VII. Věcný přezkum ústavnosti napadených ustanovení
VII./a
Postih osob odlišných od přestupce
VII./b
Postih přestupce
20. Ústavní soud v řízení o abstraktní kontrole norem respektuje doktrínu sebeomezení, tedy maximální snahu o minimalizaci zásahů do činnosti jiných orgánů veřejné moci, moc zákonodárnou nevyjímaje. Vhodným prostředkem k jejímu naplnění je aplikace testu rozumnosti a testu přiměřenosti (viz níže). V souladu s tímto přístupem se nejprve zaměřil na posouzení možných méně invazivních dopadů derogace napadených ustanovení (např. omezením jejich účinků jen na vymezenou množinu osob, tj. na osoby odlišné od přestupce).
21. V posuzované věci je předmětem přezkumu ústavnosti právní regulace, která umožňuje postihnout i některé dávky pomoci v hmotné nouzi srážkami k vymožení pokut za vyjmenované přestupky (mezi tyto přestupky patří např. přestupky proti veřejnému pořádku, občanskému soužití, majetku nebo některé přestupky týkající se povinné školní docházky) spáchané jednou z osob společně posuzovaných. K uhrazení pokut za tyto přestupky je možno postihnout celé (s výjimkou nezaopatřených dětí, viz odůvodnění níže) uvedené dávky pomoci v hmotné nouzi. Za společně posuzované osoby se typicky považují rodiče a jejich děti, manželé nebo partneři a osoby, které společně užívají byt (srov. § 4 odst. 1 zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů). Posuzovaná právní úprava obsahuje regulativ týkající se nezaopatřených dětí, kterým po provedení srážky z dávek musí zůstat dávka alespoň ve výši jejich životního minima. Navrhovatelka zejména vytýká, že napadená právní úprava porušuje princip individuální odpovědnosti a zavádí odpovědnost kolektivní, a rovněž, že nadřazuje neústavní zájem nad právo na pomoc v hmotné nouzi. Obdobně Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že posuzovaná právní úprava nepřiměřeně zasahuje do práva na pomoc v hmotné nouzi.
22. Obě přezkoumávané sociální dávky obsahují v zásadě shodnou úpravu o tom, které osobě z okruhu osob společně posuzovaných dávka náleží. Podle § 21 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi u příspěvku na živobytí a obdobně podle § 33 odst. 8 téhož zákona u doplatku na bydlení platí, že splňuje-li více společně posuzovaných osob podmínky nároku na dávku, náleží daná sociální dávka pouze jednou, a to osobě určené na základě dohody těchto osob. Nedohodnou-li se tyto osoby, orgán pomoci v hmotné nouzi určí, které z těchto osob se dávka přizná. Jinými slovy, přiznaná dávka je poskytována „společně“ pro všechny takto posuzované osoby, a nikoliv každé z takto posuzovaných osob zvlášť. Výše dané dávky je závislá na všech společně posuzovaných osobách [§ 23 písm. b) a § 35 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi]. Věcně tato dávka slouží všem společně posuzovaným osobám k hrazení základních životních potřeb, proto její snížení nebo zvýšení přímo ovlivňuje všechny tyto osoby; právně však jde o jednu jedinou dávku.
23. Napadená právní úprava zavádí možnost strhnout tuto dávku pomoci v hmotné nouzi za spáchání konkrétních přestupků jednou z množiny společně posuzovaných osob, a to ať už jde o toho, komu byla dávka přiznána, či „pouze“ o osobu společně s ním posuzovanou. Může tak dojít k situaci, v níž osobě, jež je v hmotné nouzi a „společně“ s dalšími osobami pobírá některou z dávek pomoci v hmotné nouzi, bude tato dávka snížena či odebrána, aniž by se dopustila jakéhokoliv protiprávního jednání, a to pouze na základě toho, že osoba s ní společně posuzovaná spáchala přestupek.
