I. Rekapitulace návrhu
I. A. Porušení práva podnikat (čl. 26 odst. 1 Listiny)
5. Navrhovatelé upozorňují na skutečnost, že znalecká činnost je ve smyslu ustanovení § 420 odst. 1 občanského zákoníku podnikáním, přičemž napadené ustanovení, které má dle navrhovatelů povahu cenové regulace [ve smyslu závěrů obsažených v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)], tím, že určuje sazby a současně meze úhrad za poskytnuté znalecké služby, „podstatně ovlivňuje celkové podmínky pro podnikání v oblasti poskytování zdravotních (sic!) služeb, a zasahuje tak do práva poskytovatelů podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. V důsledku regulace jsou znalci ve stanovených případech povinni poskytovat své služby za odměnu limitovanou vyhláškou. Vyhláška tak významně dotváří podmínky a omezení výkonu práva na podnikání“. Jak dle navrhovatelů konstatoval i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.), smyslem podnikání je dosažení zisku, byť z ústavně zaručeného práva podnikat neplyne právo mít zisk, nicméně stát je povinen vytvářet takové podmínky, které umožní jednotlivcům reálně usilovat o jeho dosažení. Dle názoru navrhovatelů, „ve vztahu ke znalcům to znamená nastavit rovné a spravedlivé podmínky honorování jejich služeb požadovaných od nich orgány veřejné moci“.
6. Navrhovatelé dále ve svém návrhu, s četnými odkazy na judikaturu Ústavního soudu [např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.); sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.); sp. zn. Pl. ÚS 61/04 ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.); sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.)], poukazují na způsob přezkumu ústavnosti omezení základních práv sociální či hospodářské povahy, tedy i práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny ze strany Ústavního soudu, který tak činí za pomoci tzv. testu rozumnosti. Po jeho provedení pak dospívají k názoru, že stávající úprava výše sazeb odměn znalců zakotvená v napadeném ustanovení zasahuje do smyslu a podstaty jejich práva podnikat, zaručeného čl. 26 odst. 1 Listiny, byť jsou si vědomi toho, že k takovému hodnocení „nepostačuje pouhé zjištění, že znalci mají ztíženy podmínky pro dosažení zisku. Musela by reálně vzniknout situace, kdy stát na jedné straně formálně umožňuje podnikání v určité oblasti, na straně druhé však pro ně stanoví takové podmínky, které fakticky vylučují jeho smysl“. Takový krajní stav dle navrhovatelů v nyní projednávaném případě nastal, případně „k němu v důsledku další nečinnosti ministerstva nezadržitelně spějeme“. Uvedené tvrzení se navrhovatelé snaží prokázat výsledky výše zmíněného srovnání sazby odměn znalců s hodinovou sazbou u dalších profesí (právnických i neprávnických), z nichž vyplývá, že nastavení sazeb jejich odměny při poskytování znalecké činnosti orgánům veřejné moci „je značně podhodnoceno, nejsou jimi kryty ani vlastní výdaje na vypracování znaleckého posudku. A to ani tehdy, je-li účtována a přiznána sazba v nejvyšší hladině“.
7. Uvedené zjištění je dle navrhovatelů zřetelně v rozporu se závěrem Ústavního soudu vysloveným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.), podle něhož „cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti“. Navrhovatelé proto uzavírají, že stávající výše sazeb odměn znalců zakotvená v napadeném ustanovení nenaplňuje zmíněný druhý krok tzv. testu rozumnosti, neboť v praxi nastávají situace, kdy „odměna přiznaná znalci za posudky poskytované v rámci úředních řízení nebude pokrývat ani jen nezbytné náklady na jejich vypracování. To by v případě znalců, u nichž je výlučným či zásadním zdrojem příjmů příjem za posudky podané v rámci uvedených řízení, znamenalo dotovat podnikatelskou činnost z jiných zdrojů nebo takové podnikání ukončit. V případě ostatních by pokračování znamenalo dotovat činnost pro orgány veřejné moci z příjmů získaných ostatní znaleckou činností. Nejde o situaci (dle judikatury Ústavního soudu akceptovatelnou), kdy by příčinou vzniku ztráty byla vlastní podnikatelská rozhodnutí. Stát neřeší způsob kompenzace ztráty takto dotčených znalců“.
