VII. Obecná východiska meritorního posouzení

VII.1 Povaha práv, která dle navrhovatelky mají být porušena, a přezkum zásahů do těchto práv Ústavním soudem

43. Navrhovatelka namítla rozpor jednotlivých částí zákona s čl. 1 odst. 1 Ústavy, dle něhož je Česká republika demokratickým právním státem, s omezením státní moci a zákazem libovůle ze strany státní moci obsaženým v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, s lidskou svobodou jako hodnotou deklarovanou v čl. 1 Listiny, s ochranou vlastnictví dle čl. 11 odst. 1 Listiny a s právem podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny. K obsahu těchto ustanovení a způsobu, jakým se projevují v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, se Ústavní soud již opakovaně vyjádřil. Na tomto místě svůj dosavadní přístup stručně připomene, neboť předznamenává posouzení napadených ustanovení.

44. Odkazem na úvodní ustanovení Ústavy a Listiny navrhovatelka zdůrazňuje základní principy a hodnoty, k nimž se Česká republika přihlásila, avšak z nichž konkrétní veřejná subjektivní práva nevyplývají. Významu nabývají zejména v souvislosti s následujícími ustanoveními těchto předpisů jako interpretační východisko či argumentační nástroj v úvahách Ústavního soudu.

45. Ústavní soud tak například dovodil, že z čl. 1 odst. 1 Ústavy plyne respekt k základním právům a svobodám jednotlivce [např. již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 nebo nález ze dne 22. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.)], zákaz retroaktivity, resp. princip právní jistoty [nález ze dne 24. května 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)]. Zároveň je čl. 1 Ústavy úzce provázán i se zákazem libovůle ze strany státní moci obsaženým v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny [srov. nález ze dne 23. května 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.) a již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10].

46. Především ale Ústavní soud konstantně judikuje, že čl. 1 Listiny, jehož porušení je výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jeden celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní chráněné hodnoty vyjmenované v čl. 1 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. To odráží i čl. 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, ale i čl. 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení [srov. nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní republiky ze dne 8. října 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92; jde o nález č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha: Linde, 2011, str. 41, a dále nálezy ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), ze dne 26. května 2009 sp. zn. Pl. ÚS 40/08 (N 120/53 SbNU 501; 241/2009 Sb.) a ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)].

47. Vlastnické právo chráněné čl. 11 odst. 1 Listiny proti tomu svou povahou náleží mezi základní lidská práva a svobody jednotlivce. Stejně jako jiná základní práva je nicméně také omezitelné, zejména v případě kolize s dalším základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu. Aby Ústavní soud zjistil, zda k omezení vlastnického práva došlo v souladu s čl. 11 Listiny, posuzuje nejprve to, zda se tak stalo na základě zákona a v jeho mezích [srov. nález ze dne 11. října 1995 sp. zn. Pl. ÚS 3/95 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.) nebo nález ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)]. Jsou-li tyto podmínky splněny, přistupuje k tzv. testu proporcionality a zkoumá, zda předmětné opatření sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl, a pokud ano, zda je k dosažení tohoto cíle vhodné (požadavek vhodnosti), zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k dotčenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec, zda zájem na dosažení tohoto cíle v rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem (proporcionalita v užším smyslu).

48. K právu podnikat a související judikatuře se Ústavní soud naposledy podrobně vyslovil v nálezu týkajícím se elektronické evidence tržeb [nález ze dne 12. prosince 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (8/2018 Sb.)]. Připomněl, že v souladu s čl. 26 Listiny je třeba rozlišovat přístup k právu podnikat jako svobodě podnikání zaručené v odstavci 1 tohoto ustanovení a proti tomu vlastní výkon povolání nebo jiné hospodářské činnosti zahrnující i podmínky s tímto výkonem spojené, které lze stanovit zákonem (čl. 26 odst. 2 Listiny). Dále zdůraznil, že právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi tzv. hospodářská, sociální a kulturní práva a zároveň jde o hospodářské, sociální a kulturní právo vyjmenované v čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto není přímo aplikovatelné ve stejném rozsahu jako základní lidská práva či politická práva. Úprava těchto práv je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance hospodářských, sociálních a kulturních práv považovat za otázku judiciální. I v případě základních práv podle čl. 26 odst. 1 Listiny se však uplatní požadavek vyplývající z jejího čl. 4 odst. 4, aby při stanovení mezí těchto práv bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu.

49. Těmto závěrům pak odpovídá i metodologie přezkumu zásahu do práva podnikat. Testem ústavnosti projde i taková zákonná úprava, která sleduje legitimní cíl a činí tak způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [srov. také nález ze dne 5. října 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.)]. Metodologickým nástrojem Ústavního soudu k přezkumu zásahu zákonodárce do práva podnikat je proto tzv. test rozumnosti (odlišný od testu proporcionality), který odráží jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy.

