III. Argumentace navrhovatelky a další vyjádření
III./1.
Argumentace navrhovatelky
III./2.
Rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021
III./3.
Vyjádření dalších účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení, repliky navrhovatelky a doplnění návrhu ze dne 6. 12. 2021
A) Námitky ústavních deficitů zákonodárného procesu
A) K vybraným mimořádným opatřením
A) Vyjádření Poslanecké sněmovny
11. Navrhovatelka předně poukazuje na to, že téměř identický návrh zákona, jako je pandemický zákon, předložila vláda již v květnu roku 2020 (sněmovní tisk č. 859), který byl projednáván v normálním legislativním procesu a ke dni podání nyní posuzovaného návrhu nebyl vládou ani vzat zpět. Přesto však vláda návrh pandemického zákona navrhla projednat ve stavu legislativní nouze, čemuž předseda Poslanecké sněmovny rozhodnutím č. 96 ze dne 15. 2. 2021 vyhověl a dle § 99 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, rozhodl, že návrh pandemického zákona bude projednán ve zkráceném jednání, což se také stalo, a tento návrh byl dne 18. 2. 2021 schválen Poslaneckou sněmovnou a dne 19. 2. 2021 postoupen Senátu.
12. Dle navrhovatelky nebyl stav legislativní nouze řádně zdůvodněn. Vláda přitom měla dostatečné právní nástroje k řešení situace, které jí poskytoval vyhlášený a opakovaně prodlužovaný nouzový stav, jakož i zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). S odkazem na dřívější judikaturu Ústavního soudu navrhovatelka dospívá k závěru, že tímto bezdůvodným projednáním návrhu pandemického zákona ve stavu legislativní nouze došlo k závažnému porušení pravidel zákonodárného procesu, znemožnění racionální diskuse a kritiky, předložení alternativ atd.
13. Navrhovatelka se vymezuje i vůči způsobu projednání návrhu pandemického zákona Senátem. V něm byl návrh předložen příslušným výborům dne 19. 2. 2021, již 24. 2. 2021 jej příslušné výbory projednaly a téhož dne o něm jednalo i plénum Senátu, které jej vrátilo Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. K projednání návrhu pandemického zákona Senátem tak došlo pouhé čtyři dny od jeho přikázání, v nichž byl navíc zahrnut víkend. Stalo se tak mimo zkrácené jednání dle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb., (dále jen „jednací řád Senátu“) a o takový postup ani vláda nepožádala. Menšina Senátu s tímto postupem nesouhlasila a žádala vzhledem k závažnosti návrhu pandemického zákona o jeho standardní projednání, neboť vláda avizovala vyhlášení nouzového stavu bez ohledu na osud předmětného návrhu. Návrhu většina Senátu nevyhověla. Původně byla přitom organizačním výborem stanovena lhůta k projednání návrhu zákona do 21. 3. 2021.
14. S oporou o dřívější judikaturu Ústavního soudu tak navrhovatelka dovozuje, že postupy jak Poslanecké sněmovny, tak Senátu byly v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a 6 Ústavy, jakož i čl. 22 Listiny.
26. Navrhovatelka spatřuje protiústavnost vybraných mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona jednak v porušení principu legality, jednak v porušení principu proporcionality.
27. Porušení principu legality dle navrhovatelky spočívá v tom, že úprava napadených mimořádných opatření nezajišťuje požadavky přesnosti, určitosti a předvídatelnosti právní úpravy tak, jak to princip legality zakotvený v čl. 1 a čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, jakož i v čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny vyžaduje. Tato úprava neumožňuje stanovit obsah pravomocí orgánu ochrany veřejného zdraví pro přijetí konkrétních mimořádných opatření ani zabezpečit, že budou aplikována konstantně a stejně ve všech případech, přičemž z nich nelze dovodit ani zákonné limity omezení základních práv a svobod. Zákonodárce tak dle navrhovatelky postupoval v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny.
28. Napadená úprava je tedy dle navrhovatelky příliš široká a neurčitá, neprovádí a nekonkretizuje již ústavní limity omezení základních práv a svobod z důvodu ochrany veřejného zdraví. Rozsah a způsob omezení těchto základních práv a svobod pak v napadené úpravě mimořádných opatření nelze určit ani za pomoci obecně uznávaných výkladových metod. Ačkoliv interpretačním vodítkem může být účel této úpravy, z něj nelze způsob a rozsah omezení specifikovat, přičemž utilitární hledisko nemůže představovat jediné kritérium pro stanovení věcné působnosti orgánu ochrany veřejného zdraví. Zákonodárce tak rezignoval na svou kompetenci a přenechal ji bezdůvodně moci výkonné, čímž vytvořil prostor pro aplikační libovůli správních orgánů.
29. Ačkoliv navrhovatelka předesílá, že přezkum zákonné úpravy v tomto řízení umožňuje založit odůvodnění toliko na abstraktních ústavněprávních argumentech, nikoliv na faktických účincích zákona, jedním dechem dodává, že aplikační libovůle správních orgánů se jednoznačně v praxi již projevila, což je patrné i z kritiky postupu Ministerstva zdravotnictví v aplikační praxi Nejvyššího správního soudu. Navrhovatelka uvádí rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která zrušila značné množství mimořádných opatření či jejich částí vydaných Ministerstvem zdravotnictví z důvodu absence věcné působnosti či nesplnění požadavku odůvodnění opatření v rozsahu požadovaném pandemickým zákonem.
30. Navrhovatelka tak uzavírá, že nedostatky v těchto opatřeních shledávané Nejvyšším správním soudem jsou přímým důsledkem neurčitosti pandemického zákona, která je zřejmým důsledkem překotnosti projednávání při jeho přijímání a znemožnění zevrubné kritiky horečným tlakem na jeho přijetí. Původně zamýšlený záměr řešit pandemickou krizi bez nutnosti trvání nouzového stavu, na němž panovala většinová politická shoda, tak nebyl dosažen, a tedy přijaté znění zákona ani neodpovídá skutečné vůli politické většiny.
31. Navrhovatelka v rámci této námitky ještě doplňuje, že má zásadní výhradu k časové působnosti pandemického zákona. Mezinárodní zdravotnická organizace vyhlásila pandemii koronaviru dne 11. 3. 2020. Český zákonodárce predikuje, že pandemický zákon bude používán pouze do 28. 2. 2022, což je krajně neobvyklý přístup, který jako by naznačoval, že zákonodárce je srovnán s celou škálou možných situací, které mohou nastat od 1. 3. 2020 (sic! – správně patrně od 1. 3. 2022), které ovšem nelze objektivně předvídat. Již jen fakt, že „zákon sám sebe vypne“ bez ohledu na to, v jaké epidemické situaci se bude Česká republika, případně Evropská unie a celý svět nacházet, zcela podlamuje smysl, ale i legitimitu zákona jako celku a vyprazdňuje jeho deklarovaný účel.
32. K podpoře svých zde předestřených závěrů navrhovatelka odkazuje na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 44/03 ze dne 5. 4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.).
33. Navrhovatelka dále považuje napadenou úpravu § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona za neproporcionální. K tomu odkazuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 39/01 ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.). Obsah této námitky je však v podstatě jen rozvedením námitky neurčitosti, neboť navrhovatelka nesouhlasí s tím, že rozsah omezení či zákazů, které napadená úprava umožňuje, v ní není nijak stanoven ani omezen, a tedy správním orgánům je poskytována moc nerespektující systém brzd a protivah jako podstatný znak právního státu. Navrhovatelka k tomu připomíná, že již při projednávání návrhu zákona někteří senátoři upozorňovali na nevhodnost zvolené regulace ke stanovenému cíli, a doslovně části jejich vystoupení vyjadřující jejich nesouhlas reprodukuje.
