B) Námitky proti omezení náhrady škody vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle pandemického zákona
B) K vybraným výším horních hranic pokut za přestupky
B) Vyjádření Senátu
15. Navrhovatelka úvodem své argumentace proti napadeným ustanovením § 9 pandemického zákona konstruuje z principů formulovaných v čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy požadavek, aby demokratický právní stát vykonával veřejnou moc jako službu všem občanům a aby nástroje výkonu veřejné moci nebyly uplatňovány na úkor fyzických a právnických osob. Dle navrhovatelky pak podmínky zachování základních parametrů státu i na úkor práv jednotlivců vymezuje ústavní zákon o bezpečnosti. Nouzový stav vyhlášený podle ústavního zákona o bezpečnosti je pak dle navrhovatelky závažnějším než stav pandemické pohotovosti dle § 1 odst. 3 pandemického zákona a ústavní zákon o bezpečnosti ve spojení s § 36 krizového zákona upravuje pro jednotlivce příznivější podmínky náhrady škody způsobené v souvislosti s krizovými opatřeními, než jak činí pandemický zákon ohledně náhrady škody v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními.
16. Při souběhu nouzového stavu dle ústavního zákona o bezpečnosti a stavu pandemické pohotovosti podle pandemického zákona proto navrhovatelka považuje za ústavně nekonformní, měly-li by se uplatnit podmínky náhrady škody dle pandemického zákona, které jsou pro jednotlivce méně příznivé než podmínky náhrady škody dle ústavního zákona o bezpečnosti ve spojení s krizovým zákonem.
17. Navrhovatelka rovněž stručně rozebírá podstatu ústavněprávních garancí vlastnického práva podle čl. 11 Listiny a dospívá k závěru, že úprava náhrady škody dle § 9 pandemického zákona nesplňuje podmínky vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Oproti § 9 pandemického zákona náleží v režimu krizového zákona při nuceném omezení vlastnického práva v důsledku krizových opatření peněžitá náhrada bez dalšího a dle navrhovatelky rozsah této náhrady nelze omezovat ukládáním dalších podmínek. Kromě toho krizový zákon stanoví v § 36 odst. 1 i povinnost náhrady škody vzniklé v souvislosti s krizovými opatřeními, a to v plné výši. Náhrada škody dle § 9 pandemického zákona je oproti tomu omezena, což je dle navrhovatelky protiústavní. Navrhovatelka taktéž zdůrazňuje, že součástí práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny je i legitimní očekávání nabytí majetku.
18. Navrhovatelka spatřuje ústavněprávní deficit režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona i z hlediska hospodářských práv zaručených čl. 26 Listiny. Navrhovatelka připouští, že tato práva lze dle čl. 26 odst. 2 Listiny omezit zákonem a že je možno se jich dle čl. 41 Listiny dovolávat jen v mezích zákona, nicméně má za to, že i tak kompenzační režim § 9 pandemického zákona porušuje samotnou podstatu těchto práv v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Mimořádná opatření dle § 2 pandemického zákona umožňují totiž omezení samotné podstaty hospodářských práv na určenou dobu. Pokud s tímto mimořádným omezením, o němž autoritativně rozhodly orgány veřejné moci, není spojena plná kompenzace škod, považuje to navrhovatelka za porušení čl. 26 Listiny.
19. Dle navrhovatelky nelze odpovědnost státu při výkonu veřejné moci omezit toliko na odpovědnost za nezákonné či nesprávné rozhodnutí konkretizovanou v zákoně č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, ale je třeba za ni považovat i odpovědnost za zákonný postup orgánů moci výkonné, jímž dochází k omezování základních práv. Navrhovatelka se tak i pro tyto případy dovolává právních závěrů Ústavního soudu, že rozsah náhrady škody dle čl. 36 odst. 3 Listiny nelze omezit ani zákonem vydaným dle čl. 36 odst. 4 Listiny a že popření principu plného odškodnění soudním rozhodnutím je v rozporu s čl. 11 Listiny.
20. Navrhovatelka spatřuje popření principu plného odškodnění především v tom, že § 9 odst. 2 věta druhá pandemického zákona a § 9 odst. 4 pandemického zákona z rozsahu náhrady škody vylučují náklady vzniklé v souvislosti s pořízením nebo používáním ochranných, mycích, čisticích nebo dezinfekčních prostředků a snižují rozsah náhrady o dotace, návratné finanční výpomoci a jiné podpory poskytnuté v souvislosti se zvládáním pandemie onemocnění COVID-19 způsobené šířením koronaviru SARS-CoV-2 (dále jen „pandemie“) či dopadů mimořádných opatření podle pandemického zákona.
