IX.5 Aplikace na nyní projednávaný případ
IX.5.f)
Shrnutí
IX.5.e) Zvážení protichůdných ústavních principů, pravidel a hodnot
159. Ačkoliv přílepek v posuzované věci je neústavní, musí Ústavní soud ještě uvážit, zda nad zájmem na jeho zrušení nepřeváží ochrana jiných ústavních principů, pravidel a hodnot.
160. Nejprve se musí Ústavní soud vypořádat s tím, zda využití přílepku nepředstavovalo ve specifických poměrech posuzované věci legitimní nástroj, jak prosadit vládu většiny proti opozičním obstrukcím.
161. Přílepky nelze ospravedlnit ani jako reakci na různé obstrukční aktivity opozice. Většina v Poslanecké sněmovně má legitimní nástroje k tomu, jak bezbřehé obstrukce ústavně souladným způsobem ukončit. Ústavní soud totiž opakovaně připustil, že ve chvíli, kdy opozice provádí obstrukce a zneužívá svých zaručených práv, lze debatu ukončit. Parlamentní většina tedy má nástroje, jak obstrukcím čelit. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 sice přiznal parlamentní opozici, že může k dosažení vlastních politických cílů oddalovat či blokovat rozhodnutí přijímaná parlamentní většinou k dosažení jejích politických cílů. Zneužívání tohoto práva však nemá vést k oslabení či znemožnění efektivního výkonu vládnutí. V nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 pak Ústavní soud konstatoval, že obstrukce nemají vést k paralýze legislativní činnosti Poslanecké sněmovny, neboť pak by většina – a to v rozporu s čl. 6 větou první Ústavy – nebyla s to prosadit svou vůli svobodným hlasováním. Rovněž obstrukcemi tedy sice může parlamentní menšina deklarovat svůj rozhodný nesouhlas s návrhem zákona, ovšem v okamžiku, kdy svými obstrukcemi zásadním způsobem naruší fungování Poslanecké sněmovny, je parlamentní většina oprávněna učinit adekvátní opatření k zajištění jejího fungování [bod 127 citovaného nálezu; nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.), bod 87]. Ani hrozba „obstrukčního pekla“ ze strany opozice, na kterou na ústním jednání upozornil předkládající poslanec, proto nepředstavuje důvod pro přistoupení k přílepkům.
162. Tato judikatura vyjadřuje obecný princip, že obstrukce lze ústavně souladným způsobem ukončit v jakékoliv fázi legislativního procesu, pokud již dochází k zablokování činnosti sněmovny, a to i když jednací řád takovou možnost výslovně neupravuje. Paralyzující obstrukce představují zneužití ustanovení jednacího řádu o možnosti vystoupit či jinak participovat najednání sněmovny; zneužití práva přitom nepožívá právní – ani ústavněprávní – ochrany, aniž by to musel jednací řád výslovně stanovit. Tím Ústavní soud nijak nezpochybňuje, že výslovná úprava podmínek pro takový zásah v jednacím řádu by mohla být vhodnější.
163. Závěry tohoto nálezu jakož i ustálené judikatury k přílepkům, z níž vychází – jsou v souladu s přístupem Ústavního soudu k obstrukcím. Sněmovní menšina nemůže zneužívat svých práv k tomu, aby zablokovala obstrukčními postupy jednání sněmovny; na druhou stranu ale sněmovní většina nemůže zneužívat práva podávat pozměňovací návrhy formou přílepků k prosazení své většinové vůle.
164. Ani právní jistota nemůže nad normami, které byly přílepkem porušeny, převážit. Zákon byl navrhovatelkou, skupinou poslanců, napaden méně než měsíc po nabytí platnosti (zákon byl vyhlášen 25. 8. 2023 a již 15. 9. 2023 Ústavní soud obdržel posuzovaný návrh).