34. Navrhovatelka rovněž znovu vznáší námitku neústavnosti pandemického zákona v důsledku pochybení při zákonodárném procesu, jíž však toliko jinými slovy opakuje již výše řečené a zrekapitulované v části III.1.A) tohoto nálezu.
38. Poslanecká sněmovna v souladu se zavedenou ústavní praxí ponechala posouzení souladu pandemického zákona s ústavním pořádkem na Ústavním soudu a toliko zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu při předložení a projednání návrhu pandemického zákona Poslanecké sněmovně. Pandemický zákon byl publikován ve Sbírce zákonů dne 26. 2. 2021 pod č. 94/2021 Sb. Návrh byl předložen Poslanecké sněmovně vládou dne 15. 2. 2021 a téhož dne byl rozeslán jako sněmovní tisk č. 1158/0, v kterémžto znění ještě napadená ustanovení § 9 neobsahoval. Na základě žádosti vlády vyhlásil předseda Poslanecké sněmovny rozhodnutím č. 96 stav legislativní nouze a 15. 2. 2021 rozhodl o tom, že návrh bude projednán ve zkráceném jednání s vynecháním prvního čtení a přikázal jej výboru pro zdravotnictví, jenž jej projednal na schůzi dne 17. 2. 2021 a doporučil usnesením (tisk č. 1158/1) přerušit jeho projednávání do doby, než jej projednají zástupci všech politických stran.
39. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 18. 2. 2021 a v rámci podrobné rozpravy bylo předneseno několik pozměňovacích návrhů rozeslaných poslancům jako sněmovní dokument č. 7543. Napadená ustanovení obsahoval komplexní pozměňovací návrh poslance Jana Hamáčka rozeslaný jako sněmovní dokument č. 7529 a v původním znění byla zařazena do § 8 návrhu. Pozměňovací návrh poslance Ivo Vondráka však obsahoval účinné znění § 8 pandemického zákona, v jehož důsledku se napadená ustanovení posunula do § 9 návrhu pandemického zákona. Jiný pozměňovací návrh modifikaci úpravy náhrady škody neobsahoval.
40. Třetí čtení se uskutečnilo rovněž dne 18. 2. 2021 a návrh byl ve znění komplexního pozměňovacího návrhu poslance Jana Hamáčka i dalších pozměňovacích návrhů schválen s tím, že pro něj hlasovalo 132 poslanců a poslankyň ze 167 přítomných a 25 hlasovalo proti němu. Dne 19. 2. 2021 postoupila Poslanecká sněmovna návrh zákona Senátu, který jej projednal na své 6. schůzi dne 24. 2. 2021 a vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňujícími návrhy. Poslanecká sněmovna na své 88. schůzi dne 26. 2. 2021 hlasovala o návrhu zákona s pozměňovacími návrhy Senátu a v tomto znění jej přijala. Prezident republiky pandemický zákon podepsal a stejného dne, kdy byl podepsán dalšími příslušnými ústavními činiteli, byl odeslán k publikaci ve Sbírce zákonů a vyhlášen v ní pod č. 94/2021.
41. Rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021 komentovala ve svém vyjádření Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy obdobně jako původní návrh, tedy rekapitulací zákonodárného procesu s tím, že napadená ustanovení § 2 pandemického zákona byla součástí již původního vládního návrhu zákona a v průběhu legislativního procesu nedoznala žádných změn a že právní úprava přestupků se v původním vládním návrhu zákona vyskytovala rovněž, avšak nikoliv ve členění přestupků s různými výšemi pokut pro podnikající fyzické a právnické osoby na jedné straně a pro ostatní fyzické osoby na druhé straně.
B) Námitky proti omezení náhrady škody vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle pandemického zákona
B) K vybraným výším horních hranic pokut za přestupky
B) Vyjádření Senátu
15. Navrhovatelka úvodem své argumentace proti napadeným ustanovením § 9 pandemického zákona konstruuje z principů formulovaných v čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy požadavek, aby demokratický právní stát vykonával veřejnou moc jako službu všem občanům a aby nástroje výkonu veřejné moci nebyly uplatňovány na úkor fyzických a právnických osob. Dle navrhovatelky pak podmínky zachování základních parametrů státu i na úkor práv jednotlivců vymezuje ústavní zákon o bezpečnosti. Nouzový stav vyhlášený podle ústavního zákona o bezpečnosti je pak dle navrhovatelky závažnějším než stav pandemické pohotovosti dle § 1 odst. 3 pandemického zákona a ústavní zákon o bezpečnosti ve spojení s § 36 krizového zákona upravuje pro jednotlivce příznivější podmínky náhrady škody způsobené v souvislosti s krizovými opatřeními, než jak činí pandemický zákon ohledně náhrady škody v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními.
16. Při souběhu nouzového stavu dle ústavního zákona o bezpečnosti a stavu pandemické pohotovosti podle pandemického zákona proto navrhovatelka považuje za ústavně nekonformní, měly-li by se uplatnit podmínky náhrady škody dle pandemického zákona, které jsou pro jednotlivce méně příznivé než podmínky náhrady škody dle ústavního zákona o bezpečnosti ve spojení s krizovým zákonem.
17. Navrhovatelka rovněž stručně rozebírá podstatu ústavněprávních garancí vlastnického práva podle čl. 11 Listiny a dospívá k závěru, že úprava náhrady škody dle § 9 pandemického zákona nesplňuje podmínky vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Oproti § 9 pandemického zákona náleží v režimu krizového zákona při nuceném omezení vlastnického práva v důsledku krizových opatření peněžitá náhrada bez dalšího a dle navrhovatelky rozsah této náhrady nelze omezovat ukládáním dalších podmínek. Kromě toho krizový zákon stanoví v § 36 odst. 1 i povinnost náhrady škody vzniklé v souvislosti s krizovými opatřeními, a to v plné výši. Náhrada škody dle § 9 pandemického zákona je oproti tomu omezena, což je dle navrhovatelky protiústavní. Navrhovatelka taktéž zdůrazňuje, že součástí práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny je i legitimní očekávání nabytí majetku.
18. Navrhovatelka spatřuje ústavněprávní deficit režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona i z hlediska hospodářských práv zaručených čl. 26 Listiny. Navrhovatelka připouští, že tato práva lze dle čl. 26 odst. 2 Listiny omezit zákonem a že je možno se jich dle čl. 41 Listiny dovolávat jen v mezích zákona, nicméně má za to, že i tak kompenzační režim § 9 pandemického zákona porušuje samotnou podstatu těchto práv v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Mimořádná opatření dle § 2 pandemického zákona umožňují totiž omezení samotné podstaty hospodářských práv na určenou dobu. Pokud s tímto mimořádným omezením, o němž autoritativně rozhodly orgány veřejné moci, není spojena plná kompenzace škod, považuje to navrhovatelka za porušení čl. 26 Listiny.
