vyhlášené znění — není konsolidace — toto znění je vyhlášený snapshot, nikoli konsolidace po zapracování novel.

VI. Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
VI./a
Shrnutí průběhu legislativního procesu
VI./b
Vymezení předmětu ústavněprávního přezkumu a jeho obecná východiska
VI./c
Vlastní posouzení ústavnosti způsobu projednání návrhů zákonů Poslaneckou sněmovnou po jejich zamítnutí nebo vrácení Senátem

175. Ústavní soud konstatuje, že návrhy podané navrhovateli i vedlejšími účastníky splňovaly formální náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, pročež nic nebránilo jejich věcnému posouzení.

176. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem, případně jiného právního předpisu i se zákony, ze třech komponentů. Jedná se o zodpovězení otázek, zda zákon nebo jiný právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony a v případě jiného právního předpisu i se zákony.

177. V případě všech napadených zákonů je mimo jakoukoliv pochybnost, že Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k jejich přijetí. Ještě před tím, než Ústavní soud přistoupil k posouzení samotné zákonodárné procedury, považoval za účelné připomenout, že je v tomto typu řízení vázán návrhem na zrušení určitého právního předpisu nebo jeho části pouze, pokud jde o rozsah, v jakém má k němu podle navrhovatelů dojít, nikoliv však i jeho odůvodněním. To znamená, že k přezkoumání napadeného právního předpisu může přistoupit i z jiných než navrhovateli tvrzených důvodů [srov. nález ze dne 3. července 2000 sp. zn. Pl. ÚS 18/99 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.), nález ze dne 30. dubna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 18/01 (N 53/26 SbNU 73; 234/2002 Sb.)]. Uvedené východisko se uplatní při posouzení nejen obsahového souladu napadeného právního předpisu, ale i ústavnosti procedury jeho přijetí. Nelze z něho však dovozovat, že k jeho přezkumu dochází pokaždé z hlediska všech v úvahu přicházejících námitek neboli možných derogačních důvodů [srov. mutatis mutandis nález ze dne 3. listopadu 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/09 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.), body 98 až 100]. Takovýto přezkum by nakonec ve většině případů ani nebylo možné důsledným a vyčerpávajícím způsobem provést a případná akceptace odlišného pojetí by znamenala toliko založení fikce, která by neměla žádné rozumné opodstatnění. Jejím důsledkem by totiž bylo omezení možnosti, aby ve vztahu k napadenému právnímu předpisu byly později uplatněny i jiné (než dosud posouzené) důvody jeho možného nesouladu, což by zvlášť v případech konkrétní kontroly ústavnosti mohlo vést v neprospěch jednotlivce k odepření přezkumu ústavnosti zákona z hlediska dotčených základních práv a svobod.

178. Uvedené se promítá i do rozsahu, v jakém Ústavní soud v dané věci zkoumal ústavnost způsobu přijetí napadených zákonů a jemuž odpovídá následující shrnutí k němu se vztahujících relevantních skutečností. Ve svém přezkumu se tak zabýval především námitkami uplatněnými v návrzích obou skupin poslanců, přičemž nad jejich rámec posuzoval předmětné ustanovení toliko z těch hledisek, na jejichž základě přezkoumává ústavnost zákonodárného procesu vždy. Jeho přezkum tak zahrnoval i posouzení, zda byl zachován ústavně stanovený postup zákonodárného procesu ve smyslu účasti jednotlivých ústavních orgánů na něm a zda pro návrhy zákonů hlasovala v každé z komor předepsaná většina poslanců nebo senátorů. Jde o skutečnosti, u nichž by porušení ústavně stanovených pravidel bez dalšího vedlo ke zpochybnění samotné legitimity právního předpisu, pročež k nim musí být přihlédnuto pokaždé, kdy je posuzován soulad právního předpisu s ústavním pořádkem. Z důvodu přehlednosti budou v následující části shrnuty nejdřív posledně uvedené skutečnosti ve vztahu ke každému napadenému zákonu zvlášť a následně ty, jež se dotýkají jejich společného projednávání v Poslanecké sněmovně.

179. Z vyjádření účastníků řízení i těsnopiseckých zpráv Poslanecké sněmovny a Senátu a dalších veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu zjistil Ústavní soud následující skutečnosti.

180. Návrh zákona o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů (sněmovní tisk č. 410, nebude-li uvedeno jinak, jedná se o sněmovní tisky v 6. volebním období, trvajícím od roku 2010) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 684), kdy pro něj hlasovalo 79 z přítomných 139 poslanců, 30 z nich bylo proti a 30 se hlasování zdrželo. Senát projednal návrh zákona (senátní tisk č. 189, nebude-li uvedeno jinak, jedná se o senátní tisky v 8. funkčním období, 2010-2012) a vrátil jej s připomínkami dne 6. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 325). Z přítomných 68 senátorů hlasovalo pro jeho vrácení 48, 1 byl proti a 19 se zdrželo hlasování. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na návrhu zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu (usnesení č. 824), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 108 ze 180 přítomných poslanců, 69 bylo proti a 3 se hlasování zdrželi. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 16. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 24. listopadu 2011 v částce 120 pod č. 341/2011 Sb. Účinnost nabyl dne 1. ledna 2012 s výjimkou některých ustanovení, u nichž se tak stalo již dnem vyhlášení.

181. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, (sněmovní tisk č. 315) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 8. dubna 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 2. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 664), kdy pro něj hlasovalo 101 z přítomných 171 poslanců a 70 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 180) dne 7. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 338). Z přítomných 59 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 35, 20 bylo proti a 4 se hlasování zdrželi. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 825), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 108 ze 178 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 16. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 128 pod č. 364/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. ledna 2012.

182. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (sněmovní tisk č. 411) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 683), kdy pro něj hlasovalo 87 z přítomných 149 poslanců a 62 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 188) dne 7. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 339). Z přítomných 56 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 37, 18 bylo proti a 1 se zdržel hlasování. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 833), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 180 přítomných poslanců, 70 bylo proti a 1 se zdržel hlasování. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 16. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 128 pod č. 365/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. ledna 2012.

183. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (sněmovní tisk č. 372) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. května 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 688), kdy pro něj hlasovalo 89 z přítomných 147 poslanců, 58 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 193) dne 7. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 340). Z přítomných 56 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 38, 17 bylo proti a 1 se zdržel hlasování. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 826), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 179 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 128 pod č. 366/2011 Sb. Účinnost nabyl dne 1. ledna 2012 s výjimkou některých ustanovení, u nichž se tak stane dne 1. ledna 2014. Tímto zákonem byl změněn § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi, jehož zrušení se domáhají navrhovatelé.

184. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (sněmovní tisk č. 373) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. května 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 689), kdy pro něj hlasovalo 84 z přítomných 143 poslanců, 58 z nich bylo proti a 1 se hlasování zdržel. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 194) dne 13. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 369). Z přítomných 58 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 35, 18 bylo proti a 5 se zdrželo hlasování. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 827), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 108 ze 179 přítomných poslanců, 69 bylo proti a 2 se zdrželi hlasování. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 128 pod č. 367/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. ledna 2012. Jde o zákon, jímž bylo do zákona o zaměstnanosti doplněno napadené ustanovení § 30 odst. 2 písm. d).

185. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, (sněmovní tisk č. 409) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 682), kdy pro něj hlasovalo 95 z přítomných 158 poslanců, 61 z nich bylo proti a 2 se hlasování zdrželi. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 187) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 345). Z přítomných 65 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 40, 21 bylo proti a 4 se zdrželi hlasování. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 832), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 108 ze 178 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 129 pod č. 369/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. dubna 2012.

186. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (sněmovní tisk č. 377) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. května 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 2. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 665), kdy pro něj hlasovalo 99 z přítomných 167 poslanců a 68 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 181) dne 7. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 337). Z přítomných 61 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 41 a 20 bylo proti. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 828), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 110 ze 180 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 129 pod č. 370/2011 Sb. Účinnost nabyl dne 1. dubna 2012 s výjimkou některých ustanovení, která nabudou účinnosti až 1. ledna 2013.

187. Návrh zákona o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách) (sněmovní tisk č. 405) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 678), kdy pro něj hlasovalo 108 z přítomných 175 poslanců a 67 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 183) dne 6. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 332). Z přítomných 65 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 44, 16 bylo proti a 10 se hlasování zdrželo. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 829), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 110 ze 180 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 8. prosince 2011 v částce 131 pod č. 372/2011 Sb. Účinnost nabyl dne 1. dubna 2012 s výjimkou některých ustanovení, která nabudou účinnosti až 1. dubna 2013.

188. Návrh zákona o specifických zdravotních službách (sněmovní tisk č. 407) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve třetím čtení dne 7. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 680), kdy pro něj hlasovalo 92 z přítomných 160 poslanců, 64 z nich bylo proti a 4 se zdrželi hlasování. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 185) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 343). Z přítomných 60 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 38, 16 bylo proti a 6 se hlasování zdrželo. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 830), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 107 ze 178 přítomných poslanců a 70 bylo proti, 1 se hlasování zdržel. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 8. prosince 2011 v částce 131 pod č. 373/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. dubna 2012.

189. Návrh zákona o zdravotnické záchranné službě (sněmovní tisk č. 406) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 679), kdy pro něj hlasovalo 93 z přítomných 157 poslanců, 38 z nich bylo proti a 26 se zdrželo hlasování. Senát projednal návrh zákona (senátní tisk č. 184) a vrátil jej s připomínkami dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 342). Z přítomných 69 senátorů hlasovalo pro jeho vrácení 52, žádný nebyl proti a 17 se hlasování zdrželo. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na návrhu zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu (usnesení č. 823), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 181 přítomných poslanců, 51 bylo proti a 21 se hlasování zdrželo. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 8. prosince 2011 v částce 131 pod č. 374/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. dubna 2012.

190. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, (sněmovní tisk č. 408) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 681), kdy pro něj hlasovalo 92 z přítomných 158 poslanců, 59 z nich bylo proti a 7 se zdrželo hlasování. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 186) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 344). Z přítomných 55 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 35, 16 bylo proti a 4 se hlasování zdrželi. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 831), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 179 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 8. prosince 2011 v částce 131 pod č. 375/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. dubna 2012.

191. Návrh zákona o důchodovém spoření (sněmovní tisk č. 412) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. V úvodu prvního i druhého čtení byl schválen návrh, aby byla sloučena rozprava k tomuto bodu a k tiskům č. 413 a 414 (viz níže), podle čehož bylo dále postupováno. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 685), kdy pro něj hlasovalo 86 z přítomných 147 poslanců a 61 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 190) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 349). Z přítomných 61 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 43 a 18 bylo proti. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 834), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 179 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011, přičemž ten jej ve lhůtě stanovené čl. 50 odst. 1 Ústavy ani nepodepsal, ani nevrátil zpět. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 28. prosince 2011 v částce 149 pod č. 426/2011 Sb. Účinnost nabude 1. ledna 2013 s výjimkou některých ustanovení, jež nabyla účinnosti 1. ledna 2012.

192. Návrh zákona o doplňkovém penzijním spoření (sněmovní tisk č. 413) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 686), kdy pro něj hlasovalo 86 z přítomných 149 poslanců, 61 z nich bylo proti a 2 se hlasování zdrželi. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 191) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 350). Z přítomných 58 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 36, 19 bylo proti a 3 se hlasování zdrželi. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 835), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 179 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011, přičemž ten jej ve lhůtě stanovené čl. 50 odst. 1 Ústavy ani nepodepsal, ani nevrátil zpět. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 28. prosince 2011 v částce 149 pod č. 427/2011 Sb. Účinnost nabude 1. ledna 2013 s výjimkou některých ustanovení, jež nabyla účinnosti dnem jeho vyhlášení nebo šest měsíců po dni jeho vyhlášení nebo ji nabudou dne 1. ledna 2014.

193. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém spoření a zákona o doplňkovém penzijním spoření (sněmovní tisk č. 414) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 687), kdy pro něj hlasovalo 87 z přítomných 146 poslanců, 57 z nich bylo proti a 2 se hlasování zdrželi. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 192) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 351). Z přítomných 54 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 35, 8 bylo proti a 11 se hlasování zdrželo. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 836), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 107 ze 177 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011, přičemž ten jej ve lhůtě stanovené čl. 50 odst. 1 Ústavy ani nepodepsal, ani nevrátil zpět. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 28. prosince 2011 v částce 149 pod č. 428/2011 Sb. Účinnost nabude 1. ledna 2013 s výjimkou některých ustanovení, jež nabyla účinnosti dnem jeho vyhlášení nebo dne 1. ledna 2012.