165. Ústavní soud dospěl k závěru, že samotná derogace napadených ustanovení není v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy). Nesnižuje nepřiměřeným způsobem ochranu svobodné soutěže politických sil. Ústavní soud neshledal, že by bylo v zájmu na právní jistotě osob či aktérů svobodné politické soutěže k derogaci nepřistoupit. Nejde například o situaci posuzovanou v nálezu Pl. ÚS 21/14, kdy by derogace tehdy napadené úpravy velmi významně zasáhla do principu právní jistoty a důvěry v právo všech zaměstnanců státní správy přecházejících do režimu státní služby.
166. Ústavní soud neshledal, že by protichůdné ústavní normy (principy) v daném případě převážily nad ústavními normami (principy), které byly přílepkem porušeny, tedy (čl. 1 odst. 1 Ústavy; čl. 41 odst. 2 Ústavy).
IX.5.a) Chybějící úzký vztah k předmětu
130. Jde-li o úzký vztah k předmětu, připomíná Ústavní soud, že není klíčové, zda původní a pozměňovací návrh novelizuje stejné zákony.
131. Původní návrh zákona novelizoval výhradně zákon o sdružování v politických stranách a v politických hnutích.
132. Pozměňovací návrh rovněž novelizoval tento zákon [šlo konkrétně o § 19g odst. 1 písm. a) ve slovech „a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů“ a § 19g odst. 1 písm. h) ve slovech „v případech stanovených zákonem se domáhá vyslovení neplatnosti právního jednání a dalších opatření stanovených zákonem“, § 19ha, 19 hb, 19 hc, 19i, § 19j odst. 3 a 4, § 19l odst. 3 až 6 tohoto zákona]; vedle toho však ve významně větší míře novelizoval i zákon o střetu zájmů a zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání.
133. Jak už ale bylo vyloženo, podstatné je, jaký byl obsah původního návrhu zákona a jaký byl obsah pozměňovacího návrhu.
134. Původní návrh zákona (sněmovní tisk 312/0) obsahoval změny administrativně-organizačního charakteru, směřující dovnitř Úřadu jakožto správního orgánu. Zakotvoval také (jedinou) novou kompetenci Úřadu: zveřejňovat údaje o fungování Úřadu pravidelně na jeho webových stránkách (zprávu o své činnosti za příslušný kalendářní rok, úplné výroční finanční zprávy stran a hnutí, poznatky, které vyplynuly z jeho činnosti).
135. Obsahem pozměňovacího návrhu bylo především stanovení povinností a omezení soukromým osobám. Tyto povinnosti plynou z možností vyslovení neplatnosti právního jednání, v povinnosti prodat podíl v právnické osobě, v zákazu některých právních jednání, zrušení investiční pobídky, omezení dotací apod. Samostatnou pozornost si také zaslouží nové (širší) definice veřejných funkcionářů v zákoně o střetu zájmů a nově stanovené přestupky v zákoně o střetu zájmů.
136. Pozměňovací návrh rozšířil působnost Úřadu do oblasti zákona o střetu zájmů a zároveň na další právní subjekty, nikoliv jen na politické strany a hnutí. Ustanovení § 19ha zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích nově zavádí, že Úřad má vykonávat dozor nad naplňováním zákonného zákazu, podle kterého nemohou vrcholní politici vlastnit média (§ 4a zákona o střetu zájmů); navazující ustanovení upravují, jak má Úřad tuto novou kompetenci vykonávat; zakotvena jsou nová oprávnění Úřadu [kupříkladu uložení povinnosti prodat podíl v právnické osobě (§ 19ha odst. 2)]; nově se zakotvují zákonné povinnosti pro fyzické a právnické osoby, jichž se zákon o střetu zájmů týká [např. povinnost nevykonávat hlasovací práva (§ 19ha odst. 4)]; nově jsou zakotveny i přestupky v oblasti zákona o střetu zájmů (§ 19j odst. 4). Pozměňovací návrh mimo jiné zavedl nové skutkové podstaty zakázaných jednání a vymezil tomu odpovídající přestupky v zákoně o střetu zájmů a s tím související správní dozor. Osobní působnost tohoto předpisu rozšířil mimo politické strany a funkcionáře také na celou řadu podnikatelů a majitelů obchodních účastí ve vybraných právnických osobách a jejich příbuzenstvo.