19. Dle navrhovatelky nelze odpovědnost státu při výkonu veřejné moci omezit toliko na odpovědnost za nezákonné či nesprávné rozhodnutí konkretizovanou v zákoně č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, ale je třeba za ni považovat i odpovědnost za zákonný postup orgánů moci výkonné, jímž dochází k omezování základních práv. Navrhovatelka se tak i pro tyto případy dovolává právních závěrů Ústavního soudu, že rozsah náhrady škody dle čl. 36 odst. 3 Listiny nelze omezit ani zákonem vydaným dle čl. 36 odst. 4 Listiny a že popření principu plného odškodnění soudním rozhodnutím je v rozporu s čl. 11 Listiny.
20. Navrhovatelka spatřuje popření principu plného odškodnění především v tom, že § 9 odst. 2 věta druhá pandemického zákona a § 9 odst. 4 pandemického zákona z rozsahu náhrady škody vylučují náklady vzniklé v souvislosti s pořízením nebo používáním ochranných, mycích, čisticích nebo dezinfekčních prostředků a snižují rozsah náhrady o dotace, návratné finanční výpomoci a jiné podpory poskytnuté v souvislosti se zvládáním pandemie onemocnění COVID-19 způsobené šířením koronaviru SARS-CoV-2 (dále jen „pandemie“) či dopadů mimořádných opatření podle pandemického zákona.
21. Ke snížení náhrady škody o návratné finanční výpomoci navrhovatelka uvádí, že takovou výpomocí jsou prostředky ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu, které se poskytují bezúročně fyzickým a právnickým osobám za účelem zmírnění dopadů pandemie a příjemce je povinen je vrátit. Snížení rozsahu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona o návratnou finanční výpomoc tak znamená, že stát sníží náhradu škody o částku, kterou sice poškozenému poskytl, ale poškozený je povinen ji po určité době vrátit státu zpět. V konečném důsledku je tak poškozený o tuto částku při náhradě škody dle § 9 pandemického zákona ochuzen.
22. Za samostatný důvod protiústavnosti režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona navrhovatelka považuje přenos důkazního břemene ohledně skutečnosti, že vzniku škody nebylo možno předejít či zabránit, na poškozeného. Dle navrhovatelky je odpovědnost státu v situacích, kdy není schopen poskytnout subjektivním právům jednotlivců ochranu plynoucí z běžného standardu garance základních práv a svobod, objektivní povahy, tedy odpovědností za následek. Stát riziko těchto následků v případě mimořádných opatření dle pandemického zákona nesmí dle navrhovatelky přenášet na poškozené.
23. Závěrem navrhovatelka poukázala na to, že Ministerstvo vnitra zamítlo všechny nároky na náhradu škody dle krizového zákona v souvislosti s nouzovým stavem z jara roku 2020, přičemž celkem bylo podáno přes 400 žádostí v celkové částce přes 5 miliard korun českých. To vyplývá i z dopisu ministra vnitra Jana Hamáčka předsedům parlamentních politických stran. Dle navrhovatelky to jednak ilustruje přístup vlády k odškodňování poškozených osob i dle právní úpravy, která obsahuje plnou náhradu, jednak to, že nedošlo k žádné „lavině nároků“ ani k naplnění obavy, jíž vláda zdůvodňovala potřebu omezení náhrady škody v pandemickém zákoně.
24. Navrhovatelka rovněž z hlediska principu přednosti ústavně konformní interpretace před derogací v řízení o zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení upozorňuje, že ačkoliv v souběhu nouzového stavu a stavu pandemické pohotovosti by bylo možno vyjít z přednostního uplatnění režimu náhrady škody dle krizového zákona, tento postup by nebyl možný po zrušení nouzového stavu.
35. Navrhovatelka poukazuje na to, že úprava správních trestů za přestupky v § 10 a 11 pandemického zákona je značně benevolentní ke správním orgánům a podle řady senátorů i odborníků na správní právo trestní stanovuje až drakonické výše možných pokut. Ty dle navrhovatelky mohou být zcela zjevně nepřiměřené nebo za hranicí majetkové likvidace postihovaných. Dle navrhovatelky pandemický zákon ponechává v oblasti pokut za předmětné prohřešky zcela volný prostor správním orgánům, čímž umožňuje jejich libovůli. Určující prvky pro správní trestání i určitá výše pokut by měly alespoň rámcově být vytyčeny na zákonné úrovni, k čemuž se navrhovatelka dovolává nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.).
36. Za zcela zjevně nepřiměřenou považuje navrhovatelka samotnou výši pokut „v horním limitu“, a to i ve vztahu k případnému závadnému jednání. Nezdá se jí přitom, že by správní orgán nemohl uložit poměrně vysokou pokutu již za první, byť závažné porušení pandemického zákona. I když napadená ustanovení neobsahují „dolní limit“ ukládaných sankcí, schází dostatečná zákonná limitace pro postihující správní orgány, např. pro moderaci výše pokut.
42. Obdobně postupoval ve svém vyjádření i Senát, který popsal průběh předložení a projednání návrhu pandemického zákona v Senátu. Návrh byl po postoupení Poslaneckou sněmovnou přikázán usnesením organizačního výboru č. 44 jako senátní tisk č. 46 k projednání výboru pro zdravotnictví a ústavně-právnímu výboru a stanovil jim lhůtu do středy 24. 2. 2021 do 13:00 hodin. Dne 23. 2. 2021 organizační výbor usnesením č. 46 schválil návrh na doplnění pořadu 6. schůze Senátu v jeho 13. funkčním období, v níž byl také dne 24. 2. 2021 projednán. Oba výbory doporučily Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, a to výbor pro zdravotnictví usnesením č. 21 a ústavně-právní výbor usnesením č. 29. Hlasováním č. 3 na této schůzi nebyl přijat návrh senátora Ing. Jana Horníka, aby byl senátní tisk č. 46 z pořadu 6. schůze ve 13. funkčním období Senátu vyřazen, neboť pro něj hlasovalo jen 14 senátorů z přítomných 76.
43. Předseda vlády jejím jménem požádal Senát, aby návrh pandemického zákona byl projednán ve zkráceném jednání, proti čemuž se vyslovil místopředseda Senátu Jiří Růžička, podle nějž by se Senát neměl nechat vládou a Poslaneckou sněmovnou zatlačit do zkráceného jednání, aby bylo možno návrh i případné pozměňovací návrhy včas a slušně probrat. Senát o návrhu na projednání ve zkráceném jednání rozhodl pozitivně v hlasování č. 5, neboť pro něj hlasovalo 48 senátorů ze 76 přítomných. V průběhu rozpravy nebyl vznesen návrh na schválení návrhu pandemického zákona ve znění, v němž byl postoupen Senátu, a návrh poslance Jaroslava Doubravy na zamítnutí návrhu nebyl přijat. Po podrobné diskusi Senát usnesením č. 117 na základě hlasování č. 24 vrátil návrh pandemického zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy navrženými shodně výborem pro zdravotnictví a ústavně-právním výborem, z nichž se žádný netýkal úpravy náhrady škody, která tak zůstala v podobě pozměňovacích návrhů schválených Poslaneckou sněmovnou. Pro vrácení návrhu pandemického zákona Poslanecké sněmovně hlasovalo 58 senátorů a senátorek ze 70 přítomných a 7 bylo proti.
