a zejména časové (návrh nového zákona musí absolvovat standardní procesy návrhu zákona ve sněmovně a ve výborech).
157. Porušení principů právního státu je o to výraznější, že podle ústního jednání předkládající poslanec zvolil cestu přílepku s cílem „využít momentu překvapení“, jak sám uvedl, tedy zastihnout opozici nepřipravenou. I když se často při charakteristice parlamentního projednávání a schvalování zákonů hovoří o soutěži, zápasu, hře, tedy termínech užívaných ve sportovním zápolení, kde překvapování soupeře, využití nepozornosti či chyby jsou často rozhodujícími faktory pro úspěch a výsledek klání, legislativní proces nemá být překvapivý, neboť jde o vážnou věc. Vládní většina měla možnost zajistit si projednání původního samostatného návrhu zákona (tisku 110) řádnou legislativní procedurou. Případné obstrukce ze strany opozice mohla většina legitimně ukončit. Namísto toho zvolila k prosazení svého přílepek, který však legitimním nástrojem k překonání obstrukcí není.
158. Ústavní soud shledal, že v posuzované věci přílepek vedle obcházení zákonodárné iniciativy podle čl. 41 odst. 2 Ústavy porušuje principy právního státu (zákaz zneužití práva, transparentnost, jednoznačnost a racionalitu legislativního procesu). Intenzitu porušení zvyšuje, že využití přílepku bylo cílené a mělo opozici zaskočit.
128. Navrhovatelka namítá, že pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka nesouvisel s původním vládním návrhem zákona a jde o protiústavní přílepek. Vláda během ústního jednání uznala, že legislativní proces byl zatížený vadou, ponechala však na Ústavním soudu posouzení, zda dosahuje ústavněprávní intenzity.
129. Ústavní soud přistoupil k přezkumu a zabýval se nejprve tím, zda je pozměňovací návrh Jakuba Michálka přílepkem. Je tedy třeba posoudit, zda jde o takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k původnímu návrhu zákona ani z hlediska předmětu, ani z hlediska účelu.
167. Pozměňovací návrh předložený poslancem Jakubem Michálkem představuje neústavní přílepek. Žádné protichůdné principy či normy ústavního pořádku nepřevažují nad důvody pro zrušení. Novelizující ustanovení zákona č. 253/2023 Sb., která jsou výsledkem přílepku, proto musí Ústavní soud zrušit. Důsledky derogace se bude zabývat níže.
168. I když se vady legislativního procesu zpravidla týkají zákona jako celku [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), bod 97], představují přílepky výjimku z tohoto pravidla. Přílepek sám o sobě nekontaminuje legislativní proces týkající se zbývajících částí zákona. Ústavní soud, v souladu se zásadami zdrženlivosti a sebeomezení, nemůže přistupovat ke zrušení celého zákona proto, že jeho část – a může se jednat toliko o jediné ustanovení – je výsledkem neústavního přílepku.
86. Ústavní soud se přílepkům poprvé zevrubně věnoval v již citovaném nálezu Pl. ÚS 77/06. V něm ústavně konformně vyložil ustanovení jednacího řádu týkající se pozměňovacích návrhů a stanovil meze pro jejich využívání. Nález vymezil, že přílepek je takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k předmětu (obsahu) ani účelu původního návrhu zákona (body 66–70). Současně identifikoval čtyři důvody, pro které využívání přílepků narušuje ústavní principy a pravidla:
(i) Omezení parlamentní a veřejné debaty o návrhu zákona
Nález zdůraznil, že přijetí návrhu zákona má být výsledkem diskurzu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je totiž takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových (bod 38). Transparentní slyšení stran reprezentujících veřejnost přispívá k její identifikaci s produktem rozhodovacího procesu, v tomto případě se zákonem. To je také hlavním důvodem preference parlamentního zákonodárství před přijímáním aktů se silou zákona uvnitř exekutivy (bod 44). Parlamentní debatuje dle nálezu třeba chránit již proto, že se skrze ni dosahuje informovanosti veřejnosti (bod 55).
Nález v této souvislosti připomenul, že v parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a znakem každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně i v práci jednotlivých výborů parlamentu, se dostává ke slovu opozice, která tak zároveň uplatňuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů (bod 56).
