IX. Věcné posouzení návrhu

a) Obecná východiska

31. Z návrhu se podává, že protiústavnost napadeného ustanovení je spatřována především v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, který stanoví, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podstata argumentace navrhovatele spočívá v tom, že aplikací ustanovení § 18c odst. 1 zákona o advokacii je odepřen přístup k soudu fyzickým osobám v řízeních, jejichž procesní podmínkou je zastoupení advokátem, kterým se nepodařilo zajistit si poskytnutí právních služeb na smluvním základě, a současně nejde o případ zastupování odůvodněný příjmovými a majetkovými poměry.

32. Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí vyložil obsah práva na přístup k soudu. Zdůraznil jeho význam jako jedné z výchozích složek práva na spravedlivý (řádný) proces, a tedy i práva na soudní ochranu zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 3237/20 ze dne 3. 12. 2021 či sp. zn. I. ÚS 1618/15 ze dne 29. 3. 2016 (N 51/80 SbNU 623)]. Nezbytným předpokladem pro garantování přístupu k soudu je právo na právní pomoc včetně práva na účinnou právní ochranu, které vede i k naplnění rovnosti účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny a čl. 96 odst. 1 Ústavy [srov. nálezy sp. zn. IV. ÚS 682/16 ze dne 21. 3. 2017 (N 46/84 SbNU 541) či sp. zn. I. ÚS 630/16 ze dne 29. 11. 2016 (N 227/83 SbNU 535)]. Právo na právní pomoc zakotvuje čl. 37 odst. 2 Listiny, kde je výslovně stanoveno, že každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku tohoto řízení.

33. Právo na právní pomoc náleží každému, jeho subjektem je tedy každá fyzická i právnická osoba. Ústavní soud ve své judikatuře také zdůrazňuje vztah práva na právní pomoc k zákazu diskriminace zakotvenému v čl. 3 odst. 1 Listiny, který stanoví, že základní práva a svobody náleží všem osobám bez rozdílu (též ve vztahu k majetku). Právo na právní pomoc musí být zajištěno všem, tedy jak osobám majetným, tak nemajetným [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 2334/17 ze dne 21. 11. 2017 (N 216/87 SbNU 487)]. Také komentář k Listině zdůrazňuje, že čl. 37 odst. 2 Listiny „jednoznačně zakotvuje právo na právní pomoc každému, kdo o to požádá, a to v jakémkoli typu řízení před orgánem veřejné moci od jeho počátku. Tedy v řízení soudním, správním, a tedy i přestupkovém, i kdyby o tom zákon mlčel“ (BAŇOUCH, H. In: WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 774).

34. Ústavní soud k interpretaci práva na právní pomoc dále uvádí, že toto právo má dvojí povahu. Zaručuje jednak právo na právní pomoc každému, tedy aby se mohl nechat v řízení zastupovat osobou znalou práva (zpravidla advokátem), přičemž do tohoto práva může stát zasahovat jen zcela výjimečně, například z důvodu zneužití práva. Současně však právo na právní pomoc stanovuje pozitivní závazky, které musí stát plnit [viz nálezy sp. zn. I. ÚS 3849/11 ze dne 12. 8. 2014 (N 151/74 SbNU 289), sp. zn. I. ÚS 4120/17 ze dne 13. 7. 2018 (N 124/90 SbNU 89) či sp. zn. II. ÚS 1866/20 ze dne 1. 9. 2020 (N 175/102 SbNU 45)]. Přestože jsou tyto pozitivní závazky v judikatuře Ústavního soudu formulovány především ve vztahu k dostupnosti bezplatné právní pomoci, výchozím se jeví princip umožnit přístup k soudu, tedy zajištění práva na právní pomoc v obecné rovině. Stát musí zajistit, že účastníci řízení mají přístup k právní pomoci prakticky a účinně, a nikoliv pouze teoreticky. „Právní pomoc se vztahuje na všechny fáze řízení a nepochybně zahrnuje i právní pomoc při podávání opravných prostředků“ [nález sp. zn. IV. ÚS 561/01 ze dne 3. 12. 2001 (N 190/24 SbNU 411)]. „Tím spíše jsou pak nesporné pozitivní závazky státu na zajištění právní pomoci v řízení, v němž je právní zastoupení obligatorní, účastník řízení je nemajetný a navíc formální podmínky příslušného podání, které má účastník řízení zpracovat, jsou mimořádně přísné.“ (nález sp. zn. I. ÚS 4120/17). Z požadavku, aby ústavně zaručené právo na právní pomoc bylo v praxi účinné, Ústavní soud dovozuje povinnost všech orgánů veřejné moci „vykládat instituty podústavního práva při zohlednění základního práva na právní pomoc a způsobem, který toto právo respektuje a podporuje, a nikoliv tak, že je v důsledku popírá“ (srov. nález sp. zn. I. ÚS 630/16).