44. Senát dále uvedl, že při projednání návrhu zákona byla vedena obšírná diskuse zejména, co se týče potřebnosti a souladu s ústavními principy, a reprodukoval obsah podstatných vystoupení oponentů návrhu zákona (zejména senátorů Jaroslava Chalupského, Jaroslava Doubravy a Lukáše Wagenknechta), vyslovujících pochybnosti o samotné koncepci pandemického zákona, jakož i senátorů a senátorek, kteří v návrhu spatřovali nedostatky, avšak byli s určitou rezervovaností pro jeho přijetí, případně s určitými pozměňovacími návrhy (Jiří Čunek, Miloš Vystrčil, Martin Červíček, Miroslava Němcová). K rychlosti zákonodárného procesu měli výhrady zejména senátoři a senátorky Jan Hurník, Petr Štěpánek, Miluše Horská a Lukáš Wagenknecht. V diskusi o limitaci náhrady škody vystoupil především senátor Lukáš Wagenknecht, který navrhoval nahradit pojem škody pojmem újma.
45. K rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021 Senát prostřednictvím svého předsedy k průběhu zákonodárného procesu odkázal na své vyjádření k původnímu návrhu. Nad rámec svého předchozího vyjádření pak k napadeným ustanovením, obsaženým v § 2, 10 a 11 pandemického zákona uvedl, že ústavně-právní výbor doporučoval vrátit návrh pandemického zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které mimo jiné snižovaly horní hranici pokuty za přestupky dle pandemického zákona na polovinu a vypouštěly zvýšení sankce při opakovaném spáchání příslušných přestupků. Dále vyjádření Senátu obsahuje stručné shrnutí diskuse k předmětným ustanovením, k nimž se někteří senátoři vyjadřovali kriticky a nesouhlasili zejména s rozsahem povinností, které pandemický zákon umožňuje uložit, a s drakoničností pokut; na druhé straně jiní senátoři poukazovali na to, že pokuty, které pandemický zákon umožňuje uložit, jsou totožné s pokutami, jejichž uložení umožňuje zákon o ochraně veřejného zdraví. Ve vyjádření Senátu je dále zdůrazněno, že návrh ústavně-právního výboru ani pozměňovací návrhy týkající se ustanovení § 2 pandemického zákona nebyly Senátem akceptovány.
C) Vyjádření vlády
46. Vláda ve svém vyjádření nejprve stručně popsala okolnosti předložení návrhu pandemického zákona Poslanecké sněmovně. Návrh předložilo Ministerstvo zdravotnictví vládě dne 15. 2. 2021 a byla mu udělena výjimka z provedení meziresortního připomínkového řízení, z provedení hodnocení dopadu regulace (RIA) a z projednání Legislativní radou vlády. Předkladatel s ohledem na potřebu přijetí zákona v co nejrychlejším čase navrhoval iniciaci zkráceného projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze podle § 99 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a dle § 118 jednacího řádu Senátu. Dle stanoviska předsedkyně Legislativní rady vlády připojeného k návrhu byly podmínky pro tento zrychlený způsob projednání splněny, a to kvůli pandemii a potřebě ji efektivně řídit navrhovanými nástroji. Vláda návrh schválila dne 15. 2. 2021 usnesením č. 162, v jehož bodě IV předseda vlády v pověření vládou požádal předsedy Poslanecké sněmovny a Senátu o projednání návrhu ve zkráceném jednání.
47. Vláda ve svém vyjádření dále zpochybnila argumenty navrhovatelky týkající se nedostatků zákonodárného procesu i režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona. Nejprve se vláda vymezila proti navrhovatelkou tvrzenému nesplnění podmínek stavu legislativní nouze. S oporou o judikaturu Ústavního soudu uvedla, že vadu protiústavnosti nezakládá jakákoliv pochybnost o důvodnosti stavu legislativní nouze, ale až dotčení materiálního jádra demokratické parlamentní diskuse vzhledem k postojům samotných aktérů rozpravy, přičemž vyhlášení stavu legislativní nouze je vázáno na objektivní závažnou situaci žádající si bezprostřední reakci, Poslanecká sněmovna při něm disponuje širokou mírou uvážení, významná je široká míra konsensu a nejlépe disponovaným orgánem pro posouzení existence takové situace je vláda. Vláda již samotnou existenci pandemie považuje za legitimní důvod k projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze, což dle ní potvrdil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/20 ze dne 8. 12. 2020 (29/2021 Sb.) i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 3. 2021 č. j. 8 Ao 1/2021-139. Vláda taktéž poukázala na dřívější nálezy Ústavního soudu, v nichž bylo aprobováno projednání zákonů ve lhůtě tří dnů v Poslanecké sněmovně a devíti dnů v Senátu.
48. K námitce, že důvodnost zkráceného projednání narušuje dříve předložený návrh obdobného zákona, vláda odkázala na závěr Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), z nějž dle jejího názoru plyne, že tato skutečnost neimplikuje protiústavnost stavu legislativní nouze.
49. Dle vlády byl dán i široký konsensus v Poslanecké sněmovně, neboť pro trvání stavu legislativní nouze před projednáním pořadu 86. schůze, na něž byl návrh pandemického zákona zařazen, se v hlasování č. 2 vyslovilo 148 ze 151 přítomných poslanců a pro splnění podmínek projednání návrhu pandemického zákona ve stavu legislativní nouze se v hlasování č. 9 vyslovilo 133 ze 167 přítomných poslanců. Šlo tedy o tak široký konsensus, který je ve smyslu judikatury Ústavního soudu dostatečný, neboť odpovídá tzv. kvalifikované většině nutné pro přijetí ústavního zákona.
50. Námitce navrhovatelky, že urychlené projednání v Senátu se uskutečnilo bez toho, aby o ně vláda potřebným způsobem požádala, vláda kontrovala sdělením, že dle stenozáznamu z prvního dne 6. schůze Senátu konané dne 24. 2. 2021 předseda Senátu RNDr. Miloš Vystrčil prohlásil, že předseda vlády svým dopisem ze dne 9. a 15. 2. 2021 požádal jménem vlády Senát o projednání senátních tisků č. 44, 46 a 47 ve zkráceném jednání dle § 118 jednacího řádu Senátu. O projednání senátního tisku č. 46 (tedy návrhu pandemického zákona) ve zkráceném jednání Senát hlasoval a schválil je kvorem 48 hlasů ze 76 přítomných. Dle § 118 odst. 3 jednacího řádu Senátu musí být návrh zákona projednávaný ve zkráceném jednání zařazen na schůzi, která bude zahájena nejpozději do 10 dnů od postoupení návrhu zákona Senátu, a proto nebylo možné návrh projednat až na schůzi Senátu dne 17. 3. 2021, jak si to přála navrhovatelka.
51. Ohledně ústavněprávních požadavků na projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání dle jednacího řádu Senátu vláda dovozuje, že jsou shodné s požadavky kladenými na projednání návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou ve stavu legislativní nouze, které jsou v nynější věci dle vlády splněny.
52. Vláda se vymezila i proti námitce navrhovatelky, že nouzový stav, případně zákon o ochraně veřejného zdraví poskytovaly dostatečné nástroje pro zvládání epidemie. Nouzový stav by měl být vyhlašován jen na nezbytnou dobu a v době projednávání návrhu zákona nebylo možno předvídat, jak se Poslanecká sněmovna postaví k další žádosti o vyhlášení, resp. prodloužení nouzového stavu. Zákon o ochraně veřejného zdraví pak má pouze omezené možnosti, neboť nebyl konstruován na tak závažnou situaci.