50. Test rozumnosti se skládá ze čtyř následujících kroků:

I. Vymezení smyslu a podstaty základního práva, tedy jeho esenciálního obsahu.

II. Zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence základního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.

III. Posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.

IV. Zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.

51. V již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 Ústavní soud v návaznosti na starší judikaturu vymezil, že smysl a podstatu práva podnikat tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost seberealizace jednotlivce), jednak rovina materiálněprávní, kdy taková svoboda jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu, a jednak rovina ekonomická (zjednodušeně jde o dosažení zisku, jenž je částečně zdaněn tak, aby stát získal prostředky pro plnění svých funkcí). Jinak řečeno, u práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost by se o omezení dotýkající se jeho podstaty a smyslu jednalo tehdy, jestliže by v jeho důsledku určitá činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají [nálezy ze dne 8. prosince 2015 sp. zn. Pl. ÚS 5/15 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.), bod 48, nebo ze dne 23. května 2017 sp. zn. Pl. ÚS 10/12 (207/2017 Sb.), bod 66].

52. V nálezu týkajícím se elektronické evidence tržeb se přitom Ústavní soud musel zabývat zákonnou podmínkou, u níž lze uvažovat i o tom, že podmiňuje samotný přístup k podnikání, neboť bez jejího splnění podnikání v daných oborech není ani možné zahájit (podmínka sine qua non). Napadaná omezení prodeje návykových látek či kouření, s výjimkou oznámení zasílaného Ministerstvu zdravotnictví dle § 6 odst. 4 a 5 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, jsou proti tomu podmínkami, které omezují podnikatele až při vlastním výkonu podnikání, a nikoli podmínkami již pro přístup k němu, které Ústavní soud posuzuje přísněji.

VII.2 Cíl zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek

53. Výše zmíněná práva a svobody, jejichž porušení navrhovatelka namítá, se dostávají do kolize se základními právy, jejichž ochranu či prosazení přijetí napadené právní úpravy sledovalo. Již ze samotného názvu zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek i z téměř každého z jeho hmotněprávních ustanovení totiž vyplývá, že jeho přijetím a naplňováním byla sledována ochrana zdraví (zaručená ze strany státu čl. 31 Listiny), potažmo i života (čl. 6 odst. 1 Listiny), zvláštní ochrana dětí a mladistvých i ochrana těhotných žen (čl. 32 i čl. 6 odst. 1 Listiny). V širších souvislostech lze smysl zákona pak spatřovat i ve zlepšení životního prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) a snížení výdajů státu v oblasti zdravotnictví a bezpečnosti. Takovým závěrům nasvědčuje i důvodová zpráva k vládnímu návrhu tohoto zákona, podle níž je hlavním obecným cílem zákona „posílení ochrany před škodami působenými návykovými látkami. Prioritním je v tomto ohledu zvýšení ochrany veřejného zdraví, zejména pokud jde o děti a mladistvé, ale zároveň zaměření na snížení dopadů škod působených návykovými látkami v rovině sociální, bezpečnostní a hospodářské“. (Digitální repozitář Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, sněmovní tisk č. 828/0, 7. volební období, dostupné na www.psp.cz.)

54. Důvodová zpráva poukazuje na studii, dle níž v roce 2007 činily společenské náklady (zahrnující například náklady na poskytování zdravotních služeb, sociálních služeb a náklady spojené s trestnou činností páchanou v důsledku užití návykových látek) užívání návykových látek celkem 56,2 miliardy Kč; z toho společenské náklady užívání tabáku činily 33,1 miliard Kč, u alkoholu 16,4 miliard Kč a u nelegálních návykových látek 6,7 miliard Kč. Jiné studie či odborné odhady mají nasvědčovat tomu, že společenské náklady spojené se škodami působenými užíváním návykových látek mohou být ve skutečnosti ještě mnohem vyšší, zejména u alkoholu a tabáku (srov. str. 169 důvodové zprávy). Dále na str. 174 odkazuje na studie, dle nichž zemře ročně v České republice v důsledku onemocnění spojených s užíváním tabákových výrobků 18 tisíc lidí, přičemž kouření způsobuje 9 z 10 případů rakoviny plic, až 6x častěji rakovinu hlavy/krku, až 4x častěji rakovinu slinivky břišní, až 14x častěji chronickou obstrukční plicní nemoc, až 10x častěji kardiovaskulární onemocnění (např. infarkt myokardu, mozkové příhody). Z jiných výzkumů popisovaných např. na str. 174 až 177 důvodové zprávy pak vyplývá nedostatečná ochrana dětí před vystavováním tabákovému kouři, alkoholu i nelegálním drogám, souvislost mezi konzumací alkoholu, užíváním tabáku a nelegálních drog a řada dalších sociografických poznatků.