194. Dále je třeba uvést, že u sněmovních tisků č. 405, 406, 407, 408, 409, 410, 412, 413 a 414 byla podle § 91 odst. 2 jednacího řádu zkrácena lhůta pro projednání návrhu zákona ve výborech na 40 dnů, v případě sněmovních tisků č. 377 a 411 na 30 dnů. S výjimkou sněmovních tisků č. 372 a 373 byl závěrem druhého čtení pokaždé schválen návrh na zkrácení lhůty k zahájení třetího čtení na 48 hodin ve smyslu § 95 odst. 1 jednacího řádu. V případě sněmovního tisku č. 315 k tomu došlo na návrh poslance Jana Vidíma, jenž nebyl navrhovatelem zákona.

195. Z výše uvedených údajů je patrné, že v případě všech napadených zákonů rozhodl Senát na své 12. schůzi konané ve dnech 6. až 13. října 2011 o jejich zamítnutí nebo vrácení s připomínkami. Poslanecká sněmovna se jimi následně zabývala na své 25. schůzi, přičemž o nich hlasovala 6. listopadu 2011. Návrh pořadu této schůze, který schválil organizační výbor Poslanecké sněmovny na své 37. schůzi dne 13. října 2011 (usnesení č. 177), předpokládal případné projednávání „zákonů ze Senátu, budou-li splněny zákonné lhůty“ ve dnech 1. a 2. listopadu 2011. To, jakých zákonů se toto projednávání bude týkat, nebylo v pozvánce na schůzi specifikováno. Úvodem jednání dne 25. října 2011, a to ještě před schválením pořadu schůze, sdělila předsedkyně Poslanecké sněmovny poslancům, že ve středu 19. října 2011 vrátil Senát patnáct návrhů zákonů projednaných Poslaneckou sněmovnou k dokončení legislativního procesu. Kromě výše uvedených čtrnácti návrhů se jednalo i o návrh zákona, kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, (sněmovní tisk č. 378, senátní tisk č. 182). Tento návrh byl projednán Senátem dne 12. října 2011 na jeho 12. schůzi a vrácen Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Ke schválení pořadu 25. schůze Poslanecké sněmovny došlo, pokud jde o zařazení Senátem zamítnutých nebo vrácených návrhů zákonů, v podobě navržené organizačním výborem.

196. Po zahájení jednání Poslanecké sněmovny dne 1. listopadu 2011, tedy dalšího jednacího dne její 25. schůze, informovala předsedkyně Poslanecké sněmovny poslance, že jeho úvodem budou projednávány zákony zamítnuté nebo vrácené Senátem. Poté, co opoziční poslanec Jeroným Tejc předložil řadu návrhů na změnu pořadu této schůze dotýkajících se i předmětných bodů, přednesl předseda poslaneckého klubu TOP 09 a Starostové Petr Gazdík návrh, aby Poslanecká sněmovna jednala v tento den a meritorně i procedurálně hlasovala o všech návrzích i po 19:00 a po 21:00 hod., případně i další den po půlnoci. Návrh byl přijat, když pro něj ze 185 přítomných poslanců hlasovalo 104, 62 bylo proti. Dále se do rozpravy přihlásil předseda poslaneckého klubu Občanské demokratické strany Zbyněk Stanjura s návrhem, aby se Poslanecká sněmovna usnesla na omezení řečnické doby na 10 minut, dále, že každý poslanec může k téže věci vystoupit maximálně dvakrát, a nakonec, aby jednacím dnem této schůze byly také sobota 5. listopadu, neděle 6. listopadu a pondělí 7. listopadu. O jednotlivých návrzích bylo samostatně hlasováno, přičemž všechny byly přijaty (k prvním dvěma srov. usnesení č. 813). Ze 185 přítomných poslanců hlasovalo pro první návrh 102, proti bylo 80, pro druhý návrh 103, proti bylo 78 a pro třetí návrh 105, proti bylo 78 poslanců.

197. Přijaté usnesení označil předseda poslaneckého klubu České strany sociálně demokratické Bohuslav Sobotka za zmatečné, neboť podle § 59 odst. 1 jednacího řádu lze takovéto omezení řečnické doby přijmout jen ve vztahu ke konkrétnímu projednávanému bodu. V této souvislosti vyslovil nesouhlas s tvrzením předsedkyně Poslanecké sněmovny, podle níž bylo toto omezení přijato ve vztahu ke všem jí zmíněným bodům, tedy Senátem vráceným nebo zamítnutým návrhům zákonů. Takovémuto výkladu totiž brání nejen neuvedení těchto bodů v přijatém usnesení, ale i skutečnost, že tyto body zatím nebyly žádným usnesením zařazeny do schváleného pořadu. Předseda poslaneckého klubu Komunistické strany Čech a Moravy Pavel Kováčik její výklad zpochybnil i z toho důvodu, že se o předmětném návrhu konalo hlasování předtím, než bylo hlasováno o předložených návrzích na změnu zařazení jednotlivých bodů. V daném okamžiku tak nemohlo být jasné, kdy a jaké body pořadu se budou projednávat. K námitkám se připojil i poslanec Vojtěch Filip z téhož klubu, který poukázal na to, že doplnění pořadu schůze o vrácené nebo zamítnuté zákony je možné pouze na návrh, o kterém musí být hlasováno a proti němuž mohou uplatnit námitku dva poslanecké kluby nebo nejméně 20 poslanců. Stejným způsobem nakonec postupovala předsedkyně Poslanecké sněmovny již na 13. schůzi dne 1. února 2011, kdy se o zařazení Senátem vrácených nebo zamítnutých návrhů zákonů hlasovalo. Následně 22 poslanců z klubu Komunistické strany Čech a Moravy uplatnilo námitku proti zařazení těchto bodů podle § 54 odst. 6 jednacího řádu. Ke stejné argumentaci i námitce se prostřednictvím svého předsedy připojil i poslanecký klub České strany sociálně demokratické.

198. Na uvedené argumenty reagovala předsedkyně Poslanecké sněmovny poukazem na jiný precedent z roku 2005, kdy tehdejší předseda Lubomír Zaorálek neuznal námitku proti zařazení takovýchto návrhů zákonů do pořadu schůze. Ze zákona mu totiž vyplývala povinnost zařadit na nejbližší schůzi zákony, které Senát vrátil, přičemž zákon vůbec nepočítá s možností, že by o jejich zařazení bylo hlasováno. Na základě této argumentace tak místopředsedkyně Poslanecké sněmovny Kateřina Klasnová, která v daném okamžiku předsedala schůzi, neuznala platnost námitky skupiny poslanců proti doplnění schváleného pořadu schůze. Námitka proti postupu předsedající byla zamítnuta, když pro její vyhovění hlasovalo pouze 75 ze 181 přítomných poslanců, 106 bylo proti.