53. Vláda rovněž poukázala na to, že návrh pandemického zákona byl ještě před jeho předložením Poslanecké sněmovně diskutován vládou se zástupci opozice, kteří se účastnili i projednávání návrhu zákona ve výborech obou komor Parlamentu a návrh byl schválen významnou („ústavní“) většinou – v Poslanecké sněmovně 132 hlasy ze 167 přítomných, v Senátu (s později přijatými pozměňovacími návrhy) 58 ze 70 přítomných a v Poslanecké sněmovně po vrácení Senátem s pozměňovacími návrhy 124 hlasy ze 156 přítomných. Dle vlády tak při projednání návrhu zákona jak v Poslanecké sněmovně, tak v Senátu nebyla opozici upřena možnost uplatnění konkurenčních názorů, vedení racionálního diskursu či projednávání jejích pozměňovacích návrhů.
54. Ohledně námitek navrhovatelky proti režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona vláda jako stěžejní argument s odkazem na judikaturu domácích soudů i Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) uvedla, že při vydávání mimořádných opatření musí stát plnit pozitivní závazky k ochraně nejdůležitějších základních práv, přičemž musí vyvažovat míru ochrany práva na život a práva na vlastnictví majetku. Dle judikatury ESLP přitom pozitivní závazek k ochraně života má přednost před ochranou vlastnického práva. Tento pozitivní závazek rovněž nemůže na stát klást nepřiměřené břemeno. Stát proto musí mít možnost v mimořádných situacích stanovit odlišný režim náhrady škody od obecné úpravy obsažené v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „občanský zákoník“).
55. Vláda nesouhlasí se závěrem navrhovatelky o tom, že režim náhrady škody v takových případech měl vycházet z čl. 36 odst. 3 Listiny, neboť tento článek se týká náhrady škody vzniklé nezákonným postupem, zatímco napadená ustanovení § 9 pandemického zákona se zabývají náhradou škody vzniklé v příčinné souvislosti se zákonným postupem moci výkonné. Režim náhrady škody dle § 9 pandemického zákona se přitom nijak nedotýká režimu náhrady škody za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný postup orgánů veřejné moci, v kterýchžto případech žádným způsobem rozsah náhrady neomezuje.
56. Omezení náhrady za zákonný postup orgánů veřejné moci při vydávání a provádění mimořádných opatření pak dle vlády neopravňuje k závěru, že byl snížen standard ochrany lidských práv, protože v případě mimořádných opatření musí stát dle principu proporcionality vyvažovat zásahy do různých konkurujících si lidskoprávních požadavků.
57. Vláda dále upozornila, že byť je součástí práva na vlastnictví majetku dle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě i ochrana legitimního očekávání nabytí majetku, dle judikatury ESLP to neznamená, že by se legitimní očekávání vztahovalo na jakýkoliv, byť hypotetický zisk, nadto čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě nepředpokládá náhradu v plné výši. Dle vlády přitom nelze jednoduše porovnat režim náhrady škody dle krizového zákona a dle pandemického zákona, neboť pandemický zákon řeší speciální a konkrétní situaci, zatímco krizový zákon se uplatní jako obecná úprava. Ten stojí i na odlišných předpokladech, neboť, obdobně jako některé jiné zákony (např. zákon č. 116/2020 Sb., o náhradě újmy způsobené povinným očkováním), cílí na kompenzaci nepřiměřeného zatížení individuálních osob při realizaci určitého veřejného zájmu.
58. Vymezení konkrétních případů i podmínek náhrady z veřejných rozpočtů je přitom primárně záležitostí zákonodárce. Pandemický zákon zohledňuje specifičnost pandemie a vychází z toho, že stejný standard přijatý zákonodárcem v jiných parciálních případech nyní uplatnit nelze, neboť by to nepřiměřeným způsobem zatížilo veřejné rozpočty.
59. Vláda taktéž argumentuje proti uplatnitelnosti čl. 11 odst. 4 Listiny na režim náhrady škody dle pandemického zákona. Nejde o tak intenzivní zásahy do vlastnického práva, jak čl. 11 odst. 4 Listiny předpokládá, nýbrž toliko o regulaci výkonu vlastnického práva obdobně jako v případě regulace výkonu vlastnického práva ke střelným zbraním, k automobilům atd. Vláda k tomu připomíná i možnost obdobných omezení vlastnického práva mimořádnými opatřeními dle zákona o ochraně veřejného zdraví, který žádné ustanovení o náhradě škody neobsahuje.
60. Ustanovení § 9 pandemického zákona pak podle vlády nedestruuje podstatu vlastnického práva, nezasahuje do něj excesivním způsobem a nemůže mít ani rdousící efekt, neboť ve spojení s podpůrnými programy, dotacemi a podporami usiluje stát o to, aby těm, kdo v důsledku pandemie a opatření na její zvládání nemohou vykonávat ekonomickou činnost, byly uhrazeny fixní výdaje a náklady umožňující zachování právní a faktické existence, jakož i úhradu základních životních potřeb.
61. Dle vlády se rovněž navrhovatelka mýlí v tom, že by stát nesl objektivní odpovědnost založenou na principu plné náhrady včetně ušlého zisku. Už tak problematické dokazování výše ušlého zisku je nyní ještě více zkomplikováno polemikami, do jaké míry se na nižším zisku podílí opatření státu na zmírnění epidemie a do jaké míry útlum ekonomické aktivity v důsledku obav z pandemie, a to až za hranice praktické nemožnosti.
62. Navrhovatelka dle vlády rovněž vykládá ústavní ochranu vlastnického práva tak, že pozitivním závazkem státu je zajistit podnikajícím subjektům setrvalý, nepřerušovaný a stále rostoucí zisk, což opomíjí skutečnost, že součástí práva podnikat je i riziko ztrát.
63. Konečně se vláda vyjádřila rovněž k navrhovatelkou tvrzenému zamítání všech žádostí o náhrady podaných v souvislosti s epidemií v období jara 2020 Ministerstvem vnitra. Dle vlády je pro režim náhrady klíčová povaha zásahu orgánu veřejné moci, jímž měla škoda vzniknout. Náhrada škody dle § 36 krizového zákona totiž následuje princip tzv. zvláštní oběti, a proto se vztahuje toliko na škodu vzniklou v důsledku krizových opatření majících individuální povahu a zaměřených vůči konkrétní osobě či osobám. V případě krizových opatření majících povahu právního předpisu sui generis postupovat dle § 36 krizového zákona nelze.
64. K rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021 pak vláda připomněla s odkazem na důvodovou zprávu k pandemickému zákonu důvody přijetí odlišné úpravy od zákona o ochraně veřejného zdraví, omezené časové působnosti a sazeb pokut za přestupky. Potřebu přijetí zvláštního zákona vláda zdůvodňuje tím, že zákon o ochraně veřejného zdraví nenabízí veškeré potřebné mechanismy zvládání pandemické krize a u některých z opatření, která obsahuje, vznikaly pochybnosti o jejich zákonnosti, byla-li přijímána s celostátní působností; taktéž nebyl dostatečně upraven postup jejich přijímání. Dočasnost byla zdůvodněna potřebou promptní reakce na recentní vývoj pandemie, přičemž aktuální vědecké poznatky k jejímu zvládání nemusí být použitelné i do budoucna pro jiné obdobné krize. Maximální sazba pokut pak má odrážet potřebu dostatečného plnění preventivní i represivní funkce při zohlednění různé ekonomické síly subjektů, na které může tato povinnost dopadnout.