55. Cíli jednotlivých napadených ustanovení či částí zákona se bude Ústavní soud zabývat níže, při jejich vlastním přezkumu.

56. K ochraně zdraví a života Ústavní soud v minulosti zdůraznil, že náleží mezi základní hodnoty [srov. nálezy ze dne 27. září 2006 sp. zn. Pl. ÚS 51/06 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.), bod 37, ze dne 23. září 2008 sp. zn. Pl. ÚS 11/08 (N 155/50 SbNU 365), bod 26, ze dne 14. října 2008 sp. zn. Pl. ÚS 40/06 (N 171/51 SbNU 93; 6/2009 Sb.), bod 54]. Subjektem odpovědným za zajišťování a naplnění práva na ochranu zdraví je stát, a je proto také na něm, aby za tímto účelem přijal adekvátní opatření, mimo jiné i prostřednictvím zlepšování všech stránek vnějších životních podmínek (již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 11/08). Ústavní pořádek přitom poskytuje zákonodárci relativně široký prostor pro uvážení, jak konkrétně ochranu zdraví zajistit (již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 40/06).

57. Z práva na ochranu zdraví vyplývá pozitivní povinnost státu konat (mimo jiné jde o základní povinnost státu dle čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky) a chránit zdraví nejrůznějšími potřebnými opatřeními. Samotná Listina výslovně připouští ochranu zdraví jako výjimku ze zákazu nucených prací (čl. 9 odst. 2 Listiny), jako možný důvod omezení pro výkon vlastnictví (čl. 11 odst. 3 Listiny), výjimku pro zásah do nedotknutelnosti obydlí (čl. 12 odst. 3 Listiny), možný důvod omezení svobody pohybu a pobytu (čl. 14 odst. 3 Listiny), svobodného projevování náboženství nebo víry (čl. 16 odst. 4 Listiny), svobody projevu a práva na informace (čl. 17 odst. 4 Listiny) a práva pokojně se shromažďovat (čl. 19 odst. 2 Listiny).

58. Ústavní soud již také konstatoval, že z čl. 31 Listiny plyne povinnost státu chránit zdraví populace, a tedy v případech přesahujících právní sféru jednotlivce povinnost chránit zdraví i proti vůli dotčených osob (již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 11/08). Proto je třeba rozlišovat situace, v nichž je chráněno zdraví jednotlivce v konkrétním případě, ale zároveň musí být respektována jeho důstojnost a svoboda rozhodování [např. případy nesouhlasu s poskytnutím zdravotní péče, srov. navrhovatelkou zmiňovaný nález sp. zn. I. ÚS 2078/16, či výjimečně akceptovatelný nesouhlas s povinným očkováním, např. nálezy ze dne 3. února 2011 sp. zn. III. ÚS 449/06 (N 10/60 SbNU 97) nebo ze dne 22. prosince 2015 sp. zn. I. ÚS 1253/14 (N 220/79 SbNU 527)], od situací, kdy stát chrání populaci plošně bez ohledu na vůli jednotlivců [a to byť by i následně byly dovozeny aplikační výjimky, srov. právě plošnou povinnost očkování znovu aprobovanou např. nálezem ze dne 27. ledna 2015 sp. zn. Pl. ÚS 19/14 (N 16/76 SbNU 231; 97/2015 Sb.), dále např. plošná omezení v nakládání s omamnými a psychotropními návykovými látkami, opatření při ochraně před epidemiemi a závažnými nakažlivými chorobami nebo ochranu zdraví při práci i proti vůli jednotlivce, viz již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 11/08].

59. Nelze přehlédnout, že cíle sledované zákonem o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek v obecné rovině také slouží k uskutečnění mezinárodních závazků České republiky jako státu, který se hlásí k tomu, že tyto své závazky dodržuje (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Zmínit lze například čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., dle něhož smluvní státy uznávají právo každého na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně fyzického a duševního zdraví a učiní opatření k dosažení plného uskutečnění tohoto práva, která budou zahrnovat mimo jiné opatření ke snížení počtu potratů a kojenecké úmrtnosti a opatření ke zdravému vývoji dítěte, zlepšení všech stránek vnějších životních podmínek a průmyslové hygieny a prevenci, léčení a kontrolu epidemických, místních nemocí, chorob z povolání a jiných nemocí.