8. Z toho důvodu navrhovatelé, v souladu s judikaturou Ústavního soudu, ve svém návrhu podrobují napadené ustanovení testu proporcionality, přičemž jsou názoru, že současná podoba úpravy sazeb odměn znalců nepřiměřeně omezuje jejich právo podnikat (čl. 26 odst. 1 Listiny), neboť není vůbec způsobilá dosáhnout sledovaného legitimního cíle. Za ten navrhovatelé považují jednak „právní jistotu účastníků řízení, na které je v řadě případů přenášena po skončení řízení povinnost odměnu za znalecký posudek hradit,“ a současně „zajištění práva na spravedlivý proces, když příliš vysoké náklady na znalecký posudek by mohly být bariérou přístupu k soudu“, jednak „šetření veřejných prostředků tam, kde odměnu znalci hradí prostřednictvím svých organizačních složek stát“. K prvně uvedenému navrhovatelé zdůrazňují, že „není navrhováno odstranění regulace jako takové, cílem navrhované derogace je zaktivizovat ministerstvo, aby valorizovalo základní sazbu. Z toho důvodu se navrhuje odložit vykonatelnost nálezu na dobu přiměřenou pro přijetí odpovídající novely. Právní jistota těch, kteří v konečném důsledku ponesou náklady odborného posouzení, tak nebude dotčena. Ministerstvu současně nic nebrání výši znalečného nastavit tak, aby byla pro účastníky řízení (potenciální plátce) únosná“. Pokud by cílem napadené právní úpravy mělo být zamezení plýtvání s veřejnými prostředky, dle navrhovatelů zde platí jiný „ochranný mechanismus“, kterým je skutečnost, že o výši znalečného rozhoduje orgán, který řízení vede. Znalec tedy předkládá vyúčtování za práci na znaleckém posudku a je na orgánu veřejné moci zhodnotit, zda je uplatněný nárok na znalečné po právu. A to jak z hlediska požadované hodinové sazby, tak i počtu účtovaných hodin potřebných ke zpracování. Dle navrhovatelů tak „není možné šetřit veřejné prostředky tím způsobem, že zájmy potřeby státu, resp. společnosti, budou částečně financovat znalci ze svých příjmů“.
I. B. Porušení zákazu nucených prací (čl. 9 odst. 1 Listiny)
9. Navrhovatelé rovněž zdůrazňují, že dle stávající právní úpravy v zákoně o znalcích a tlumočnících (§ 12 odst. 1) je ustanovený znalec v řízení před orgánem veřejné moci povinen (s výjimkou případů předvídaných v ustanovení § 11) podat posudek, přičemž odmítne-li bez vážného důvodu provést úkon, sdělí to orgán veřejné moci krajskému soudu, v jehož seznamu je znalec zapsán. S ohledem na výše uvedené to dle navrhovatelů znamená, že „mimo případy existence důvodu zaujatosti ustanovený znalec musí posudek podat bez ohledu na to, zda následně vyúčtovaná odměna za vypracování posudku bude akceptována, anebo bude znalečné přiznáno jen v takové výši, že nebude krýt ani hotové výdaje spojené se zpracováním, natož aby zajistilo (přiměřený) zisk“. Tím tak dochází k porušení čl. 9 odst. 1 Listiny, dle něhož nikdo nesmí být podroben nuceným pracím nebo službám, neboť „nebyla zachována proporcionalita mezi úrovní odměny a požadavky na úroveň zpracování“.
I. C. Porušení zásady rovnosti v právech (čl. 1 Listiny)
10. V neposlední řadě navrhovatelé namítají, že napadené ustanovení a jím stanovená výše sazeb odměn znalců jsou v rozporu se zásadou rovnosti v právech ve smyslu čl. 1 Listiny, neboť u odměňování znalců coby subjektů zúčastňujících se soudních a jiných řízení před orgány veřejné moci jsou ve srovnání s odměňováním ostatních subjektů zúčastňujících se těchto řízení (soudci, advokáti, státní zástupci, vyšší soudní úředníci aj.) znatelné „nedůvodné rozdíly“ a jedná se o případy „neakceptovatelné nerovnosti“, pro které neexistují žádné ospravedlňující důvody. Za referenční skupinu pro porovnávání odměn znalců s ostatními subjekty navrhovatelé zmiňují (a na základě statistických údajů ohledně výše odměn blíže rozvádějí) advokáty, státní zástupce a především soudce. Právě ve výkonu funkce soudce navrhovatelé spatřují jisté paralely s výkonem funkce znalce, na jehož činnost jsou rovněž kladeny požadavky odbornosti, nestrannosti a nezaujatosti. Proto navrhovatelé v této souvislosti odkazují i na judikaturu Ústavního soudu k otázce tzv. soudcovských platů [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. 5. 2012 (N 95/65 SbNU 259; 181/2012 Sb.)], v níž Ústavní soud dle navrhovatelů dal jasně najevo, že „otázka materiálního zabezpečení, lapidárně řečeno, výše odměny za odvedenou práci, je v jednou ze záruk nezávislého a nestranného rozhodování“. Uvedené záruky je dle navrhovatelů třeba vztáhnout i na znalce, jejichž „nestrannost při hodnocení odborných otázek má pro konkrétní rozhodnutí zásadní dopad. K posílení jejich nestrannosti a odpovědnosti při podávání znaleckých posudků vede i nastavení přiměřené výše odměňování, které bude v přiměřených relacích k odměňování ostatních osob podílejících se na řízení“. S ohledem na výše uvedené tak navrhovatelé uzavírají, že podhodnocení určité skupiny subjektů, které se nacházejí ve srovnatelné pozici, je-li velmi intenzivní, odůvodňuje zásah Ústavního soudu i přes vyšší míru jeho zdrženlivosti v obdobných případech.