65. Vláda se dále detailně vyjádřila k argumentům navrhovatelky o protiústavnosti napadených ustanovení § 2 pandemického zákona. Má za to, že pravomoc Ministerstva zdravotnictví a dalších orgánů ochrany veřejného zdraví je v § 2 odst. 1 pandemického zákona stanovena dostatečně, stejně jako je dostatečně konkrétně stanovena i osobní a věcná působnost. Vláda připomíná, že zákon je obecným právním předpisem a že v případě krizí, jako je ta současná pandemická, je nutnost obecnosti regulace zvýšena požadavkem na pružnou reakci dle konkrétní potřeby. Představa navrhovatelky o konkrétnosti regulace je dle vlády absurdní, neboť by zákonodárce musel myslet na každý myslitelný detail a životní situaci, což je v legislativní praxi nemožné. Analogii vláda spatřuje ve vztahu mezi zákonem a podzákonným prováděcím předpisem, přičemž mimořádná opatření jako opatření obecné povahy se do jisté míry právnímu předpisu podobají. Dle vlády je základní rámec, tvořený definicí oblasti a předmětu omezujících opatření, pandemickým zákonem dán, a to podrobněji oproti předchozímu stavu, v němž bylo možno se opřít toliko o § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví.
66. Vláda má dále za to, že v ryze odborné oblasti nelze stanovovat ultra-taxativní podmínky, neboť tvůrce mimořádných opatření musí mít vzhledem k volatilitě a nepřehlednosti situace možnost reagovat na vývoj těmi aktuálně nejvhodnějšími nástroji, přičemž přílišné svázání taxativním výčtem by vedlo k nežádoucí absenci ochrany veřejného zdraví a zdraví jednotlivců. Ustanovení § 2 pandemického zákona dle vlády nepostrádá vymezení typových omezení a umožňuje, aby orgány ochrany veřejného zdraví na základě aktuálního stavu a dostupných dat přijaly na základě své odborné expertizy na nutnou dobu potřebná opatření, která jsou průběžně vyhodnocována.
67. Podrobně se vláda věnuje navrhovatelčině tvrzení o prokázání nefunkčnosti úpravy pandemického zákona v aplikační praxi, což lze demonstrovat na počtu rozhodnutí vydaných ve správním soudnictví rušících mimořádná opatření. Vláda se vyjadřuje k jednotlivým judikátům zmíněným navrhovatelkou a jednotlivě je komentuje se závěrem, že problémem bylo nejčastěji nedostatečné odůvodnění, různé procesní vady či překročení věcné působnosti, ovšem nikdy aplikační libovůle umožněná nevhodnou úpravou pandemického zákona, jak tvrdí navrhovatelka.
68. Vláda současně poukázala na to, že sám pandemický zákon obsahuje řadu garancí a omezujících institutů. Jde např. o povinnost nařizovat mimořádná opatření toliko v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu dle § 3 odst. 1 pandemického zákona, povinnost v odůvodnění zohlednit aktuální analýzu epidemické situace, konkrétní míru rizika spojeného s vymezenými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv jednotlivců dle § 3 odst. 2 pandemického zákona, jakož i kontrolní mechanismy spočívající např. v povinném předchozím souhlasu vlády s opatřením dle § 3 odst. 3 pandemického zákona či informační povinnost vůči Poslanecké sněmovně o přezkoumání opatření dle § 3 odst. 7 pandemického zákona, jakož i povinnost informovat veřejnost dle § 5 odst. 1 pandemického zákona. Zdůraznila současně, že opatření vydávaná na základě pandemického zákona jsou přezkoumatelná ve správním soudnictví.
69. K napadeným ustanovením § 10 a 11 pandemického zákona vláda předeslala, že navrhovatelka zcela opomíjí existenci zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „přestupkový zákon“), který upravuje i hmotněprávní část společnou pro všechny případy správního trestání. V části druhé hlavě VII přestupkového zákona jsou komplexně upraveny správní tresty a kritéria pro jejich ukládání, přičemž tato kritéria jsou stanovena jen demonstrativním výčtem, doplňovaným i dalšími zásadami správního trestání, jimiž jsou správní orgány dle judikatury Nejvyššího správního soudu i ESLP vázány. Nejvyšší pokuta, jejíž uložení pandemický zákon umožňuje, představuje částku 3 000 000 Kč, která se sice může jevit jako přísná, avšak vztahuje se jen na ta typově nejzávažnější protiprávní jednání, jako je porušení omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny, a ani zvýšení horní hranice v případě recidivy není dle vlády nepřiměřené. Vláda vyzdvihla, že napadená úprava reflektuje mimořádný veřejný zájem na dodržování protiepidemických opatření.
70. Tato úprava také odpovídá rozpětí sazby pokuty za obdobný přestupek dle § 92n odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, avšak v porovnání s tímto zákonem pandemický zákon diferencuje mezi jednotlivými kategoriemi přestupců a nepodnikající fyzické osoby postihuje mírněji. Rozsah následku za přestupky dle pandemického zákona navíc musí být individualizován dle kritérií stanovených v § 37 a násl. přestupkového zákona tak, aby reflektoval okolnosti konkrétního přestupku (např. počet potenciálně ohrožených osob).
71. Dle vlády napadená úprava horních hranic sazeb pokut ani nevyvolává nebezpečí majetkové likvidace postihovaných, neboť pandemický zákon nezakotvuje dolní hranice sazeb pokut. Napadená úprava tak umožňuje uložení i velmi nízké pokuty, navíc může být uložen i jiný, mírnější správní trest. Individuální pochybení při aplikaci tohoto zákona tak nelze vyloučit, avšak správní orgán je vázán povinností individualizovat trest s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem, nadto je tento trest ukládán ve správním řízení oplývajícím zárukami spravedlivého procesu včetně soudního přezkumu. Vláda poukázala i na moderační oprávnění soudu podle § 65 odst. 3 a § 78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
72. Vláda rovněž připomněla, že obdobně vysoké horní hranice sazeb pokut obsahují i jiné právní předpisy, zejména jde-li o problematiku ochrany života a zdraví, např. dle zákona č. 167/1998 Sb., o návykových látkách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, lze uložit pokutu až ve výši 10 000 000 Kč, stejně je tomu i u ochrany jiných veřejných statků, např. zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, umožňuje uložení pokuty ve výši až 1 000 000 Kč, zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, ve výši až 4 000 000 Kč. Označení napadených horních hranic sazeb pokut za drakonické tak dle vlády není v porovnání s jinými právními předpisy namístě.
73. Dále vláda upozornila, s odkazem na jeho judikaturu, že Ústavní soud ponechává úpravu sankcionování trestných činů a přestupků na zákonodárci a že dosud nikdy horní hranici sazby pokuty za přestupek nezrušil. Napadené horní hranice přitom a priori nelze označit za likvidační ani za mající „rdousící efekt“, což by judikatura Ústavního soudu nepřipouštěla, neboť takový důsledek by mohla mít až pokuta uložená v konkrétním případě, čemuž však brání povinnost individualizace ukládané správní sankce mimo jiné i s ohledem na majetkové poměry pachatele přestupku.