24. Podle původního návrhu novely zákona o pomoci v hmotné nouzi pachatelé vyjmenovaných přestupků neměli být osobami v hmotné nouzi, obdobně, jak to stanoví § 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Tento návrh byl v Poslanecké sněmovně ve druhém čtení návrhu zákona změněn na nyní platné znění. Důvodová zpráva k návrhu zákona existuje pouze k jeho první podobě před provedenou změnou a podle ní je smyslem novely upozornit příjemce dávek, kteří se dopustí vyjmenovaných přestupků, „že v případě páchání těchto přestupků mohou o sociální dávky přijít. Návrh však není koncipován jako trest, ale naopak má za cíl problematické příjemce dávek maximálně motivovat a fungovat i preventivně.“ (bod 1 obecné části důvodové zprávy). „Dočasné odnětí dávek pomoci v hmotné nouzi má vytvořit na tyto osoby tlak a motivovat je k tomu, aby vyvinuly více snahy k nápravě a obecně k tomu, aby se začaly chovat únosným způsobem.“ (bod 1.1. zvláštní části důvodové zprávy). Přestože v průběhu zákonodárného procesu návrh doznal změn, podle Ústavního soudu tyto změny smysl a cíl úpravy nezměnily, jen vedly k jinému způsobu zaměřenému na dosažení stejného účelu. Lze tak vycházet z důvodové zprávy, že cílem a smyslem přezkoumávané právní úpravy je preventivní funkce, aby se příjemci dávek nedopouštěli nezákonného jednání, a rovněž motivační funkce, aby se začlenili zpět do společnosti tím, že se budou chovat společností vítaným a právem nezakázaným způsobem.
25. Takto však napadená úprava může působit především na samotného přestupce. Další osoby, které jsou společně posuzované s přestupcem, nemají v zásadě žádnou možnost ovlivnit, zda bude stržena dávka pomoci v hmotné nouzi určená k zajišťování jejich životních potřeb či nikoliv. Mohou pouze aktivně odrazovat přestupce od páchání přestupků a nabádat ho k chování v souladu se zákonem. Tyto osoby jsou tak postiženy snížením dávky pomoci v hmotné nouzi, která byla určena k úhradě i jejich základních životních potřeb, jen proto, že jiná s nimi společně posuzovaná osoba se dopustila protiprávního jednání.
26. V nálezu ze dne 24. 8. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 40/17 (N 143/107 SbNU 187; 344/2021 Sb.) se Ústavní soud zabýval ústavností regulace poskytování doplatku na bydlení na základě toho, zda žadatel bydlí v oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů, kterou vyhlásila obec opatřením obecné povahy. Tuto úpravu Ústavní soud posoudil jako nesouladnou s ústavním pořádkem také z toho důvodu, že byla nastavena plošně a neadresně: „Vazba nároku na doplatek na bydlení na neexistenci lokality označené za sociálně vyloučenou, jež nemá osobní (individuální) základ, je zcela mimo rámec ,půdorysu' podmínek pro uplatnění práva na pomoc v hmotné nouzi vyplývajících z čl. 30 odst. 2 Listiny a možností jejich zákonného omezení ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny, a je tak ústavně nepřípustným zásahem do základního práva, odporujícím čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny.“ Obdobně v nálezu ze dne 23. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.) považoval Ústavní soud za nesouladný s ústavním pořádkem stav, kdy „kvůli neurčitému počtu zneuživatelů nemocenských dávek plošně postihuje všechny kategorie zaměstnanců. Výsledkem je stav, kdy převážná většina zaměstnanců zůstává po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti bez jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné zůstala nedotčena“. V obou nálezech tak byl Ústavním soudem kritizován „plošný“ dopad regulace, která byla zavedena kvůli omezenému počtu osob dopouštějících se nevhodného, popř. nezákonného chování.
27. Zákonodárce sice omezil důsledky napadených ustanovení tak, že se přestupku s dopadem na dávky pomoci v hmotné nouzi nemůže dopustit mladistvý, a rovněž tak, aby nezaopatřeným dětem zůstala alespoň dávka životního minima pro každé nezaopatřené dítě, to však nijak neospravedlňuje porušení principu individuální odpovědnosti a zároveň tyto výjimky nedopadají na jiné osoby v sociálně a materiálně zranitelném postavení.