21. Ke snížení náhrady škody o návratné finanční výpomoci navrhovatelka uvádí, že takovou výpomocí jsou prostředky ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu, které se poskytují bezúročně fyzickým a právnickým osobám za účelem zmírnění dopadů pandemie a příjemce je povinen je vrátit. Snížení rozsahu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona o návratnou finanční výpomoc tak znamená, že stát sníží náhradu škody o částku, kterou sice poškozenému poskytl, ale poškozený je povinen ji po určité době vrátit státu zpět. V konečném důsledku je tak poškozený o tuto částku při náhradě škody dle § 9 pandemického zákona ochuzen.
22. Za samostatný důvod protiústavnosti režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona navrhovatelka považuje přenos důkazního břemene ohledně skutečnosti, že vzniku škody nebylo možno předejít či zabránit, na poškozeného. Dle navrhovatelky je odpovědnost státu v situacích, kdy není schopen poskytnout subjektivním právům jednotlivců ochranu plynoucí z běžného standardu garance základních práv a svobod, objektivní povahy, tedy odpovědností za následek. Stát riziko těchto následků v případě mimořádných opatření dle pandemického zákona nesmí dle navrhovatelky přenášet na poškozené.
23. Závěrem navrhovatelka poukázala na to, že Ministerstvo vnitra zamítlo všechny nároky na náhradu škody dle krizového zákona v souvislosti s nouzovým stavem z jara roku 2020, přičemž celkem bylo podáno přes 400 žádostí v celkové částce přes 5 miliard korun českých. To vyplývá i z dopisu ministra vnitra Jana Hamáčka předsedům parlamentních politických stran. Dle navrhovatelky to jednak ilustruje přístup vlády k odškodňování poškozených osob i dle právní úpravy, která obsahuje plnou náhradu, jednak to, že nedošlo k žádné „lavině nároků“ ani k naplnění obavy, jíž vláda zdůvodňovala potřebu omezení náhrady škody v pandemickém zákoně.
24. Navrhovatelka rovněž z hlediska principu přednosti ústavně konformní interpretace před derogací v řízení o zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení upozorňuje, že ačkoliv v souběhu nouzového stavu a stavu pandemické pohotovosti by bylo možno vyjít z přednostního uplatnění režimu náhrady škody dle krizového zákona, tento postup by nebyl možný po zrušení nouzového stavu.
35. Navrhovatelka poukazuje na to, že úprava správních trestů za přestupky v § 10 a 11 pandemického zákona je značně benevolentní ke správním orgánům a podle řady senátorů i odborníků na správní právo trestní stanovuje až drakonické výše možných pokut. Ty dle navrhovatelky mohou být zcela zjevně nepřiměřené nebo za hranicí majetkové likvidace postihovaných. Dle navrhovatelky pandemický zákon ponechává v oblasti pokut za předmětné prohřešky zcela volný prostor správním orgánům, čímž umožňuje jejich libovůli. Určující prvky pro správní trestání i určitá výše pokut by měly alespoň rámcově být vytyčeny na zákonné úrovni, k čemuž se navrhovatelka dovolává nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.).
36. Za zcela zjevně nepřiměřenou považuje navrhovatelka samotnou výši pokut „v horním limitu“, a to i ve vztahu k případnému závadnému jednání. Nezdá se jí přitom, že by správní orgán nemohl uložit poměrně vysokou pokutu již za první, byť závažné porušení pandemického zákona. I když napadená ustanovení neobsahují „dolní limit“ ukládaných sankcí, schází dostatečná zákonná limitace pro postihující správní orgány, např. pro moderaci výše pokut.