D) Repliky navrhovatelky
74. Navrhovatelka využila k výzvě Ústavního soudu práva repliky. K vyjádřením Poslanecké sněmovny a Senátu uvedla, že již při projednávání návrhu pandemického zákona v Senátu byly vyslovovány z řad senátorů námitky protiústavnosti jak z hlediska zákonodárného procesu, tak režimu náhrady škody. Někteří senátoři s rychlostí projednávání návrhu projevili výslovný nesouhlas. Od předložení návrhu pandemického zákona do jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů uplynulo pouze 11 dní, což je mimořádně krátká doba, aniž by Poslanecká sněmovna uvedla důvody takového postupu. Překotnost projednání návrhu zákona, která je z vyjádření obou komor Parlamentu zřejmá, nemůže být dle názoru navrhovatelky zhojena případnou shodou politické reprezentace nad výslednou podobou zákona.
75. Na vyjádření vlády navrhovatelka reagovala nejprve zopakováním své teze, že nekvalitnost pandemického zákona a jeho protiústavnost je dána především liknavostí vlády s včasným předložením kvalitního návrhu zákona, ačkoliv epidemie trvala v době předložení návrhu pandemického zákona již skoro rok a v květnu 2020 byl Poslanecké sněmovně předložen obdobný návrh zákona.
76. K projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze pak navrhovatelka upřesnila, že nenapadala formální stránku rozhodnutí o projednání předmětného návrhu v tomto stavu, ale absenci materiálních důvodů pro něj. Sama vláda uvedla, že cílem bylo nastavení předvídatelných mechanismů za situace, kdy občané České republiky dlouhodobě čelí pandemii. Nešlo tedy o žádnou okamžitou reakci na nově vzniklou situaci. Odkaz vlády na nález sp. zn. Pl. ÚS 21/20 je dle navrhovatelky nepřípadný, neboť v něm žádné výhrady proti legislativnímu procesu nebyly vzneseny, a je tedy neprůkazné, že by Ústavní soud již samotnou existenci pandemie považoval za dostatečný důvod pro stav legislativní nouze per se. Navrhovatelka dále několikráte zopakovala v různých obměnách svou stěžejní myšlenku, že důvodnost stavu legislativní nouze je vyloučena předložením obdobného návrhu zákona více než rok před předložením návrhu pandemického zákona. Navrhovatelka dále popírá, že by široká shoda, která se dle vlády projevila při hlasování, byla výsledkem racionálního konsenzu a dostatečné možnosti uplatnit oponentní názory, ale právě časového tlaku při projednávání návrhu zákona. Řada zákonodárců přistupovala k hlasování jako k nutnosti, ale s podobou zákona nebyli spokojeni.
77. Argumentaci vlády ve prospěch souladu režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona s ústavním pořádkem navrhovatelka komentuje tak, že jde o projev nepochopení podstaty odpovědnosti státu při výkonu veřejné moci a jejích ústavněprávních garancí. Navrhovatelka namítala rozpor s požadavky stanovenými na ústavní úrovni pro odpovědnost státu při výkonu veřejné moci, tj. je-li škoda způsobena vrchnostenským jednáním státu. Tuto odpovědnost ani její rozsah nemůže zákonodárce nijak snížit. Odkazovala-li vláda na to, že čl. 36 odst. 3 Listiny se vztahuje na odpovědnost státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem, pak opomíjela, že odkaz na toto ustanovení navrhovatelka učinila jen pro výklad pojmu „škoda“, který nelze přizpůsobovat podstatě odpovědnostního nároku. Dle navrhovatelky je rozhodné, že došlo ke zmenšení majetku poškozeného, jež by bez zásahu veřejné moci do jinak běžného standardu výkonu jeho práv nenastalo. Relevantní pro rozsah náhrady tak dle navrhovatelky není ani to, že pandemický zákon má povahu zvláštního zákona, ani to, že okruh poškozených je zde podstatně větší, ani to, jaký je dopad na veřejné rozpočty. Je to dle navrhovatelky totiž právě veřejná moc, kdo o počtu zasažených osob a délce trvání zásahů způsobených jim mimořádnými opatřeními rozhoduje.
78. Navrhovatelka se dále vymezuje proti argumentu vlády vyvažováním konkurujících si zájmů. Dle navrhovatelky to nemůže znamenat, že by každý zásah do vlastnického práva musel v testu proporcionality obstát, stojí-li proti němu konkurující zájem. Navrhovatelka rovněž nesouhlasí s výkladem § 36 odst. 1 a 2 krizového zákona, neboť dle jejího názoru odstavec 2 nestanovuje rozsah náhrady, ale způsob určení výše jedné ze samostatných složek škody dle odstavce 1. Navrhovatelka taktéž polemizuje s neaplikovatelností čl. 11 odst. 4 Listiny, které se dovolává vláda. Dle navrhovatelky je zcela zřejmé, že o nucené omezení vlastnického práva v případě mimořádných opatření při zvládání epidemie jde. V případě věcí určených k podnikatelským účelům je zasahováno do práva věci užívat a požívat. Podstatou takových věcí je užití třetími osobami. Navrhovatelka to demonstruje na příkladu vlastníka fitness centra, u nějž dle jejího názoru nelze tvrdit, že není omezen ve svém vlastnickém právu k cvičebním strojům, protože je sám může využívat, neboť tyto cvičební stroje má pro zákazníky.
79. Složitost dokazování ušlého zisku, na niž poukázala vláda, dle navrhovatelky není relevantní, a to obzvlášť za situace, v níž je podstata daného nároku zakotvena již na ústavní úrovni jako odpovědnost za škodu způsobenou výkonem veřejné moci. Taktéž navrhovatelka popírá, že by veřejná moc mohla plnit své pozitivní závazky při katastrofách a jiných ohroženích způsobem, který spočívá v působení škody jednotlivcům bez možnosti její náhrady. Jednotlivci nejsou povinni snášet břemeno spjaté s pozitivním závazkem státu v oblasti ochrany veřejného zdraví. Navrhovatelka nepopírá možnost státu při ochraně veřejného zdraví do užívání majetku zasáhnout, ale protiústavnost spatřuje ve vyloučení plné kompenzace. Odkaz vlády na judikaturu ESLP ohledně spravedlivé rovnováhy navrhovatelka považuje za nesprávný, neboť nešlo o náhradu škody vzniklé v důsledku mimořádných opatření státu, ale o škodu přímo vzniklou v důsledku přírodní katastrofy.
80. Navrhovatelka se také ohrazuje proti tvrzení vlády o tom, že konstruuje povinnost státu zajistit podnikatelům trvalý zisk a že popírá, že riziko ztráty je součástí práva podnikat. Nic takového navrhovatelka neuvedla, poukázala pouze na to, že i v případě omezení práva podnikat dle čl. 26 Listiny musí být šetřeno jeho podstaty a smyslu. Navrhovatelka rovněž zopakovala některé své původní argumenty ohledně snížení náhrady škody o poskytnuté dotace, podpory a návratné finanční výpomoci.
81. Ústavní soud vyzval navrhovatelku k replice rovněž k vyjádřením ostatních účastníků řízení k jejímu rozšíření návrhu ze dne 1. 8. 2021. Navrhovatelka tohoto svého práva využila a v replice předně uvedla, že pandemický zákon v napadených částech neodpovídá deklarovanému účelu a neodstraňuje identifikované nedostatky v právní úpravě zákona o ochraně veřejného zdraví z hlediska požadavků určitosti, přesnosti a předvídatelnosti právní úpravy ohledně opatření ke zvládání pandemie. V případě napadených výší pokut za vybrané přestupky je pak dle navrhovatelky situace natolik specifická, že obecná kritéria dle přestupkového zákona nepostačují. Nejsou-li přímo v pandemickém zákoně uvedena kritéria posuzování závažnosti činu, nelze zabránit svévoli správních orgánů při ukládání pokut.