11. Proto navrhují, aby napadené ustanovení Ústavní soud zrušil pro rozpor s ústavním pořádkem a odložil vykonatelnost nálezu na dobu přiměřenou pro přijetí novelizovaného znění napadeného ustanovení, které by odpovídalo požadavkům ústavnosti.
1. Skupina 16 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „navrhovatelé“) se návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 21. 6. 2014 domáhala zrušení ustanovení § 16 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „napadené ustanovení“, resp. „předmětná vyhláška“).
2. Navrhovatelé předně zdůrazňují, že předmětná vyhláška provádí úpravu odměňování a poskytování náhrady nákladů spojených s výkonem znalecké činnosti, a to na základě zmocnění obsaženého v zákoně č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o znalcích a tlumočnících“), který v ustanovení § 26 mimo jiné ukládá Ministerstvu spravedlnosti (dále též jen „ministerstvo“) upravit způsob odměňování a poskytování náhrady nákladů znalců a tlumočníků a způsob kontroly odměňování. Napadené ustanovení je pak jejím stěžejním ustanovením, neboť stanoví sazby odměn za znalecké posudky. Obsahuje tedy vymezení základního rozpětí, v němž může znalec účtovat odměnu za hodinu své práce, přesněji řečeno, limity, v nichž může orgán veřejné moci, který posudek na znalci vyžádal, odměnu přiznat. Je to hodnota, z níž se vychází při případném zvyšování odměny (§ 20 vyhlášky), snižování odměny (§ 21 vyhlášky) či při výpočtu odměny pro znalecké ústavy (§ 15a vyhlášky). Vytýkaným problémem napadeného ustanovení je dle navrhovatelů právě konkrétní nastavení hodnot (finančních částek), které při rozhodování o odměně za podaný posudek může orgán veřejné moci, provádějící příslušné řízení, znalci přiznat, což ve svém návrhu podrobně rozvádějí.
3. Navrhovatelé se domnívají, že právní úpravu obsaženou v napadeném ustanovení lze označit za „historickou“, zdaleka neodpovídající původnímu záměru zákonodárce, který ponecháním regulace této problematiky na prováděcím předpisu předpokládal umožnění efektivnějšího způsobu stanovení konkrétní výše odměny, a to v pravidelných intervalech s přihlédnutím k aktuálním poměrům v odměňování odborné práce. Výše sazeb v napadeném ustanovení nicméně zůstaly beze změny více než dvanáct let, ačkoliv podle údajů Českého statistického úřadu hrubý domácí produkt, průměrná měsíční mzda, minimální hodinová odměna, ale i všechny náklady, které znalec musí financovat ze své odměny, vzrostly za dané období velmi výrazně. V této souvislosti navrhovatelé předkládají celou řadu statistických údajů, na jejichž základě provádějí jednak srovnání výše sazeb odměny znalců v České republice s obdobnou úpravou ve vybraných státech (např. Slovensko, Rakousko, Německo, Francie, Portugalsko, Velká Británie a další) vycházející ze závěrů mezinárodního sympozia Euroexpert 2007, jednak srovnání s dalšími profesemi a zde kalkulovanou hodinovou sazbou, ať již právnickými (soudci, advokáti, státní zástupci), nebo jinými profesemi. Z výsledků uvedených srovnání má vyplývat, že v České republice dochází k „zásadnímu podfinancování odměn za znalecké posudky“ ve srovnání s vybranými státy, neboť „nastavení sazeb je značně podhodnoceno“. Navrhovatelé jsou proto toho názoru, že „je-li Česká republika dle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky demokratický právní stát, založený na úctě k právům, který se ve své preambuli hlásí k zásadám a hodnotám evropských demokracií a který je odhodlán střežit hmotné a duchovní bohatství, mělo by se to odrazit i v odměňování jeho intelektuální elity, které nemůže zůstat ve zcela nedůstojné rovině“.
4. Jak sami navrhovatelé uvádějí, jsou si vědomi skutečnosti, že derogační zásah Ústavního soudu má být mezním řešením, ultima ratio, k němuž lze přistoupit až poté, co nedojde k nápravě standardní legislativní cestou (srov. např. v návrhu citované usnesení sp. zn. Pl. ÚS 9/13 ze dne 12. 11. 2013, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou rovněž dostupná na http://nalus.usoud.cz), nicméně dle navrhovatelů byly v daném případě veškeré snahy a podněty k příslušnému Ministerstvu spravedlnosti bezvýsledné („reálně se nic neděje“), a proto „by v případě zásahu Ústavního soudu nešlo o přehnaný aktivismus“. V této nečinnosti ministerstva, kdy za celé období nedošlo k navýšení sazeb odměn znalců stanovených v napadeném ustanovení, které tak i nadále zůstávají nastaveny „v extrémně nepřiměřené výši“, pak navrhovatelé spatřují „výrazné popření základních práv znalců“, a to konkrétně práva podnikat zaručeného čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) - viz I. A., dále porušení zákazu nucených prací nebo služeb zakotveného v čl. 9 odst. 1 Listiny - viz I. B. a rovněž i porušení principu rovnosti v právech (čl. 1 Listiny) - viz I. C.