199. Poslanecká sněmovna schválila dne 2. listopadu 2011 návrh poslance Zbyňka Stanjury, aby i v tento den jednala a meritorně i procedurálně hlasovala o všech návrzích po 19:00, po 21:00 hod., jakož i následujícího dne po půlnoci. K tomu je třeba uvést, že ve dnech 1. a 2. listopadu 2011 probíhala až do ranních hodin rozprava k návrhu zákona, kterým se mění zákon o stavebním spoření (viz výše bod 195 tohoto nálezu), přičemž o tom, zda bude opětovně přijat, hlasovala Poslanecká sněmovna až 3. listopadu 2011 večer. Ještě před ukončením nočního jednání navrhl poslanec Petr Gazdík, aby se i 3. listopadu 2011 jednalo bez časového omezení. Když pak téhož dne večer poslanci opětovně schválili posledně uvedený návrh zákona, jenž byl vrácen Senátem s pozměňovacími návrhy, předložil poslanec Zbyněk Stanjura návrh, aby byla podle § 54 odst. 8 jednacího řádu sloučena rozprava ke zbylým čtrnácti návrhům zákonů. Svůj návrh odůvodnil tím, že k prvnímu ze Senátem vrácených zákonů trvala rozprava několik desítek hodin, což zahrnovalo 110 vystoupení opozičních poslanců. Rovněž jim vytkl neustálé předkládání různých „nesmyslných“ pozměňovacích návrhů. Pro návrh hlasovalo 104 ze 181 přítomných poslanců, proti bylo 37. Poslanec Pavel Kováčik namítal, že rozprava neměla být sloučena, neboť projednávané body spolu věcně nesouvisí. Jedinou souvislost spatřoval v tom, že se jedná o součásti tzv. reformy. Místopředsedkyně Poslanecké sněmovny Vlasta Parkanová jako předsedající nicméně otevřela „první bod z tohoto bloku“, přičemž následovalo uvedení jednotlivých návrhů zákonů vystoupením zástupců vlády jako navrhovatele a zpravodajů. Poté byla otevřena sloučená rozprava k těmto bodům.

200. V úvodu sloučené rozpravy navrhl poslanec Marek Benda jménem koaličních poslaneckých klubů Občanské demokratické strany, TOP 09 a Starostové a Věcí veřejných omezení řečnické doby k projednávaným 14 bodům na 10 minut pro poslance a omezení jejich možnosti vystoupit k těmto bodům nejvýše dvakrát. Své návrhy odůvodnil obstrukcí ze strany opozice, odmítnutím nechat se terorizovat zneužíváním jednacího řádu: „Prostě je právo opozice mluvit, hovořit, argumentovat, není právo opozice donekonečna zdržovat a obtěžovat.“ (těsnopisecká zpráva z jednání Poslanecké sněmovny dne 3. listopadu 2011, 25. schůze, www.psp.cz). Oba návrhy byly přijaty, když pro první z nich hlasovalo 100 ze 147 přítomných poslanců, proti bylo 42, a pro druhý 97 ze 146 přítomných poslanců, proti bylo rovněž 42 (usnesení č. 820). Tento postup byl následně zpochybněn ve vystoupeních poslance Bohuslava Sobotky a místopředsedy Poslanecké sněmovny Lubomíra Zaorálka, jejichž námitky se částečně shodovaly s argumentací navrhovatelů v tomto řízení. Důsledkem schváleného návrhu byl postup, kdy předsedající schůze nepřipustily jednotlivým poslancům třetí nebo další vystoupení v rozpravě.

201. Sloučená rozprava pokračovala ve dnech 4., 5. a 6. listopadu 2011. Ve všech případech došlo na návrh některého z předsedů koaličních poslaneckých klubů ke schválení usnesení, aby Poslanecká sněmovna jednala meritorně i procedurálně o všech návrzích po 19:00 i po 21:00 hod., případně i na druhý den po půlnoci. Pro návrh ve vztahu k jednání dne 4. listopadu 2011 hlasovalo ze 149 přítomných poslanců 97, proti bylo 49. Pro návrh ve vztahu k jednání dne 5. listopadu 2011 hlasovalo ze 113 přítomných poslanců 71, proti bylo 39. Pro návrh ve vztahu k jednání dne 6. listopadu 2011 hlasovalo ze 101 přítomných 62 poslanců, 27 bylo proti. Sloučená rozprava byla ukončena téhož dne před 22:00 hod. Po 23:00 hod. bylo hlasováno o jednotlivých čtrnácti návrzích zákonů. V celém jejím průběhu se v řízení schůze střídaly předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslava Němcová a místopředsedkyně Vlasta Parkanová a Kateřina Klasnová. Místopředseda Lubomír Zaorálek, jenž jako jediný člen vedení Poslanecké sněmovny byl členem opozičního poslaneckého klubu, konkrétně České strany sociálně demokratické, schůzi v průběhu této rozpravy neřídil.

202. Na základě zjištěných skutečností nemá Ústavní soud žádné pochybnosti o tom, že v případě všech čtrnácti napadených zákonů byl dodržen Ústavou stanovený postup rozhodování jednotlivých komor a prezidenta republiky v rámci procedury jejich přijímání a že k jejich schválení došlo pokaždé předepsanou většinou poslanců nebo senátorů. Tyto skutečnosti nijak nerozporují ani navrhovatelé. Ústavní soud proto přistoupil k jednotlivým námitkám, které ve vztahu ke způsobu přijetí napadených zákonů uplatnily obě skupiny poslanců.