28. Podle Ústavního soudu je nepřípustné, aby bezprostřední postih pomoci v hmotné nouzi osoby jinak bezúhonné byl odvozen od protiprávního jednání jiné osoby, za kterou takto postižená osoba nenese žádnou právní odpovědnost. Umožňuje-li § 51a zákona o pomoci v hmotné nouzi provádět srážky z příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení, které jsou společné pro osobu společně posuzovanou s přestupcem a pro přestupce, porušuje princip individuální odpovědnosti za zavinění a ve svém důsledku právo na pomoc v hmotné nouzi zaručené v čl. 30 odst. 2 Listiny.
29. V předchozí části Ústavní soud dospěl k závěru, že přezkoumávaná právní úprava je neústavní. Vzhledem k tomu, že v průběhu řízení o návrhu byla zvažována možnost použití rozsahového výroku, jímž by byla posuzovaná právní úprava zrušena jen ohledně dávky určené pro osoby odlišné od přestupce, se Ústavní soud dále zabýval i ústavností právní úpravy dopadající na osoby, které pobírají příspěvek na živobytí nebo doplatek na bydlení, aniž by dávky byly určeny i dalším společně posuzovaným osobám (tedy pouze samotnému příjemci dávky). V takovém případě totiž není dalších osob, na které by dopadalo jednání přestupce (příjemce dávky), proto přezkoumávaná právní úprava není neústavní jen z důvodů vyložených v předchozí části. Dále se tak Ústavní soud zaměřuje pouze na situaci, ve které dané dávky pomoci v hmotné nouzi pobírá pouze příjemce dávky, tedy potenciální přestupce.
30. Dosavadní judikaturní závěry Ústavního soudu [srov. výše odkazované nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/08 a sp. zn. Pl. ÚS 40/17, dále nálezy ze dne 9. 1. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 31/09 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.), ze dne 12. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 55/13 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.)] lze ve stručnosti shrnout do východiska, že Ústavní soud má být při přezkumu právní regulace sociálních práv zdrženlivý, nicméně úpravou těchto práv zákonodárcem nesmí dojít k jejich anulování či popření.
31. Ústavní soud, vědom si rozdílů mezi právy sociálními a „klasickými“ základními právy (obsaženými zejména v hlavě druhé Listiny), dovodil, že metodologie přezkumu sociálních práv musí být odlišná od „přísného“ testu proporcionality, jehož uplatnění ve svém důsledku výrazně omezuje úvahu zákonodárce při přijímání právní úpravy mající regulovat přezkoumávanou oblast společenských vztahů [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 a dále nálezy ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) nebo ze dne 22. 10. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)]. Ústavní soud konstruoval jako metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně zaručených sociálních práv tzv. test rozumnosti (racionality), který bere na zřetel jak respekt k poměrně rozsáhlé volné úvaze zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy a skládá se ze čtyř následujících kroků:
Dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku tohoto testu k závěru, že napadená právní úprava se dotýká samotné existence některého z těchto práv nebo skutečné realizace jeho podstatného obsahu, posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva testem proporcionality, v opačném případě pokračuje třetím a čtvrtým krokem testu rozumnosti.
1. Vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu.
2. Zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho podstatného obsahu.
3. Posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
4. Zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
32. Test proporcionality zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu [viz např. nálezy ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), ze dne 13. 5. 1998 sp. zn. Pl. ÚS 25/97 (N 53/11 SbNU 25; 159/1998 Sb.) a ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.)]:
1. Test vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva).
2. Test potřebnosti (nezbytnosti), tj. porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv, či jinými slovy, povolení použití pouze nejšetrnějšího – k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků.
3. Test poměřování (přiměřenost v užším smyslu), tj. hodnocení, zda opatření omezující základní lidská práva a svobody svými negativními důsledky nepřesahují pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.