82. Dle navrhovatelky jsou napadená ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona problematická z toho důvodu, že nestanovují dostatečně určitá kritéria omezení základních lidských práv a svobod. Navrhovatelka nepléduje pro taxativní či kazuistickou úpravu, má však za to, že při tak zásadním dopadu, jaký má pandemický zákon, musí být jednoznačně stanoveny limity, v nichž může k omezování ústavně zaručených základních práv a svobod docházet. Z tohoto nedostatku plyne i nedodržení principu proporcionality, neboť při absenci bližších kritérií omezení není možno tento princip naplnit. Zejména dle navrhovatelky § 2 odst. 2 pandemického zákona postrádá konkretizaci rozsahu šíření či míry rizika k jednotlivým druhům opatření, takže vlastně věcná působnost pandemického zákona umožňuje veřejné správě omezovat základní lidská práva a svobody bez návaznosti na epidemickou situaci, čili i tehdy, když již bylo nebezpeční potlačeno. Navrhovatelka dále považuje za zásadní problém, že pandemický zákon nezakládá věcnou působnost správních orgánů podmíněným způsobem tak, aby ty mohly svých pravomocí užívat jedině tehdy, kdy je to nezbytně nutné, a v rozsahu, který by odpovídal identifikované naléhavé potřebě.
83. Další podstatnou část repliky navrhovatelky představuje polemika s vyjádřením vlády k jednotlivým soudním rozhodnutím, která navrhovatelka uvedla jako příklady vadné aplikace pandemického zákona a odkazy na něž vláda považuje za zavádějící a argumentačně nekorektní.
84. Co se týče napadených horních hranic některých pokut, ve své replice navrhovatelka argumentaci vlády neuznala a odkázala na rozšíření návrhu. Vládou namítanou existenci obecné úpravy odpovědnosti za přestupky navrhovatelka nepovažuje za dostatečnou pro naplnění požadavku předvídatelnosti právní úpravy. Úprava pokut ukládaných dle pandemického zákona za v něm obsažené přestupky je dle navrhovatelky příliš široká, neboť je navázána jen na obecné a dle navrhovatelky neurčité vymezení pravomocí dle § 2 odst. 1 pandemického zákona, avšak již nijak nezohledňuje, jaké konkrétní opatření bylo na jeho základě v jednotlivém případě přijato. Specifikum zde přitom představuje i to, že tato opatření stanovují povinnosti, které často zakazují činnosti, které by za normálních okolností neměly žádné znaky delikventního jednání.
85. Jelikož ani v samotných opatřeních přijímaných na základě pandemického zákona není zpravidla uvedeno, podle kterého konkrétního písmene § 2 odst. 2 pandemického zákona jsou vydávána, je pro adresáty přestupkové úpravy pandemického zákona nepředvídatelné, jakou skutkovou podstatu přestupku vlastně svým protiprávním jednáním naplňují. Jednotlivé přestupky pak nerozlišují své skutkové podstaty dle typové závažnosti jednání a závažností následků s ním spjatých, čímž schází zákonný podklad pro stanovení povahy a závažnosti přestupku. Nestanovení dolní hranice sazby pokuty pak dle navrhovatelky neřeší namítanou drakoničnost horní hranice, a naopak vytváří ještě další deficit napadené úpravy spočívající v přílišném rozpětí sazby. Srovnání se sazbami za jiné přestupky neobstojí, neboť ve vládou uváděných případech jde o jednání ze své podstaty materiálně nežádoucí a společensky neakceptovatelná, s typicky nežádoucími následky, ohrožující veřejné statky i za standardních okolností. Navrhovatelka rovněž nesouhlasí s tím, že je věcí zákonodárce, jak trestní politiku nastaví, protože ústavněprávní limity pro zákonodárnou moc v této oblasti představují principy diferenciace a přiměřenosti sankcí.
86. Navrhovatelka rovněž upozorňuje, že přestupky dle pandemického zákona mají umožňovat postih pouze méně společensky škodlivých jednání, neboť závažnější případy již naplňují znaky ohrožovacích trestných činů. Přes tuto skutečnost jsou horní hranice sazeb pokut nepřiměřeně vysoké.
8. Navrhovatelka svůj návrh podrobně zdůvodnila a k výzvě Ústavního soudu se k němu vyjádřily i Poslanecká sněmovna a Senát jako účastníci řízení a vláda jako vedlejší účastnice řízení. Veřejný ochránce práv k výzvě dle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, sdělil Ústavnímu soudu, že svého práva vstoupit do řízení s postavením vedlejšího účastníka nevyužívá.
9. Navrhovatelka úvodem popisuje opakované prodlužování nouzového stavu dle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb., (dále jen „ústavní zákon o bezpečnosti“), od 30. 9. 2020 s tím, že záměrem Poslanecké sněmovny při přijímání pandemického zákona bylo dosáhnout zrušení nouzového stavu. Přesto byl den před nabytím účinnosti pandemického zákona opětovně nouzový stav dle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti vyhlášen, současně však byl vyhlášen stav pandemické pohotovosti dle § 1 odst. 3 pandemického zákona, a tedy od 27. 2. 2021 tyto mimořádné stavy ke dni podání ústavní stížnosti platily souběžně (nouzový stav skončil až 12. 4. 2021 – pozn. Ústavního soudu). Dle navrhovatelky zákonná úprava přijatá za účelem řešení konkrétní krizové situace nemůže omezovat ústavně zaručená základní práva a svobody ve větším rozsahu, než v jakém to umožňuje ústavní zákon o bezpečnosti ve spojení se zákonem č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „krizový zákon“). Takto nepřípustně více omezena je pandemickým zákonem dle navrhovatelky náhrada újmy způsobené v důsledku přijetí mimořádných opatření.
10. Navrhovatelka brojí jednak proti celému pandemickému zákonu, neboť má za to, že při jeho přijetí byla porušena pravidla zákonodárného procesu takovým způsobem, že to zakládá jeho protiústavnost, a pro případ, že Ústavní soud z tohoto důvodu celý pandemický zákon nezruší, navrhovatelka žádá zrušení jeho jednotlivých ustanovení vymezených shora v bodech 2 a 3, neboť dle jejího přesvědčení tato ustanovení omezují náhradu škody vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle pandemického zákona způsobem neslučitelným s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 5 a 6 ústavního zákona o bezpečnosti ve spojení s § 36 odst. 1 krizového zákona, čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), čl. 26 odst. 1, 2 a 3, čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny, čl. 1 odst. 1 a 2 a čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy. Argumentaci navrhovatelky lze přiblížit následovně:
25. Ve svém procesním podání ze dne 1. 8. 2021 navrhovatelka navrhla in eventum zrušit i § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona a vybraná ustanovení o výši pokut za přestupky uvedené v § 10 a 11 pandemického zákona. Toto rozšíření návrhu je svým předmětem a argumentací de facto zcela samostatným návrhem na zrušení téhož zákona, avšak jelikož k podání návrhu dle § 64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 83/2004 Sb., není předepsána žádná propadná lhůta, Ústavní soud vzal toto rozšíření na vědomí, aniž považoval za nutné zahájit o něm samostatné řízení.
37. Ústavní soud návrh dle § 69 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozeslal dalším účastníkům řízení a vedlejší účastnici řízení a vyzval je, aby se k němu vyjádřili.