203. Podle navrhovatelů bylo sloučení rozpravy k návrhům všech napadených zákonů v rozporu s § 54 odst. 8 jednacího řádu, protože tyto návrhy spolu navzájem věcně nesouvisely. Současně mělo dojít i k porušení § 59 odst. 1 a 2 jednacího řádu. Omezení řečnické doby a počtu vystoupení jednotlivých poslanců bylo totiž možné prosadit jen k individuálním bodům pořadu schůze, nikoliv však ke všem, o nichž byla vedena sloučená rozprava. V nerespektování těchto pravidel spatřují navrhovatelé prvky libovůle ústící až ve zpochybnění legitimity a legality přijatých zákonů, dále porušení některých práv opozice, která byla omezena v možnosti věcně kritizovat jejich obsah, a znehodnocení role Senátu v legislativním procesu, když na důvody, pro které vrátil nebo zamítl návrhy zákonů, nemohlo být v rozpravě adekvátně reagováno. Tyto negativní důsledky měly být umocněny zařazením návrhů zákonů bez hlasování na probíhající schůzi Poslanecké sněmovny, k čemuž podle navrhovatelů došlo v rozporu s § 54 odst. 6 a § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu. Důvod pro zrušení napadených zákonů shledávají navrhovatelé kumulativně v uvedených pochybeních, a to i s ohledem na to, že v případě většiny z nich došlo již v rámci původního projednávání v Poslanecké sněmovně ke zkrácení lhůt k projednání návrhu zákona ve výboru podle § 91 odst. 1 a 2 jednacího řádu z 60 na 40 nebo 30 dnů a ke zkrácení lhůty pro zahájení třetího čtení podle § 95 odst. 1 jednacího řádu ze 72 na 48 hodin. Jako poslední podpůrný argument v této souvislosti uvádějí, že během jednání ve dnech 3. až 6. listopadu 2011 nebyl k řízení schůze připuštěn jediný místopředseda Poslanecké sněmovny, který zastupuje parlamentní opozici.

204. Námitky vůči průběhu zákonodárné procedury, byť tentokrát jen ve vztahu k přijetí zákona o zdravotních službách, formulovala i skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka. Způsobu projednávání uvedeného zákona je především vytýkána absence náležitého časového rámce, který by s ohledem na jeho charakter „kodexu“ umožnil dosažení širšího konsenzu na jeho obsahu. K tomu byl návrh zákona předložen začátkem léta 2011, tedy v období dovolených, aniž by měli poslanci již tehdy k dispozici i související návrh novely zákona o veřejném zdravotním pojištění, jenž byl dán do připomínkového řízení až v říjnu tohoto roku. V rozporu s ústavním pořádkem má být i skutečnost, že při projednávání návrhu zákona byly schváleny tzv. přílepky.

205. Ústava vymezuje základní strukturu zákonodárného procesu, stanoví, které ústavní orgány na něm participují, a předepisuje potřebné většiny pro přijetí zákonů. Z podstatné části jde o pravidla, která jsou dostatečně určitá, aby je bylo možné aplikovat přímo. Jejich obsah nicméně nelze vnímat izolovaně od mnohem obecnějších ústavních principů, jež jsou v demokratickém právním státě určující pro přijímání politických rozhodnutí. Lze mezi ně zařadit především demokratický princip a s ním spojenou zásadu většinového rozhodování, vyplývající z čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy, dále zákaz svévole, princip ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavek demokratické kontroly, jak ze strany poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a nakonec, nikoliv však v poslední řadě, princip volné soutěže politických stran [blíže k jejich obsahu srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, části V.A a V.B, a nález ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), část IV./b]. Tyto ústavní principy musí být reflektovány při výkladu jednotlivých článků Ústavy upravujících průběh zákonodárného procesu, a tudíž se musí promítat i do jeho podrobné úpravy na úrovni jednacích řádů, a být tak určující pro výklad a aplikaci jejich ustanovení (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38). Jsou to přitom právě jednací řády, jejichž prostřednictvím jsou tyto principy účinně garantovány a promítány do každodenní parlamentní praxe.

206. Z argumentace navrhovatelů je zřejmé, že v případě napadených zákonů mělo dojít k nepřípustnému zásahu právě do těch principů, jimiž je poskytována ochrana právům parlamentní opozice v zákonodárném procesu, a to konkrétně právu vyjádřit se k předloženým návrhům. Ústavní soud již v minulosti zdůraznil, že zákonodárná procedura musí umožnit osobám na ní zúčastněným „reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07). Je zřejmé, že jednotliví poslanci nebo senátoři musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona, posoudit ho a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech, k čemuž jim musí být vytvořen dostatečný časový prostor (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 108). Výše uvedený požadavek „reálného posouzení“ se ale nevztahuje jen na členy parlamentních komor, nýbrž se týká i širší veřejnosti, jejíž kontrole a kritickému hodnocení musí být zákonodárný proces v demokratickém státě vždy otevřen. Nakonec ani samotná parlamentní rozprava nesměřuje jen dovnitř zákonodárného sboru. Volení zástupci občanů jsou v přímé konfrontaci s názory svých oponentů nuceni veřejně zdůvodňovat a obhajovat své návrhy, čímž umožňují veřejnosti zjistit, zda a z jakých důvodů určitý návrh podpořili nebo nikoliv. Vzájemná konfrontace se tak neomezuje toliko na výměnu argumentů mezi jednotlivými poslanci a senátory, nýbrž je nezbytné ji pojímat v širším smyslu, a to ve spojitosti se současně probíhající veřejnou diskusí, jež může mít ty nejrůznější představitelné podoby. Platí přitom, že stejným způsobem, jakým volení zástupci působí na formování názorů veřejnosti k jednotlivým otázkám veřejného zájmu, ovlivňuje i veřejné mínění formování postojů a rozhodování jednotlivých poslanců a senátorů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 106, nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 55 a 56). Tím je nakonec naplňována legitimační funkce zákonodárného procesu.

207. Právo (nejen opozičních) poslanců či senátorů prezentovat své stanovisko na parlamentní půdě, a to ještě předtím, než se o návrhu zákona hlasováním rozhodne, je nezbytné posuzovat právě ve vazbě na výše uvedenou legitimační funkci, jakož i ústavní principy svobodné soutěže politických sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a ochrany parlamentní opozice ve smyslu čl. 6 Ústavy. Nelze jej interpretovat toliko jako jejich subjektivní právo, jehož účel je dán sám o sobě. Význam parlamentní diskuse totiž spočívá v umožnění konfrontace názorů napříč politickým spektrem, ať už se jedná o střet parlamentní většiny s opozicí nebo jednotlivých frakcí či případně toliko názorových proudů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38), a nikoliv v neomezené realizaci práva každého jednotlivého poslance či senátora vyjádřit se v ní. Toto právo mohou jednací řády přiměřeným způsobem omezit za účelem racionalizace průběhu parlamentní debaty, která umožní projednání návrhu zákona (či jiného bodu) v rozumném časovém rámci za ponechání prostoru pro vyjádření všem zúčastněným ve výše uvedeném smyslu. Tím samozřejmě není řečeno, že jednací řád může v případě jednotlivých poslanců či senátorů zcela vyloučit jejich možnost účastnit se rozpravy. Může ale stanovit pravidla zamezující tomu, aby se parlamentní rozprava svým průběhem stala místo prostředku legitimace určitého rozhodnutí překážkou jeho přijetí. V tomto smyslu je nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 76).