42. Obdobně postupoval ve svém vyjádření i Senát, který popsal průběh předložení a projednání návrhu pandemického zákona v Senátu. Návrh byl po postoupení Poslaneckou sněmovnou přikázán usnesením organizačního výboru č. 44 jako senátní tisk č. 46 k projednání výboru pro zdravotnictví a ústavně-právnímu výboru a stanovil jim lhůtu do středy 24. 2. 2021 do 13:00 hodin. Dne 23. 2. 2021 organizační výbor usnesením č. 46 schválil návrh na doplnění pořadu 6. schůze Senátu v jeho 13. funkčním období, v níž byl také dne 24. 2. 2021 projednán. Oba výbory doporučily Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, a to výbor pro zdravotnictví usnesením č. 21 a ústavně-právní výbor usnesením č. 29. Hlasováním č. 3 na této schůzi nebyl přijat návrh senátora Ing. Jana Horníka, aby byl senátní tisk č. 46 z pořadu 6. schůze ve 13. funkčním období Senátu vyřazen, neboť pro něj hlasovalo jen 14 senátorů z přítomných 76.
43. Předseda vlády jejím jménem požádal Senát, aby návrh pandemického zákona byl projednán ve zkráceném jednání, proti čemuž se vyslovil místopředseda Senátu Jiří Růžička, podle nějž by se Senát neměl nechat vládou a Poslaneckou sněmovnou zatlačit do zkráceného jednání, aby bylo možno návrh i případné pozměňovací návrhy včas a slušně probrat. Senát o návrhu na projednání ve zkráceném jednání rozhodl pozitivně v hlasování č. 5, neboť pro něj hlasovalo 48 senátorů ze 76 přítomných. V průběhu rozpravy nebyl vznesen návrh na schválení návrhu pandemického zákona ve znění, v němž byl postoupen Senátu, a návrh poslance Jaroslava Doubravy na zamítnutí návrhu nebyl přijat. Po podrobné diskusi Senát usnesením č. 117 na základě hlasování č. 24 vrátil návrh pandemického zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy navrženými shodně výborem pro zdravotnictví a ústavně-právním výborem, z nichž se žádný netýkal úpravy náhrady škody, která tak zůstala v podobě pozměňovacích návrhů schválených Poslaneckou sněmovnou. Pro vrácení návrhu pandemického zákona Poslanecké sněmovně hlasovalo 58 senátorů a senátorek ze 70 přítomných a 7 bylo proti.
44. Senát dále uvedl, že při projednání návrhu zákona byla vedena obšírná diskuse zejména, co se týče potřebnosti a souladu s ústavními principy, a reprodukoval obsah podstatných vystoupení oponentů návrhu zákona (zejména senátorů Jaroslava Chalupského, Jaroslava Doubravy a Lukáše Wagenknechta), vyslovujících pochybnosti o samotné koncepci pandemického zákona, jakož i senátorů a senátorek, kteří v návrhu spatřovali nedostatky, avšak byli s určitou rezervovaností pro jeho přijetí, případně s určitými pozměňovacími návrhy (Jiří Čunek, Miloš Vystrčil, Martin Červíček, Miroslava Němcová). K rychlosti zákonodárného procesu měli výhrady zejména senátoři a senátorky Jan Hurník, Petr Štěpánek, Miluše Horská a Lukáš Wagenknecht. V diskusi o limitaci náhrady škody vystoupil především senátor Lukáš Wagenknecht, který navrhoval nahradit pojem škody pojmem újma.
45. K rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021 Senát prostřednictvím svého předsedy k průběhu zákonodárného procesu odkázal na své vyjádření k původnímu návrhu. Nad rámec svého předchozího vyjádření pak k napadeným ustanovením, obsaženým v § 2, 10 a 11 pandemického zákona uvedl, že ústavně-právní výbor doporučoval vrátit návrh pandemického zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které mimo jiné snižovaly horní hranici pokuty za přestupky dle pandemického zákona na polovinu a vypouštěly zvýšení sankce při opakovaném spáchání příslušných přestupků. Dále vyjádření Senátu obsahuje stručné shrnutí diskuse k předmětným ustanovením, k nimž se někteří senátoři vyjadřovali kriticky a nesouhlasili zejména s rozsahem povinností, které pandemický zákon umožňuje uložit, a s drakoničností pokut; na druhé straně jiní senátoři poukazovali na to, že pokuty, které pandemický zákon umožňuje uložit, jsou totožné s pokutami, jejichž uložení umožňuje zákon o ochraně veřejného zdraví. Ve vyjádření Senátu je dále zdůrazněno, že návrh ústavně-právního výboru ani pozměňovací návrhy týkající se ustanovení § 2 pandemického zákona nebyly Senátem akceptovány.