I. A) Bezdůvodnost a nepřiměřenost podmínky bezúhonnosti
3. Ustanovení § 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství podle navrhovatelů porušuje právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny), neboť při stanovení podmínek pro výkon tohoto práva nešetří jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny). Zde navrhovatelé poukázali na nálezy, v nichž Ústavní soud konstatoval [sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 a sp. zn. I. ÚS 504/03 (pozn. red.: viz dále)], že ani relativní volnost zákonodárce vyplývající z čl. 41 odst. 1 Listiny neumožňuje zákonodárci porušit podstatu a smysl práva garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny. Podmínky výkonu určitých činností může veřejná moc stanovit jen k ochraně veřejného zájmu, avšak proporcionálně. Pozitiva omezení musí podle ústavní judikatury převažovat nad negativy [nález sp. zn. Pl. ÚS 25/97 – pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 11, nález č. 53; vyhlášen pod č. 159/1998 Sb.]. Z příslušné důvodové zprávy však nelze veřejný zájem identifikovat a i kdyby identifikován byl, pak by podle navrhovatelů zpřísňující úprava neobstála v testu přiměřenosti, neboť podmínka bezúhonnosti nepřímo dále trestá pachatele jakéhokoli úmyslného trestného činu či pachatele nedbalostního trestného činu spáchaného v souvislosti s podnikáním v zemědělství. Objektivní důvody pro takový zákaz nejsou a paušální překážka podnikání je nepřiměřená. Spáchání trestného činu v souvislosti s podnikáním může v konkrétním případě nalézt odraz v zákazu činnosti (uloženém individuálně). Úprava je nelogická. Fyzická osoba, která nemůže požadavku bezúhonnosti dostát, oprávnění nezíská, avšak nenaplnění podmínky bezúhonnosti se nedotkne fyzické osoby, která takové oprávnění již bude mít. Rozdílná úprava obdobných případů je v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny. Podmínka bezúhonnosti [§ 2e odst. 1 písm. c) a navazující § 2e odst. 5 zákona o zemědělství] porušuje čl. 26 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, a proto by předmětná ustanovení měla být zrušena.
I. B) Nepřiměřenost podmínky odborné způsobilosti
4. Podmínka odborné způsobilosti stanovená v § 2e odst. 1 písm. d), § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství zasahuje podle navrhovatelů do samotné podstaty svobody podnikání zaručené čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť na rozdíl od podmínky bezúhonnosti nemá ani paralelu s úpravou obsaženou v živnostenském zákoně. Živnostník může požadavku odbornosti dostát ustavením odpovědného zástupce (§ 11 živnostenského zákona). Zpřísňující úprava zákona o zemědělství však takovou možnost dává jen právnickým osobám. I ve srovnání s požadavky na provozování volných živností je požadavek odborné způsobilosti nepřiměřený (např. volnými živnostmi jsou výroba drážních hnacích vozidel či výroba elektronických součástek). Ani u odborně náročných vázaných živností (např. provádění staveb) nemusí živnostník požadavek odborné způsobilosti splňovat sám. Nepřiměřeným požadavkem je tak ztížen přístup k podnikání a selektivní podmínka porušuje i čl. 3 Listiny. Navrhovatelé požadovali rovněž zrušení ustanovení § 2f odst. 3 písm. c), § 2f odst. 8 a slov „a c)“ v § 2f odst. 4 písm. c) zákona o zemědělství, neboť navazují na ustanovení § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství.
I. C) Neústavnost změny právní regulace podnikání vykonávaného v přímé souvislosti se zemědělstvím
5. Definice pojmu zemědělská výroba obsažená v § 2e odst. 3 zákona o zemědělství podle navrhovatelů výrazně změnila a zpřísnila právní režim podnikatelů vykonávajících svou činnost v přímé souvislosti se zemědělstvím, neboť je vyjímá z režimu živnostenského zákona s tím, že přechodná ustanovení novely zákona o zemědělství stanoví jako sankci zánik oprávnění podnikatelů, kteří podmínky nesplní do jednoho roku od účinnosti novely zákona o zemědělství (srov. čl. II bod 2 novely zákona o zemědělství). Přitom do přijetí novely zákona o zemědělství řada osob podnikajících v souvislosti se zemědělstvím podnikala na základě živnostenského oprávnění v rámci nejrůznějších volných živností, aniž šlo o samostatně hospodařící rolníky podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění pozdějších předpisů.