(ii) Obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41 Ústavy)
Předložením přílepku, tedy pozměňovacího návrhu, který nemá úzký vztah k předmětu ani účelu původního návrhu zákona, se obchází pravidla o zákonodárné iniciativě podle čl. 41 Ústavy (bod 73 nálezu). Pozměňovací návrh je totiž ve skutečnosti zastřenou novou zákonodárnou iniciativou.
(iii) Porušování práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona (čl. 44 Ústavy)
Z obdobných důvodů může podle nálezu přílepkem dojít k porušení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona (body 71–73).
(iv) Porušování principů demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy)
Podle nálezu využívání přílepků porušuje dělbu moci (body 47–48, 73). Protože pozměňovacím návrhům chybí důvodová zpráva, nesou s sebou zvýšené riziko libovůle (bod 71). Nález shledal též porušení požadavků na přehlednost (předvídatelnost) zákona, neboť v důsledku přílepků se orientace jednotlivců v právním řádu „bez použití nástrojů informačních technologií stává zcela nemožnou“ (bod 39). Především však uvedl, že porušování v nálezu vyslovených požadavků na legislativní proceduru bude v budoucnu vnímat jako „derogační důvod dle čl. 1 odst. 1 Ústavy“ (bod 75).
87. Z uvedeného nálezu Ústavní soud dosud vychází. Navazující judikatura konzistentně uvádí, že přílepek je pozměňovací návrh, který nemá „úzký vztah“ k předmětu ani účelu původního návrhu zákona [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/05, bod 41; Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.); Pl. ÚS 6/12 ze dne 9. 1. 2013 (N 6/68 SbNU 103; 39/2013 Sb.), bod 52 a násl.; Pl. ÚS 1/14 ze dne 31. 3. 2015 (N 64/76 SbNU 867; 115/2015 Sb.), bod 67; Pl. ÚS 30/16, bod 40; Pl. ÚS 17/22 ze dne 21. 2. 2023 (90/2023 Sb.), bod 31]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (zrušení zákona o významné tržní síle) se sice Ústavní soud zmínil o tom, že přílepek musí být projevem „extrémní systémové svévole“ (bod 40), nešlo však o modifikaci dosavadního přístupu, neboť v pozdějším nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/22 se Ústavní soud vrátil k přezkumu „zda existuje úzký vztah mezi obsahem a účelem původního návrhu zákona a obsahem a účelem posuzovaného pozměňovacího návrhu“ (bod 31). Kritérium úzkého vztahuje tedy v judikatuře ustáleno. Žádné jiné kritérium – například že postačí toliko „nepřímý“ vztah pozměňovacího a původního návrhu či to, že nejsou „významně vzdáleny“ – judikatura nikdy neobsahovala.
88. Z navazující judikatury je rovněž zřejmé, že pozměňovací návrh je přílepkem jen tehdy, pokud nemá úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. V nálezu Pl. ÚS 77/06 Ústavní soud neshledal úzký vztah pozměňovacího návrhu k předmětu ani účelu původního návrhu zákona, což ho vedlo k derogaci napadené úpravy. V pozdějších nálezech ovšem Ústavní soud úzký vztah k předmětu nebo k účelu shledal, a tudíž o přílepek nešlo. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, kde byl k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů přijat pozměňovací návrh upravující techniku účetnictví, Ústavní soud konstatoval, že mezi zákonnou úpravou daní a účetnictví je tematická souvislost. Ve věci Pl. ÚS 6/12, kde byl nový místní poplatek za hrací automaty připojen jako pozměňovací návrh k novele zákona o podpoře sportu, shledal Ústavní soud naopak účelovou souvislost v podpoře sportu obcemi, protože část výtěžků z hracích automatů je používána na podporu sportu (bod 60, v jehož světle je třeba vykládat bod 58 nálezu). Ve věci Pl. ÚS 1/14, kde k zákonu o změně zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva bylo připojeno přechodné ustanovení k exekučním příkazům, Ústavní soud přes výslovné popření souvislosti v účelu konstatoval souvislost v předmětu, neboť pozměňovací návrh se stejně jako vládní návrh týkal stejného zákona, tj. exekučního řádu (podrobněji viz níže bod 110).
89. Konečně, i když Ústavní soud shledá, že určitý pozměňovací návrh je přílepkem, podle dosavadní judikatury musí zvažovat, zda nad důvody pro jeho zrušení nepřeváží jiné ústavně chráněné hodnoty, zejména právní jistota (viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 nebo Pl. ÚS 21/14).