33. Ústavní právo na pomoc v hmotné nouzi zakotvené v čl. 30 odst. 2 Listiny („Každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek.“) je na zákonné úrovni provedeno úpravou institutů příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení. Omezení výplaty těchto dávek, resp. umožnění srážek pokut i z těchto dávek, které jinak nepodléhají výkonu rozhodnutí, tak má potenciál zasáhnout do ústavního práva na pomoc v hmotné nouzi.
34. V prvním kroku testu rozumnosti se zkoumá smysl a podstata sociálního práva, tedy jeho esenciální obsah. Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) vyslovil, že požadavek „respektování podstaty a smyslu ústavně zaručeného práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) ... má v případě sociálních práv zpravidla povahu garance určitého plnění nebo služby, které sledují nějaký ústavně aprobovaný účel“. K podstatnému obsahu čl. 30 odst. 2 Listiny se již Ústavní soud vyjadřoval v nálezu ze dne 23. 1. 2018 sp. zn. I. ÚS 2637/17 (N 10/88 SbNU 133), v němž uvedl, že „z něj ... vyplývá esenciální požadavek, aby oprávněným osobám byly k dispozici vůbec nějaké služby sociální péče pro ně vhodné (byť nikoli nejlepší) a aby jim tyto služby umožnily vést alespoň elementárně důstojný život, bez automatického vyčlenění ze společnosti či ztráty veškeré osobní autonomie“, a to ve spojitosti s poskytováním sociálních služeb. Citovaný závěr lze modifikovat, aby ho bylo možno použít i na poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi, a dovodit, že podstatou poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi je zajištění takové úrovně hmotného zabezpečení, aby oprávněné osoby mohly vést alespoň elementárně důstojný život, bez „automatického“ vyčlenění ze společnosti či ztráty veškeré osobní autonomie. Lze poukázat i na odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13, v němž se Ústavní soud přiklonil ke Spolkovému ústavnímu soudu dovozujícímu z hodnoty lidské důstojnosti ústavněprávní nárok na plnění spočívající v zaručení lidsky důstojného existenčního minima.
35. Druhým krokem testu rozumnosti je zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva či realizace jeho podstatného obsahu. Výše příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení se vypočítává podle § 23 a 35 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Příspěvek na živobytí zajišťuje, aby příjemce měl měsíčně alespoň zákonem stanovenou částku živobytí. Doplatek na bydlení slouží k tomu, aby příjemce měl po odečtení odůvodněných nákladů na bydlení alespoň zákonem stanovenou částku živobytí. Ta je standardně buď ve výši existenčního minima, nebo životního minima [s možnými modifikacemi – srov. např. § 24 odst. 1 písm. e) zákona o pomoci v hmotné nouzi a rovněž § 25 až 29 téhož zákona]. Částka existenčního minima osoby je stanovena v § 5 odst. 1 zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů, a na základě § 9 zákona o životním a existenčním minimu, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., nařízením vlády č. 436/2022 Sb., o zvýšení částek životního minima a existenčního minima, a činí 3 130 Kč měsíčně. Částka životního minima jednotlivce činí 4 860 Kč měsíčně (§ 2 zákona o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů). Přezkoumávané dávky pomoci v hmotné nouzi tedy zajišťují, že příjemce dávky bude mít i po uhrazení odůvodněných nákladů na bydlení nejméně částku 3 130 Kč měsíčně, jež má zajistit alespoň elementárně důstojný život, tedy má zajistit jak fyzickou existenci člověka (výživu, ošacení, zařízení domácnosti, přístřeší, vytápění, hygienu a zdraví), tak i možnost pěstovat mezilidské vztahy a minimální míru účasti na společenském, kulturním a politickém životě (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13). Tomuto účelu odpovídá i deklarace uvedená v § 1 odst. 1 zákona o životním a existenčním minimu: „Tento zákon stanoví životní minimum jako minimální hranici peněžních příjmů (dále jen ,příjem') fyzických osob (dále jen ,osoba') k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb a existenční minimum jako minimální hranici příjmů osob, která se považuje za nezbytnou k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb na úrovni umožňující přežití.