6. Navrhovatelé uvedli tyto příklady zásadních vad napadených ustanovení:
a) Pouze obecně a s nejasnými kritérii se řeší, které osoby podnikající na základě živnostenského oprávnění budou podléhat režimu zákona o zemědělství. Může jít o volné živnosti služby pro zemědělství, lesnictví, výroba potravinářských výrobků, chov domácích zvířat (viz nařízení vlády č. 140/2000 Sb., kterým se stanoví seznam oborů živností volných). Chov psů by patrně oproti chovu koní měl být stále živností volnou, a nikoli zemědělským podnikáním.
b) Podle napadených ustanovení jsou zpracování a prodej vlastní produkce zemědělské výroby, včetně výroby potravin z ní, chápány jako činnost zemědělského podnikatele. Dosud přitom např. existují řemeslné živnosti mlynářství, řeznictví nebo mlékárenství a volná živnost výroba potravinářských výrobků (viz nařízení vlády č. 469/2000 Sb., kterým se stanoví obsahové náplně jednotlivých živností). Předmětem těchto živností je výroba potravin, a není jasné, v jakém rozsahu a zda vůbec lze tyto dosavadní živnostníky podřadit pod nově definovaný pojem zemědělský podnikatel. Požadavky na odbornou způsobilost jsou sice u řemeslných živností přísnější (§ 20 a 21 živnostenského zákona) než v zákoně o zemědělství, avšak lze je splnit prostřednictvím odpovědného zástupce.
c) Držitelé živnostenského oprávnění „výroba potravinářských výrobků“ (§ 42 živnostenského zákona) zařazovaní nově do režimu zemědělského zákona, budou patrně nově potřebovat i živnostenský list v oboru maloobchod. Stávající oprávnění zanikne jen zčásti.
d) Nový zákon nepodchycuje (na rozdíl od živnostenského zákona) řadu situací, k nimž v životě běžně dochází (ztráta způsobilosti, nedostatek věku) a jimž nelze čelit ustanovením odpovědného zástupce. Zákon přitom neřeší osud živnostníků podnikajících prostřednictvím odpovědného zástupce. Po smrti zemědělského podnikatele není zřejmé, kdo provozuje zemědělskou výrobu do skončení dědického řízení, a správce dědictví navíc nemá povinnost ustanovit „odborného zástupce“. Zákon o zemědělství neobsahuje úpravu překážek v podnikání a prohlášení konkursu či trestní zákaz činnosti nebude mít podle navrhovatelů žádný efekt.
7. Způsob, jakým byla změna provedena, resp. přechod k nové právní regulaci, je dle navrhovatelů v rozporu se základními požadavky právního státu (čl. 1 Ústavy). Změna je výrazem svévole, úprava je vnitřně rozporná, nepředvídatelná a vyvolává mnoho interpretačních problémů, což může ve smyslu nálezů Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (pozn. red.: Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.) a sp. zn. I. ÚS 504/03] založit protiústavnost zákona. Takový zákon odporuje i judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (kupř. věc Heinrich proti Francii). Listina sice v čl. 26 odst. 2 Listiny umožňuje stanovení podmínek a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, avšak musí jít o podmínky transparentní, předvídatelné, s možností obrany dotčených osob. Těmto nárokům nemůže zákon o zemědělství dostát. Navrhovatelé upozornili, že podle Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (pozn. red.: viz dále)] zásah zákonodárce vykazující silné znaky svévole narušuje důvěru v právo, která je jedním ze základních atributů právního státu.
8. Navrhovatelé zdůraznili, že nenapadají myšlenku společného režimu samostatně hospodařících rolníků a podnikatelů podnikajících v přímé souvislosti se zemědělstvím, nýbrž protiústavní způsob provedení této změny. Zákonodárce podle navrhovatelů v důsledku pozměňovacího návrhu (koncepce zákona původně údajně nepočítala se změnami v oboru živností) vytrhl určitou skupinu ze stabilního podnikatelského prostředí, jehož regulace nabízela určitou pružnost, a převedl je do režimu úpravy nedokonalé, nezohledňující různé dosavadní možnosti podnikání. Jde o svévoli zákonodárce, který si neuvědomil veškeré dopady svého kroku. Takový postup je v právním státě neakceptovatelný i při respektování dispozice zákonodárce při volbě právní úpravy, neboť zákonodárce neodůvodněnou, nepředvídatelnou, nepřiměřenou a vnitřně rozpornou změnou překročil ústavní omezení. Proto návrh, vedle zrušení ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství, žádal i zrušení čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství.