137. Stručně vyjádřeno, obsahové změny provedené skrze pozměňovací návrh nemají úzký vztah k obsahu původního návrhu: ke změně organizační struktury uvnitř Úřadu. Pozměňovací návrh tudíž nemá úzký vztah k předmětu původního vládního návrhu zákona.
IX.5.b) Chybějící úzký vztah k účelu
138. Jak bylo uvedeno výše, to samo o sobě nevede k závěru, že jde o přílepek. Ústavní soud proto dále posuzoval vztah pozměňovacího návrhu k účelu původního návrhu zákona.
139. Podle důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona (sněmovní tisk 312/0) bylo hlavním cílem návrhu zefektivnit dosavadní fungování Úřadu, proto byly navrženy změny v organizaci Úřadu a nové rozložení vztahů uvnitř správního orgánu (mimo jiné šlo o posílení kolektivního principu řízení správního orgánu). Hlavními změnami mělo být vytvoření Kolegia, jasné vymezení postavení funkcionářů Úřadu při výkonu dohledové a metodické činnosti a zlepšení informovanosti uvnitř správního orgánu i navenek.
140. Účelem pozměňovacího návrhu (sněmovní tisk 312/3) bylo vyloučit vlastnictví některých médií veřejnými funkcionáři uvedenými v § 4a zákona o střetu zájmů, zavést vůči jednotlivcům sankce za porušování regulace a zakotvit nové kompetence Úřadu, a to dokonce včetně zahajování soudních řízení.
141. Zjednodušeně shrnuto: Původní návrh zákona sledoval účel změnit organizaci uvnitř Úřadu a vedle toho zavedl jednu – relativně marginální – kompetenci zveřejňovat zprávy týkající se činnosti správního orgánu. Pozměňovací návrh sledoval účel zakotvit dohled nad vlastnictvím médií politicky činnými osobami, jejich příbuznými, právnickými osobami a podnikateli. Pozměňovací návrh nesměřuje k zefektivnění fungování Úřadu uvnitř ani zlepšení informovanosti o jeho činnosti, na rozdíl od původního návrhu.
142. V této souvislosti je relevantní, že Úřad až do schválení zákona č. 253/2023 Sb. nikdy nevykonával působnost v oblasti střetu zájmů. Z textu vládního návrhu zákona (ani obsahu důvodové zprávy) nevyplývala snaha o rozšíření pravomocí Úřadu o dohled nad dodržováním zákona o střetu zájmů. Zákonná úprava vnitřní struktury Úřadu, jehož úkolem dosud bylo pouze kontrolovat financování politických stran a hnutí, nemá souvislost s úpravou, která zavádí zcela novou a významnou kompetenci tohoto Úřadu kontrolovat, aby politici a jimi vlastněné právnické osoby neovládali média. Dlužno dodat, že veřejní funkcionáři vyjmenovaní v § 2 zákona o střetu zájmů nemusí (někteří ani nesmějí) být členy politické strany či hnutí ani se účastnit jakékoliv formy politické soutěže.
143. Mezi změnou v organizaci Úřadu a rozšířením jeho kompetence na zákon o střetu zájmů nelze spatřovat úzký vztah prostřednictvím obecného principu ochrany „férové politické soutěže“ nebo „ochrany demokratického právního státu“. Touto optikou by totiž téměř vždy bylo možné spatřovat úzký vztah pozměňovacího návrhu k návrhu původnímu. Při takto širokém chápání účelu by šlo v konečném důsledku pozměňovacím návrhem provést cokoli.
144. V posuzované věci takový výklad navíc dobře ilustruje rozdíl mezi požadavkem na „úzký vztah“ (s nímž jediným judikatura pracuje) a jinými požadavky, například na vztah toliko „nepřímý“ či na to, aby pozměňovací a původní návrh nebyly „významně vzdáleny“ (s nimiž judikatura nepracuje a které dostatečné nejsou, srov. bod 88 tohoto nálezu). Původní návrh měnil strukturu Úřadu, a teprve zlepšení fungování Úřadu by se zprostředkovaně – díky jeho další činnosti – mohlo projevit lepší ochranou férové politické soutěže či demokratického právního státu. Šlo tedy toliko o nepřímé účely původního návrhu, na nichž naplnění kritéria „úzkého vztahu“ nelze stavět.