60. Obdobně dle čl. 24 Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb., státy uznávají právo dítěte na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně zdravotního stavu a činí potřebná opatření ke snižování kojenecké a dětské úmrtnosti a také všechna účinná a nutná opatření k odstranění všech tradičních praktik škodících zdraví dětí.

61. Dle čl. 11 Evropské sociální charty, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s., se státy zavazují přijímat opatření zaměřená zejména na odstranění příčin nemocí v co nejvyšší možné míře, poskytování poradenských a vzdělávacích služeb na podporu zdraví a zvýšení odpovědnosti jednotlivce v záležitostech zdraví a co největší prevenci epidemických, endemických a jiných nemocí.

62. Česká republika je rovněž smluvní stranou Rámcové úmluvy Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku, vyhlášené pod č. 71/2012 Sb. m. s., (dále jen „Rámcová úmluva“). Ustanovení čl. 4 řadí mezi hlavní zásady této úmluvy potřebu přijmout opatření na ochranu všech osob před expozicí tabákovému kouři a potřebu přijmout opatření k prevenci zahájení užívání tabákových výrobků, na propagaci a podporu odvykání a na snižování užívání tabákových výrobků v jakékoli formě. Dále je jako hlavní zásada konstatováno, že komplexní vícesektorová opatření a odezvy vedoucí ke snižování spotřeby všech tabákových výrobků na národní, regionální a mezinárodní úrovni jsou, v souladu se zásadami ochrany a podpory veřejného zdraví, nezbytné pro prevenci výskytu onemocnění, předčasné disability a úmrtnosti v důsledku spotřeby tabáku a expozice tabákovému kouři. V čl. 5 odst. 3 Rámcové úmluvy se smluvní státy zavazují postupovat při vytváření a realizaci svých politik v oblasti veřejného zdraví tak, aby je ochránily před komerčními a ostatními zájmy tabákového průmyslu.

63. Dle čl. 8 Rámcové úmluvy smluvní strany uznávají, že vědecké důkazy jednoznačně poukazují na to, že expozice tabákovému kouři způsobuje smrt, onemocnění a disabilitu. Každá smluvní strana proto přijme a zavede v oblastech spadajících podle vnitrostátních právních předpisů do její vnitrostátní jurisdikce a v ostatních oblastech svých pravomocí aktivně podpoří přijetí a zavedení účinných legislativních, prováděcích, správních anebo dalších opatření poskytujících ochranu před expozicí tabákovému kouři ve vnitřních prostorách pracovišť, ve veřejné dopravě, vnitřních prostorách veřejných míst a podle potřeby na dalších veřejných místech.

64. I s ohledem na prohlášení obsažené v čl. 8 Rámcové úmluvy akceptuje Ústavní soud provázanost mezi omezováním kouření i omezováním expozice tabákovému kouři a ochranou zdraví. Nebude proto v tomto směru sám rozebírat jednotlivé vědecké studie, aby tuto provázanost ověřil nebo na ni poukázal. Ani navrhovatelka ostatně negativní důsledky kouření a tabákového kouře nezpochybňuje.

65. Opomenout nelze ani unijní úroveň právní úpravy představovanou zejména směrnicí 2014/40/EU, která dopadá především na označování a prodej tabákových a obdobných výrobků. Poukázat lze i na doporučení Rady ze dne 30. listopadu 2009 o nekuřáckém prostředí č. 2009/C 296/02 a následné zprávy Evropské komise týkající se ochrany před pasivním kouřením.

66. Z těchto obecných poznatků tedy Ústavní soud vyjde při posouzení jednotlivých napadených ustanovení či částí zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek. Argumenty navrhovatelky se upínají k lidské svobodě jako základní hodnotě demokratického právního státu. Ústavní soud na základě výše uvedeného musí být pamětliv ale i toho, že ochrana lidské svobody bez ochrany lidského života, zdraví a životního prostředí, které život i jeho svobodu umožňuje, by postrádala smysl. Právní regulace rozsahu a mezí základních práv závisí na možnostech společnosti a stavu společenského i vědeckého poznání. Rozsah a meze základních práv proto nejsou neměnné a neomezitelné. Znovu by bylo možno odkázat na nálezy, v nichž Ústavní soud připomněl, že základní chráněné hodnoty obsažené v úvodních ustanoveních Listiny zákonodárce nekoncipoval jako absolutní, resp. neohraničené a jejich možné omezení předvídá sama Listina jak v čl. 4, tak i v čl. 2 odst. 3 (srov. bod 46).

42. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal nedostatek kompetence ani nedostatky v proceduře přijetí napadených ustanovení, přistoupil k posouzení věcného souladu těchto ustanovení s ústavním pořádkem.