I. D) Neodůvodnitelná nerovnost při zániku dosavadních oprávnění
9. V návaznosti na výše uvedenou argumentaci navrhovatelé napadli také nerovnost, kterou založila samotná novela zákona o zemědělství v čl. II bodu 1 přechodných ustanovení, kde je upraven režim osob dosud podnikajících na základě zákona o soukromém podnikání občanů (konkrétně jde o větu „Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“). Rozdílnost lhůt zániku dosavadních oprávnění bezdůvodně zvýhodňuje jednu skupinu podnikatelů (samostatně hospodařící rolníky) oproti jiné skupině (podnikající dosud na základě živnostenského zákona), ačkoliv jejich postavení je obdobné, což je v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny. Zákon zde porušuje rovnost v právech (čl. 1, čl. 3 a čl. 4 odst. 3 Listiny) a zrušení oprávnění a povinnost nové evidence nepochybně omezují svobodu podnikání, přičemž znevýhodnění je bezdůvodné [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/01 (pozn. red.: Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 39; vyhlášen pod č. 87/2003 Sb.)]. Nelze tolerovat stanovení různého režimu pro obdobné případy, a to ani při zohlednění určité volnosti zákonodárce při stanovování nových podmínek výkonu určitých povolání, která byla vykonávána podle dosavadních předpisů [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (pozn. red: viz dále)]. Pro různý režim přechodu blízkých činností (pročež jsou upraveny ve stejném zákoně) nejsou objektivní důvody. Navíc živnostníci, na rozdíl od rolníků, musí některé nově stanovené podmínky splňovat již nyní, což by mělo vést k tomu, že režim přechodu by měl být (přihlédne-li se k účelu změny) mírnější. Proto je postup zákonodárce i nepřiměřený. Z těchto důvodů navrhovatelé požadovali vypuštění věty specifikované výše. Navrhovatelé upozornili, že v případě vyslovení neústavnosti změny podnikatelského režimu (viz odstavce 5 až 8), je tato část návrhu bezpředmětná.
I. E) Nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami při plnění podmínek způsobilosti
10. Navrhovatelé požadovali i zrušení dovětku prvního odstavce § 2e zákona o zemědělství, jímž došlo k zakotvení nerovnosti, a tím i k porušení čl. 4 odst. 3 Listiny, neboť právnickým osobám bylo umožněno splnění podmínek zákona jakoukoliv osobou v pracovněprávním vztahu, zatímco u fyzických osob tato možnost dána není. Fyzické osoby budou nuceny účelově zakládat právnické osoby, přičemž však neexistuje žádný veřejný zájem (jako u bank či obchodníka s cennými papíry), který by omezení přístupu fyzických osob k podnikání odůvodňoval. Navrhovatelé uvedli, že jsou si vědomi, že zrušení tohoto zvýhodnění právnických osob si vyžádá legislativní změny zákona o zemědělství (diferenciaci podmínek, jež musí zemědělský podnikatel splňovat, zavedení obecné úpravy odpovědného zástupce či způsobu, jak má právnická osoba prokazovat splnění podmínek zákona).
1. Skupina 55 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 23 senátorů Senátu Parlamentu České republiky se řádným návrhem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon o Ústavním soudu“)], podaným k poštovní přepravě dne 22. 7. 2004, domáhala zrušení výše uvedených částí zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v tehdy platném znění, (dále též „zákon o zemědělství“), jakož i zrušení části přechodných ustanovení zákona č. 85/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, (dále též „novela zákona o zemědělství“).
2. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že napadená ustanovení narušují jak princip rovnosti, tak především samotnou podstatu svobody podnikání [čl. 26 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), kdy jednotlivá nově zaváděná omezení (zejména požadavky bezúhonnosti a odborné způsobilosti) nemají žádné zřetelné důvody z hlediska veřejného zájmu. Z hlediska obecného pak jde o omezení nepřiměřená (čl. 26 odst. 2 Listiny).