145. Se skutečností, že úzký vztah k účelu původního návrhu není naplněn, zjevně počítal i samotný předkládající poslanec. Jak vyplývá ze skutkových zjištění, jeho záměrem bylo využít nesouvisejícího „podvozku“ (původního návrhu) a přiřadit novou (konfliktní) kompetenci Úřadu k nekonfliktní, a tudíž i poklidně projednávané vládní novele, se kterou většina poslanců opozice neměla žádný problém.
146. Pozměňovací návrh tudíž nemá úzký vztah ani k účelu původního návrhu zákona.
147. Opačný výklad, tedy že úzký vztah k předmětu nebo účelu je v posuzované věci dán, by celý test vyprázdnil a učinil celou judikaturu k přílepkům bezzubou a nevyužitelnou. Znamenal by totiž, že návrh zákona reformující vnitřní strukturu Úřadu a přiznávající mu nově jedinou marginální kompetenci (zveřejňovat informace o své činnosti) otevírá prostor pro to, aby se formou pozměňovacího návrhu v legislativním procesu kompetence Úřadu rozšířila o cokoli do oblasti upravené jakýmkoliv jiným zákonem. Z procedurálního hlediska by nic nebránilo přiznat Úřadu pozměňovacím návrhem například kompetence v oblasti ochrany hospodářské soutěže, která jistě – nepřímo, při dostatečném zobecnění – souvisí i s ochranou soutěže politické.
IX.5.c) Nedosažení širokého konsenzu
148. Pozměňovací návrh nebyl přijat ani na základě širokého konsenzu v Poslanecké sněmovně. Naopak. Pro samotný pozměňovací návrh se vyslovilo z přihlášených 164 poslanců 83 poslanců, proti bylo 80 poslanců (hlasování č. 28). V závěrečném hlasování o návrhu zákona, který přílepek obsahoval, jako celku bylo z přihlášených 165 poslanců pro 86, proti 65 (hlasování č. 29). Nebylo tedy dosaženo kvalifikované většiny. Pozměňovací návrh je tedy neústavním přílepkem.
IX.5.d) Intenzita zasažení ústavních pravidel a principů
149. Ústavní soud se dále zabýval tím, v jaké intenzitě přílepek porušuje ústavní pravidla a principy.
150. Některými přílepky by mohlo dojít k porušení řádné parlamentní deliberace. To se však v nyní posuzovaném případě nestalo. Ústavní soud k tomuto závěru dospěl na základě průběhu třetího čtení a na podkladě výslechů provedených na ústním jednání.
151. Z ústního jednání totiž vyplynulo, že ve třetím čtení měli všichni poslanci jasno, o jakém znění zákona se hlasuje, a opozice měla dostatečný prostor se k materii zákona, včetně pozměňovacího návrhu poslance Michálka, vyjádřit. Také pauza mezi druhým a třetím čtením byla dostatečná a umožnila i veřejnou debatu o návrhu zákona včetně přílepku. S ohledem na průběh třetího čtení je patrné, že parlamentní deliberace zachována byla.
152. Porušeno nebylo ani právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona. Vzhledem k době mezi koncem druhého a třetího čtení měla vláda dostatečnou možnost své stanovisko k pozměňovacímu návrhu projevit.
153. Přílepek ovšem porušuje ústavní pravidla legislativního procesu tím, že obchází zákonodárnou iniciativu (čl. 41 Ústavy). V posuzované věci je toto obcházení obzvláště patrné, neboť to, co bylo předmětem přílepku, bylo již předtím samostatně podaným návrhem zákona předloženým sněmovně dne 20. 12. 2021 a dosud neprojednaným (sněmovní tisk 110). Využití této zastřené zákonodárné iniciativy nelze ospravedlnit ani snahou zabránit obstrukcím opozice, jak bude vyloženo níže.