35. Z obdobného principu vychází i interpretace čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Judikatura ESLP k obsahu a limitům práva na přístup k soudu a práva na právní pomoc vychází z principu, podle něhož právo na přístup k soudu není absolutní a může podléhat omezením. Ta však nesmějí ztěžovat nebo omezovat jednotlivci přístup takovým způsobem nebo do té míry, že by tím bylo zasaženo do samé podstaty práva. K tomu srov. rozsudek ve věci Stanev proti Bulharsku (velký senát) ze dne 17. 1. 2012 č. 36760/06, § 229; rozsudek ve věci Baka proti Maďarsku (velký senát) ze dne 23. 6. 2016 č. 20261/12, § 120; rozsudek ve věci Naït-Liman proti Švýcarsku ze dne 15. 3. 2018 č. 51357/07, § 113; rozsudek ve věci Philis proti Řecku ze dne 27. 8. 1991 č. 14003/88, § 59; rozsudek ve věci De Geouffre de la Pradelle proti Francii ze dne 16. 12. 1992 č. 12964/87, § 28 (srov. Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights. Strasbourg: European Court for Human Rights, 2021, str. 14).

36. Z hlediska práva na právní pomoc ESLP rozlišuje mezi jednotlivými typy řízení, kdy čl. 6 Úmluvy výslovně zaručuje právo poradit se, být obhajován a být zastupován v trestním řízení. Zajištění právní pomoci v jiných než trestních řízeních pak závisí na konkrétních okolnostech případu a povaze dané věci. Jedním ze základních kritérií při posuzování existence pozitivní povinnosti státu zajistit právní pomoc i v jiných než trestních řízeních je situace, kdy je právní pomoc nezbytná pro účinný přístup k soudu (rozsudek ve věci Airey proti Irsku ze dne 9. 10. 1979 č. 6289/73, § 26). Přestože ESLP ponechává konkrétní podobu systému právní pomoci, v jehož rámci jsou stanoveny podmínky pro její poskytnutí, na zákonodárství členských států, současně stanoví, že tyto systémy musí jednotlivcům poskytovat dostatečné záruky ochrany před svévolí. Dalším základním principem vyplývajícím z judikatury ESLP je tedy zamezení svévole při realizaci práva na právní pomoc, a to ve všech typech řízení.

b) Přezkum napadeného ustanovení

37. Na zákonné úrovni je právo na právní pomoc v České republice upraveno ve formě několika institutů. Jedním z nich je ustanovení zástupce účastníkovi řízení, který splňuje předpoklady pro osvobození od soudních poplatků podle § 30 odst. 2 občanského soudního řádu, obdobnou úpravu ustanovování zástupce zakotvuje soudní řád správní v § 35 odst. 10. Nárok na obhajobu bezplatnou nebo za sníženou odměnu je upraven také v § 33 trestního řádu ve vztahu k obviněnému a v § 51a trestního řádu ve vztahu k poškozeným. Ve všech případech jde o tzv. bezplatnou právní pomoc, resp. ustanovení zástupce soudem účastníkovi řízení, u něhož je to odůvodněno finančními poměry.

38. Vedle těchto případů ustanovování zástupce soudem zakotvují právo na určení advokáta Českou advokátní komorou k poskytnutí právních služeb § 18—18c zákona o advokacii, jejichž součástí je i napadené ustanovení. Podle zákona o advokacii má žadatel, který nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem podle výše uvedených právních předpisů a ani si nemůže zajistit poskytnutí právních služeb jinak, právo, aby mu Komora na základě jeho včasné žádosti určila advokáta k poskytnutí právní porady nebo právní služby. Konkrétní postup při určení advokáta je upraven v ustanoveních § 18a až 18c a v § 23 zákona o advokacii. Napadená úprava poskytování právních služeb váže právo žádat Komoru o určení advokáta k poskytnutí právní služby na příjmové a majetkové poměry žadatele.

39. K posouzení, zda napadené zákonné ustanovení představuje odepření práva na přístup k soudu zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny, Ústavní soud použil test proporcionality, který standardně slouží k přezkumu ústavnosti zásahů do základních práv a svobod [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/17 ze dne 18. 7. 2017 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 22/98 SbNU 257; 149/2020 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 23/20 ze dne 18. 5. 2021 (230/2021 Sb.)]. Na základě tohoto testu Ústavní soud vyžaduje, aby v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami zásah sledoval legitimní cíl a zároveň byl vůči tomuto sledovanému cíli přiměřený.