“ Podle Ústavního soudu je tento účel ve světle posuzované právní úpravy naplněn na samé hranici udržitelnosti. I kdyby doplatek na bydlení pokryl veškeré náklady na ubytování, je pouze hraničně představitelné, že si člověk vystačí s částkou existenčního minima ve výši 3 130 Kč k zajištění svých potřeb v takové míře, aby nebyl vyčleněn ze společnosti či neztratil svoji autonomii. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 Ústavní soud přezkoumával tzv. karenční dobu (zrušení poskytování nemocenských dávek za prvé tři dny pracovní neschopnosti) a dospěl k závěru, že „třídenní výpadek příjmů sice nepochybně představuje jistý zásah do příjmů dotčených osob, avšak nejde (i s ohledem na další garance obsažené v právu sociálního zabezpečení) o takový zásah, který by onemocnělým osobám okamžitě znemožnil dosažení hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného života“. V nyní posuzované věci je výpadek příjmů potenciálně podstatně delší (i několikaměsíční) a zároveň není zaručena ani jiná garance příjmů, jako tomu bylo v případě tzv. karenční doby. Zásah do přezkoumávaných dávek spočívající v jejich faktickém snížení či dokonce dočasném odebrání (u osob, jejichž částka živobytí je existenční minimum pod hranicí 3 130 Kč měsíčně) je nutné považovat za zásah do podstatného obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi. Je tak dále nutno podrobit přezkoumávanou právní úpravu testu přiměřenosti.
36. Prvním krokem testu proporcionality je test vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zda přezkoumávaná právní úprava umožňuje dosáhnout sledovaný cíl. Smyslem a cílem přezkoumávané právní úpravy se Ústavní soud zabýval v bodě 24 tohoto nálezu. Je jím preventivní funkce, aby se příjemci dávek nedopouštěli nezákonného jednání, a motivační, aby se integrovali zpět do společnosti. Tyto cíle jsou podle Ústavního soudu legitimní. Na první pohled se zdá logické, že příjemci dávek pomoci v hmotné nouzi nebudou chtít páchat přestupky, bude-li to znamenat faktické odebrání (byť i dočasné) přiznaných dávek pomoci v hmotné nouzi. Výsledek předchozího posuzování proto umožňuje dospět k závěru, že přezkoumávaná právní úprava vede alespoň v teoretické rovině ke splnění cílů, pro které byla přijata.
37. Druhým krokem testu proporcionality je test potřebnosti (nezbytnosti), tj. porovnávání právního prostředku omezujícího základní právo s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv, jinými slovy, zda zákonodárce použil nejšetrnější z více nabízených možností úpravy. Veřejný ochránce práv upozornil, že § 51 odst. 6 zákona o pomoci v hmotné nouzi již obsahuje mechanizmus pro srážku dávek, které byly přiznány neprávem, a to z dávek běžně vyplácených či později přiznaných. Toto ustanovení však stanoví, že po provedení srážek musí povinné osobě zůstat nejméně částka ve výši existenčního minima (u nezaopatřených dětí ve výši životního minima). Ústavní soud, podobně jako Veřejný ochránce práv, shledává, že toto ustanovení představuje způsob, jak srážet dávky pomoci v hmotné nouzi při naplnění podmínek k takovému postupu, avšak zaručuje zachování alespoň minimálního příjmu příjemcům dávek. Jde tak zjevně o šetrnější přístup k ústavně zaručenému právu na pomoc v hmotné nouzi, a již z tohoto důvodu přezkoumávaná právní úprava nevyhověla tomuto kroku testu proporcionality, což je důvodem její derogace, a proto nebylo třeba aplikovat třetí krok tohoto testu.
38. Ustanovení § 51a zákona o pomoci v hmotné nouzi tudíž neuspělo ve druhém kroku testu proporcionality, je neústavní, neboť porušuje právo na pomoc v hmotné nouzi zaručené v čl. 30 odst. 2 Listiny.