208. Ústavní soud sdílí náhled navrhovatelů, že k porušení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu, jež by zakládalo důvod pro zrušení přijatých návrhů zákonů, může dojít i v důsledku kumulativního působení řady dílčích opatření, byť by každé z nich samo o sobě takovýto závěr neodůvodňovalo. Tato opatření přitom nemusí mít vždy charakter porušení zákona. Uvedené platí obzvlášť v případě, je-li předmětem jeho posouzení namítané nepřípustné omezení práv parlamentní opozice. Ochrana jejího postavení v rámci legislativního procesu totiž není koncentrována toliko do určité jeho fáze, nýbrž se jedná o obecný princip vztahující se k celému jeho průběhu. Intenzita a od ní se odvíjející přípustnost omezení ale závisí od více skutečností. Nesoulad napadených zákonů s ústavním pořádkem může založit zejména takové omezení práv parlamentní opozice, jež se dotýká samotné její možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník, tedy ji zbavuje možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko, a tím jí znemožňuje nebo podstatným způsobem ztěžuje možnost kontroly ve vztahu k vládě nebo parlamentní většině. Stejný důsledek by v závislosti na intenzitě takovéhoto omezení bylo možné přiznat i svévolnému postupu při projednávání těchto návrhů. Zbývá dodat, že vedle zjištění, že došlo k takovémuto omezení, bude třeba vždy zkoumat i jeho význam, pokud jde o účast opozice na zákonodárném procesu. Rovněž bude podstatné, v jaké fázi zákonodárného procesu k tomuto omezení došlo a zda jeho případné negativní důsledky nebyly zmírněny v jeho předchozích nebo následujících fázích.

209. S výjimkou některých námitek uplatněných skupinou poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, se navrhovatelé domáhají zrušení napadených zákonů z důvodu, že byli jako představitelé parlamentní opozice v rámci legislativního procesu zkráceni na svých ústavně zaručených právech. Ústavní soud v minulosti uznal, že takovýto zásah je způsobilým důvodem pro zrušení zákona v řízení o kontrole norem, vyhovění odpovídajícímu návrhu však podmínil tím, že k podání dojde bez zbytečného odkladu po jeho přijetí, resp. po vyhlášení ve Sbírce zákonů. Toto časové rozmezí vymezil negativně v tom smyslu, že se nesmí jednat o delší časový odstup, tedy odstup několika měsíců či let [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 103 až 105; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 127 a 128; nález ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (220/2012 Sb.), bod 36]. Předmětná materiální podmínka je ve své podstatě promítnutím principů oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a ochrany nabytých práv do rozhodování Ústavního soudu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, neboť důsledkem pozdější derogace jinak (obsahově) ústavně konformního zákona by mohlo být nepřiměřeným způsobem zasaženo do práv jeho adresátů. Zároveň je jejím prostřednictvím zohledněna skutečnost, že v daném případě jde o práva parlamentní opozice, jejichž ochrany se dotčení poslanci mohou nejen aktivně domáhat, ale též dobrovolně zříct. Nelze přitom akceptovat, aby tato námitka zůstala k dispozici neomezeně do budoucna, kdy bude její uplatnění ze strany dotčených poslanců vyhodnoceno jako účelné. Nepodání návrhu ve výše uvedeném časovém rozmezí je proto třeba interpretovat jako souhlas s předmětným omezením, v důsledku čehož nebude později možné považovat předmětnou námitku za důvodnou.

210. Poněvadž se navrhovatelé v dané věci domáhali zrušení zákonů vyhlášených ve Sbírce zákonů v průběhu měsíce prosince 2011 (resp. v jednom případě koncem listopadu 2011), lze jejich návrh, jenž byl Ústavnímu soudu doručen 6. ledna 2012, hodnotit jako podaný bezprostředně po jejich vyhlášení. Byly tedy splněny podmínky pro to, aby Ústavní soud posoudil ústavní konformitu legislativní procedury z hlediska všech navrhovateli uplatněných námitek.

211. Ústavní soud se v první řadě zabýval způsobem, jakým byly Senátem zamítnuté nebo vrácené návrhy zákonů zařazeny na pořad tehdy probíhající 25. schůze Poslanecké sněmovny. Podle § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu „předloží“ předseda Poslanecké sněmovny zamítnutý nebo vrácený návrh zákona po uplynutí alespoň deseti dnů „na nejbližší schůzi“, aby o něm Poslanecká sněmovna znovu hlasovala. Je zřejmé, že z uvedených ustanovení plyne jejímu předsedovi povinnost iniciovat projednávání těchto návrhů na nejbližší schůzi, aby o nich bylo možné co nejdřív rozhodnout. Konkrétní způsob této iniciace sice zákon nestanoví, lze však vycházet z toho, že jeho forma bude odpovídat jednacím řádem stanoveným prostředkům, jež umožňují zařazení určitého bodu do pořadu schůze. Standardně tak půjde o samotný návrh pořadu schůze podle § 54 odst. 4 jednacího řádu, případně může jít i o návrh na doplnění schváleného pořadu schůze podle § 54 odst. 6 jednacího řádu, proti jehož projednání však mohou uplatnit námitku dva poslanecké kluby nebo 20 poslanců. Za takovýto prostředek naopak nelze označit doplnění pořadu schůze rozhodnutím předsedy Poslanecké sněmovny, a to z následujících důvodů.

212. Z celkové koncepce jednacího řádu vyplývá, že schvalování pořadu schůze je v působnosti Poslanecké sněmovny, přičemž jeho rozšíření bez jejího souhlasu umožňuje zákon pouze výjimečně. Jde v podstatě o mimořádné situace, mezi které patří např. vyhlášení válečného stavu nebo stavu ohrožení státu. V těchto případech jednací řád výslovně stanoví, že koná-li se schůze, zařadí se projednávání určitého bodu na její pořad (§ 100a odst. 3, § 109m odst. 2 jednacího řádu). Od této dikce je naopak třeba odlišit ta ustanovení, jež pouze přikazují zařazení bodu na pořad nejbližší schůze (např. § 82 odst. 1, § 109j odst. 6 jednacího řádu), což je obdobná formulace jako v § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu. Jejich smyslem je zabezpečit, aby byly předmětné body projednány při nejbližší příležitosti. Tato ustanovení nicméně neumožňují, aby k jejich zařazení došlo do schváleného pořadu probíhající schůze jiným postupem než podle § 54 odst. 6 jednacího řádu. S doplněním pořadu schůze je totiž vždy spojeno riziko, že parlamentní většina překvapivým zařazením určitého bodu odepře jednotlivým poslancům možnost připravit se na jeho projednávání, nebo se tohoto projednávání vůbec zúčastnit (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 126), což jsou zároveň i důvody, proč může parlamentní menšina námitkou takovýto návrh zablokovat. Uvedené by se přitom uplatnilo i v případě eventuálního zařazení určitého návrhu k bezprostřednímu projednání na schůzi, k němuž by došlo rozhodnutím předsedy Poslanecké sněmovny závisejícím jen na základě jeho vlastního uvážení, pročež se k takovémuto výkladu jeho pravomocí přiklonit nelze.