154. Přílepek rovněž porušuje principy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
155. Předně, přílepek představuje zneužití institutu pozměňovacího návrhu. Zákaz zneužití práva je sám o sobě jedním z principů právního státu.
156. Přílepky jsou v rozporu s požadavky na transparentnost, jednoznačnost a racionalitu legislativního procesu. Nejde přitom jen o již zmíněnou skutečnost, že přílepky slouží k zastření zákonodárné iniciativy. Přílepky znepřehledňují legislativní proces, ztěžují jeho veřejnou kontrolu a rozmělňují politickou odpovědnost aktérů legislativního procesu. Ústava poskytuje i jedinému poslanci možnost navrhovat samostatně zákony. S privilegiem zákonodárné iniciativy je ovšem spojena určitá odpovědnost. Ústava předpokládá, že chce-li samotný poslanec navrhnout nový zákon (či novelizovat stávající), ponese odpovídající náklady, které jsou s návrhem nového zákona spojeny. Zmíněné „osobní náklady“ jsou vedle politické odpovědnosti též náklady reputační a zejména časové (návrh nového zákona musí absolvovat standardní procesy návrhu zákona ve sněmovně a ve výborech).
157. Porušení principů právního státu je o to výraznější, že podle ústního jednání předkládající poslanec zvolil cestu přílepku s cílem „využít momentu překvapení“, jak sám uvedl, tedy zastihnout opozici nepřipravenou. I když se často při charakteristice parlamentního projednávání a schvalování zákonů hovoří o soutěži, zápasu, hře, tedy termínech užívaných ve sportovním zápolení, kde překvapování soupeře, využití nepozornosti či chyby jsou často rozhodujícími faktory pro úspěch a výsledek klání, legislativní proces nemá být překvapivý, neboť jde o vážnou věc. Vládní většina měla možnost zajistit si projednání původního samostatného návrhu zákona (tisku 110) řádnou legislativní procedurou. Případné obstrukce ze strany opozice mohla většina legitimně ukončit. Namísto toho zvolila k prosazení svého přílepek, který však legitimním nástrojem k překonání obstrukcí není.
158. Ústavní soud shledal, že v posuzované věci přílepek vedle obcházení zákonodárné iniciativy podle čl. 41 odst. 2 Ústavy porušuje principy právního státu (zákaz zneužití práva, transparentnost, jednoznačnost a racionalitu legislativního procesu). Intenzitu porušení zvyšuje, že využití přílepku bylo cílené a mělo opozici zaskočit.
128. Navrhovatelka namítá, že pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka nesouvisel s původním vládním návrhem zákona a jde o protiústavní přílepek. Vláda během ústního jednání uznala, že legislativní proces byl zatížený vadou, ponechala však na Ústavním soudu posouzení, zda dosahuje ústavněprávní intenzity.
129. Ústavní soud přistoupil k přezkumu a zabýval se nejprve tím, zda je pozměňovací návrh Jakuba Michálka přílepkem. Je tedy třeba posoudit, zda jde o takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k původnímu návrhu zákona ani z hlediska předmětu, ani z hlediska účelu.
167. Pozměňovací návrh předložený poslancem Jakubem Michálkem představuje neústavní přílepek. Žádné protichůdné principy či normy ústavního pořádku nepřevažují nad důvody pro zrušení. Novelizující ustanovení zákona č. 253/2023 Sb., která jsou výsledkem přílepku, proto musí Ústavní soud zrušit. Důsledky derogace se bude zabývat níže.
168. I když se vady legislativního procesu zpravidla týkají zákona jako celku [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), bod 97], představují přílepky výjimku z tohoto pravidla. Přílepek sám o sobě nekontaminuje legislativní proces týkající se zbývajících částí zákona. Ústavní soud, v souladu se zásadami zdrženlivosti a sebeomezení, nemůže přistupovat ke zrušení celého zákona proto, že jeho část – a může se jednat toliko o jediné ustanovení – je výsledkem neústavního přílepku.