40. Posouzení přípustnosti daného zásahu podle zásady proporcionality zahrnuje tři kroky. Prvním z nich je posouzení způsobilosti (vhodnosti) naplnění účelu, kdy se zjišťuje, zda je konkrétní opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, tedy ochrany jiného základního práva nebo veřejného zájmu. Dále se ve druhém kroku posuzuje potřebnost, kdy se zkoumá, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější. Konečně je hodnocena přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. Opatření omezující základní práva tedy nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na daných opatřeních [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 27/16 ze dne 18. 12. 2018 (N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/17 či sp. zn. Pl. ÚS 21/18 ze dne 14. 5. 2019 ve znění opravného usnesení ze dne 3. 7. 2019 (N 77/94 SbNU 54; 173/2019 Sb.)].

41. Ústavní soud návrh posoudil a dospěl k závěru, že napadené ustanovení neobstojí již při provedení prvního kroku testu proporcionality, tj. při posouzení, zda je způsobilé dosáhnout zamýšleného cíle. Předně je třeba uvést, že v důvodové zprávě ani v dalších relevantních podkladech není žádný cíl uvedené úpravy ve vztahu k vypuštění možnosti určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby v případě jiných než sociálních důvodů identifikován a ani z nich nijak nevyplývá.

42. Napadené ustanovení – jak je uvedeno i ve vyjádření účastníků řízení – bylo do zákona o advokacii vloženo novelizací provedenou zákonem č. 258/2017 Sb., kterým se s účinností k 1. 7. 2018 změnil text § 18 zákona o advokacii. Do 30. 6. 2018 bylo určení advokáta k poskytnutí právních služeb upraveno v § 18 odst. 2 zákona o advokacii, který stanovil, že: „Ten, kdo nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem podle zvláštních právních předpisů a ani se nemůže domoci poskytnutí právních služeb podle tohoto zákona (dále jen ,žadatel‘), má právo, aby mu Komora na základě jeho včasného návrhu advokáta určila.“ Zákon č. 258/2017 Sb. změnil ustanovení § 18 odst. 2 následovně: „Ten, kdo nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem podle zvláštních právních předpisů a ani si nemůže zajistit poskytnutí právních služeb jinak (dále jen ,žadatel‘), má právo, aby mu Komora na základě jeho včasné žádosti určila advokáta k poskytnutí a) právní porady podle § 18a nebo b) právní služby podle § 18c.“ Novelou byly dále vloženy § 18a až 18d, které upravují právo na určení advokáta (§ 18a až 18c), a vedení seznamu žadatelů a advokátů pro poskytování právních služeb (§ 18d). Napadené ustanovení § 18c odst. 1 stanoví, že žadatel, jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují a který není ve věci, v níž žádá poskytnutí právní služby, zastoupen jiným advokátem nebo osobou podle § 2 odst. 2 písm. a) zákona o advokacii, má právo, aby mu Komora určila advokáta k poskytnutí právní služby.

43. Zákon č. 258/2017 Sb. dále změnil § 23 zákona o advokacii tak, že jeho dosavadní znění, které stanovilo, že odměnu ustanovenému advokátovi hradí stát, označil jako odstavec jedna a doplnil odstavce 2 až 4, které specifikují podmínky hrazení odměny státem v případě určení advokáta Komorou. Podle těchto ustanovení hradí stát odměnu advokátovi v případech, kdy byl určen Komorou podle § 18a nebo 18b (§ 23 odst. 2) a dále pokud byl určen podle § 18c k poskytnutí právní služby spočívající v zastoupení v řízení před orgány veřejné správy a v řízení před Ústavním soudem. V ostatních věcech má advokát určený podle § 18c pouze nárok na poskytnutí náhrady podle stavovského předpisu (§ 23 odst. 3). Ustanovení § 23 odst. 4 zákona o advokacii pak upravuje postup při vyúčtování odměny advokáta v případě, kdy je hrazena státem podle předchozích odstavců. V důsledku novelizace uvedených ustanovení došlo na jedné straně k rozšíření bezplatné právní pomoci, na straně druhé došlo k vypuštění možnosti určení advokáta Komorou v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry žadatele.