213. Navzdory těmto závěrům neshledal Ústavní soud nepřípustné omezení práv parlamentní opozice v namítaném postupu předsedkyně Poslanecké sněmovny. Schválený pořad schůze totiž počítal s projednáním Senátem zamítnutých nebo vrácených návrhů zákonů. Tyto návrhy sice přímo nespecifikoval, k jeho schválení ale došlo v době, kdy již byla Poslanecké sněmovně doručena usnesení o zamítnutí nebo vrácení návrhů napadených zákonů. Bylo tedy možné předpokládat, že doplnění pořadu se bude týkat právě jich. Termín jejich projednávání byl navíc stanoven tak, aby nebyl v kolizi s desetidenní lhůtou podle § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu, jejímž smyslem je vytvoření adekvátního časového prostoru pro seznámení se se stanoviskem, které k návrhu zákona zaujal Senát. Lze proto shrnout, že i když by dodatečné doplnění pořadu 25. schůze Poslanecké sněmovny o Senátem vrácené nebo zamítnuté návrhy zákonů vyžadovalo postup podle § 54 odst. 6 jednacího řádu, v případě napadených zákonů počítal s jejich projednáním již schválený pořad schůze. V dané věci proto nebyl prostor pro uplatnění námitky proti doplnění pořadu schůze ze strany opozičních poslanců.

214. Pokud jde o namítané sloučení rozpravy za současného omezení řečnické doby poslanců a počtu jejich vystoupení, Ústavní soud podotýká, že zákonodárce je při vytváření struktury právního řádu z hlediska jeho formálního rozdělení na zákony vázán atributy právního státu, mezi které patří zásady předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti [srov. nález ze dne 12. února 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), též nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07]. Právě z nich lze dovodit požadavek, aby zákon ve formálním smyslu současně neupravoval více materií, jež nejsou vzájemně obsahově a systematicky provázány. Tomuto požadavku lze přiznat opodstatnění i ve vztahu ke způsobu, jakým jsou projednávány návrhy zákonů. Má-li totiž zákonodárná procedura umožnit jejich otevřené a kritické zhodnocení, je žádoucí, aby byl její předmět vymezen právě s ohledem na výše zmíněnou obsahovou souvislost, a k jeho projednávání tak došlo přehledným a srozumitelným způsobem. Z těchto důvodu sdílí Ústavní soud názor navrhovatelů, podle něhož je třeba § 54 odst. 8 jednacího řádu vykládat v tom smyslu, že sloučení rozpravy ke dvěma nebo více bodům pořadu předpokládá jejich vzájemnou věcnou souvislost. Její sloučení k více vzájemně nesouvisejícím bodům by naopak vedlo k absurdnímu důsledku „všezahrnující“ rozpravy, která by právě pro rozsah svého předmětu postrádala jakýkoliv rozumný smysl.

215. Uvedený výklad má význam i pro případnou aplikaci § 59 odst. 1 a 2 jednacího řádu, podle nichž se může Poslanecká sněmovna „k projednávanému bodu“ usnést na omezení řečnické doby, která nesmí být kratší než deset minut, jakož i na tom, že „k téže věci“ může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát. Ústavní soud neshledává extrémním výklad, podle něhož by uvedené pojmy bylo možné vztáhnout k předmětu rozpravy, kterým jsou v případě sloučené rozpravy všechny v jejím rámci projednávané body. Důvodem je přitom právě požadavek věcné souvislosti, z hlediska kterého je podstatné jen to, že předmětem rozpravy je určitá ucelená materie, nikoliv to, zda je formálně rozdělena mezi více návrhů zákonů, a tvoří tak v rámci pořadu schůze více bodů. Odlišný výklad by nakonec vedl jen k umělé snaze přijmout určitou materii v jediném zákoně, ačkoliv z praktických či jiných důvodů by mohlo být mnohem účelnější ponechat ji formálně ve větším počtu zákonů.

216. Ústavní soud si je samozřejmě vědom, že smyslem uvedených prostředků, jež mohou být prosazeny ze strany parlamentní většiny, je právě zkrácení celkové doby trvání rozpravy, s čímž je vždy spojeno i omezení možnosti (nejen) opozičních poslanců vystoupit v ní. Neznamená to však, že by se bez dalšího jednalo o prostředky nelegitimní nebo dotýkající se práv opozice nepřiměřeným způsobem. Jednací řád může parlamentní většině umožnit přijetí takových opatření, jejichž smyslem je reagovat na situace, kdy se opozice maximálním využitím všech zákonných prostředků pokusí oddálit přijetí projednávaného rozhodnutí. Omezením řečnické doby nebo počtu vystoupení podle § 59 odst. 1 a 2 jednacího řádu nedochází k vyloučení práva jednotlivých poslanců zúčastnit se rozpravy, ale jen k jeho časovému omezení. Jak bylo naznačeno výše, jde o nalezení rovnováhy mezi zájmy vládní většiny na přijetí určitého rozhodnutí a právem opozice usilovat přípustnými prostředky o dosažení opačného výsledku.

217. Pro posouzení všech těchto omezení z hlediska práv parlamentní opozice tak zůstává klíčovou otázka, zda byla splněna podmínka věcné souvislosti, jež by odůvodňovala sloučení rozpravy ve smyslu § 54 odst. 8 jednacího řádu, a pokud tomu tak nebylo, zda její nesplnění je způsobilé založit ve vztahu k napadeným zákonům derogační důvod. Lze stručně shrnout, že předmětná rozprava se po věcné stránce týkala zákonů obsahujících významné (nebo dokonce zásadní) změny v oblasti poskytování zdravotní péče, důchodového systému, sociálního systému a pracovněprávních vztahů. Mezi některými zákony tato souvislost nepochybně existovala, což je evidentní na zákonech z oblasti zdravotnictví nebo důchodového zabezpečení. Dovodit ji ve vztahu ke všem z nich však lze jen ve velmi abstraktní a od vlastního obsahu vzdálené podobě, což zjevně neodpovídá smyslu sloučení. Na rozdíl od v minulosti posuzovaného zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07) není v tomto případě možné srozumitelným způsobem identifikovat ani společný účel těchto zákonů. V případě zákona č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů, není dokonce dána obsahová souvislosti se žádným z ostatních napadených zákonů. Ústavní soud proto ani při zdrženlivém hodnocení neshledal, že by v případě návrhů napadených zákonů byly dány zákonné předpoklady pro sloučení rozpravy. Dospěl však k závěru, že v daném případě nejde o pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkové posouzení způsobu přijetí napadených zákonů bylo s to založit jejich nesoulad s ústavním pořádkem.

218. Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že k předmětnému omezení došlo v poslední fázi zákonodárné procedury, kdy již v Poslanecké sněmovně proběhla tři čtení ke všem těmto návrhům, a to v obvyklém časovém rozpětí. Stejně tak došlo i k jejich řádnému projednání ze strany Senátu. Poslanecká sněmovna tak stála pouze před rozhodnutím, zda setrvá na již jednou schválených návrzích zákonů, nebo zda je zamítne, případně, pokud jde o dva vrácené návrhy zákonů, zda je schválí v Senátem pozměněném znění. Tyto skutečnosti se zásadním způsobem promítají do hodnocení průběhu zákonodárné procedury z hlediska naplnění její legitimační funkce. Předmětná omezení totiž svým obsahem nijak nezpochybňují závěr, že výsledkem této procedury jako celku jsou zákony, u nichž měly všechny osoby na ní zúčastněné možnost seznámit se s jejich obsahem, zaujmout k nim své stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (nejen) na parlamentní půdě sdělit, případně i navrhnout jejich změny. Nelze jim vytknout ani případnou nepředvídatelnost nebo překvapivost ve vztahu k jejich adresátům, resp. ve vztahu k širší veřejnosti.

219. Na rozdíl od navrhovatelů se Ústavní soud nedomnívá, že by z hlediska posouzení dodržení základních ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu bylo možné srovnávat způsob přijetí napadených zákonů s případem projednání a přijetí několika zákonů ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze v listopadu 2010, jež byly předmětem jeho hodnocení v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (resp. též v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11). Zatímco v tehdejším případě došlo ke zkrácení celé zákonodárné procedury jen na několik dní, aniž by pro tak extrémní zásah do jejího průběhu proti vůli parlamentní opozice byly dány mimořádné a závažné důvody, napadené zákony byly, byť právě s výjimkou namítané sloučené rozpravy, projednány standardním způsobem a v dostatečném časovém rámci. V dané věci tak nejde o případ, kdy museli poslanci zaujmout k vládnímu návrhu zákona konečné stanovisko bezprostředně po jeho podání. Poslanecká sněmovna se naopak k návrhům zákonů již jednou vyjádřila, přičemž smyslem opětovné rozpravy k nim bylo umožnit poslancům reagovat v návaznosti na dosavadní průběh zákonodárné procedury na v Senátu zazněvší důvody, pro které byly tyto návrhy zamítnuty nebo vráceny s připomínkami. Je třeba zdůraznit, že Poslanecká sněmovna přistoupila k opětovnému hlasování až po uplynutí lhůty deseti dnů ve smyslu § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu, čímž bylo všem poslancům umožněno seznámit se v předstihu se stanoviskem Senátu. Zároveň byla parlamentní opozici jako celku zachována možnost vystoupit k návrhům zákonů v rozpravě, i když lze uznat, že z hlediska jednotlivých poslanců byla výrazným způsobem omezena.

220. Na uvedeném hodnocení nic nemění skutečnost, že v případě většiny napadených zákonů došlo k určitému zkrácení lhůt pro projednání návrhu zákona ve výborech podle § 91 odst. 1 a pro zahájení třetího čtení podle § 95 odst. 1 jednacího řádu, byť na důvodnost těchto opatření lze mít s ohledem na posuzovanou materii a její rozsah různé názory. Nešlo však o takové zkrácení, jež by mohlo z výše uvedených pozic ústavně relevantním způsobem zpochybnit uskutečněnou zákonodárnou proceduru, a to ani svým kumulativním účinkem se sloučením rozpravy v její poslední fázi. Pokud jde o námitky nepřipuštění místopředsedy Poslanecké sněmovny k řízení schůze a schválení zkrácení lhůty podle § 95 odst. 1 jednacího řádu v rozporu s tímto ustanovením na návrh poslance, nikoliv navrhovatele, nelze jim z hlediska hodnocení souladu napadených zákonů s ústavním pořádkem přiznat v prvním případě žádnou a ve druhém případě dostatečnou relevanci. Jiná věc samozřejmě je, zda výše uvedený postup při projednávání nelze hodnotit kriticky z hlediska politické kultury, kterou by měla být Poslanecká sněmovna rovněž vázána. Zjevně neopodstatněnými jsou nakonec i námitky vedlejších účastníků, podle nichž byl zákon o zdravotních službách předložen v období dovolených a bez souvisejícího návrhu novely zákona o veřejném zdravotním pojištění.

221. K návrhu vedlejších účastníků je třeba dodat, že v něm bylo poukázáno na Ústavním soudem opakovaně kritizovanou praxi tzv. přílepků při projednávání návrhu zákona o zdravotních službách. Jednalo se však pouze o poznámku, jež nebyla nijak blíže konkretizována, v důsledku čehož se jí Ústavní soud dál nezabýval.

222. Ústavní soud nakonec poznamenává, že mu nepřísluší žádným způsobem hodnotit, zda by v případě určitého zákona bylo bývalo s ohledem na předmět jeho úpravy vhodnější, aby jeho přijetí bylo výsledkem širšího politického konsenzu, nebo spekulovat, zda součástí zákona o zdravotních službách měly být blíže neurčené připomínky odborné veřejnosti. Jde primárně o otázky politické, jež ve vztahu k ústavněprávnímu posouzení procedury přijímání tohoto zákona nemají žádný přesah.

223. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že způsob přijetí napadených zákonů byl v souladu s čl. 1 odst. 1, čl. 5, 6 a 15 Ústavy a čl. 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny, resp. s jinými jejich články, které v této souvislosti uváděli navrhovatelé a vedlejší účastníci. K přijetí a vydání napadených zákonů došlo v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavní soud tak mohl přistoupit k věcnému posouzení jejich napadených ustanovení.