44. Jak vyplývá z těsnopiseckých zápisů Poslanecké sněmovny z projednávání předmětného návrhu zákona, kterým se mění zákon o advokacii (protokoly dostupné na https://www.psp.cz/eknih/2013ps/stenprot/056schuz/s056300.htm a https://www.psp.cz/eknih/2013ps/stenprot/057schuz/bqbs/b18626101.htm), nová úprava určení advokáta Komorou byla do poslaneckého návrhu zákona vložena pozměňovacím návrhem poslankyně prof. Heleny Válkové ve druhém čtení (sněmovní dokument č. 6285, dostupný na https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=7&ct=853&ct1=3). Vzhledem k uvedenému postupu nejsou změny v postupu při určení advokáta Komorou zahrnuty do důvodové zprávy k poslaneckému návrhu zákona.

45. Z těsnopiseckých zápisů se dále podává, že účelem navrhované změny obsažené v uvedeném pozměňovacím návrhu bylo rozšířit bezplatnou právní pomoc na určité typy řízení (před Ústavním soudem a orgány veřejné správy) a návrh představoval kompromis v situaci, kdy Ministerstvo spravedlnosti a vláda nepředložily připravovaný návrh zákona o bezplatné právní pomoci. Diskuse o obsahu pozměňovacího návrhu se týkala pouze šíře a sjednocení bezplatné právní pomoci, nikoliv dopadu novelizace na stávající způsob určení advokátů v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry. Tato problematika nebyla v diskusi nijak dotčena a ani není zjevná z odůvodnění pozměňovacího návrhu poslankyně prof. H. Válkové. Je v něm konstatováno, že navrhovaná úprava právní pomoci je chápána jako subsidiární ke smluvním systémům a k zajištění právní pomoci na základě soudního rozhodnutí. K návrhu na změnu § 18c odst. 1 je pak uvedeno, že pokud to odůvodňuje ekonomická situace žadatele, má právo obrátit se na Komoru s žádostí o určení advokáta k poskytnutí konkrétní právní služby, a dále jsou specifikovány podrobnosti týkající se bezplatného poskytování právní služby podle tohoto ustanovení. Obdobně u návrhu na změnu ustanovení § 18 odst. 2 zákona o advokacii, které upravuje obecné podmínky pro určení advokáta, je konstatováno, že k tomu, aby Komora mohla určit advokáta podle tohoto ustanovení, je žadatel současně s podáním žádosti povinen doložit, že mu jeho ekonomická situace neumožňuje si požadovanou pomoc zajistit na vlastní náklady. Současně se u návrhu na změnu § 18c odst. 2–4 uvádí, že doložení odmítnutí více advokáty jako podmínka žádosti o určení advokáta Komorou, která se uplatňuje podle platné úpravy § 18 odst. 2 zákona o advokacii, se navrhuje ponechat za současného prokázání příjmových a majetkových poměrů žadatele a skutečnosti, že není schopen si zajistit poskytnutí právní služby jinak.

46. Lze souhlasit s navrhovatelem, že z těsnopiseckých zápisů z projednávání návrhu zákona ani z odůvodnění pozměňovacího návrhu nejsou zřejmé nejenom důvody, ale ani samotná skutečnost, že by účelem navrhované úpravy měla být vedle zajištění právní pomoci v určitých řízeních osobám ze sociálních důvodů také změna, resp. vypuštění dosavadního postupu při určení advokáta Komorou osobám, které se nemohou domoci poskytnutí právní služby na smluvním základě z jiných důvodů. Nelze se tak ztotožnit se závěrem vlády a České advokátní komory obsaženým v jejich vyjádřeních, že předmětná novelizace, která vedla k vypuštění možnosti určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby pro jiné než sociální důvody, je racionálně zdůvodněna. Cíl napadené úpravy ve smyslu omezení poskytování právní pomoci pouze na osoby, u nichž to odůvodňují jejich příjmové a majetkové poměry, nelze dovodit ani z komentáře k zákonu o advokacii (srov. komentář k § 18–18c a § 2. In: KOVÁŘOVÁ, D., HAVLÍČEK, K., NĚMEC, R., SOKOL, T., SYKA, J., UHLÍŘ, D., ŽIŽLAVSKÝ, M. Zákon o advokacii. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017).

47. Za těchto okolností, kdy absentuje nejenom legitimní cíl právní úpravy spočívající ve změně způsobu určení advokátů v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry, ale i jakákoli zmínka o tom, že by takový cíl byl vůbec zamýšlen, není možné posoudit způsobilost a vhodnost napadené právní úpravy v rámci prvního kroku testu proporcionality. Z výše uvedených podkladů vyplývá, že cílem novelizace zákona o advokacii, jejíž součástí je i napadené ustanovení, bylo rozšíření bezplatné právní pomoci na určité typy řízení jako subsidiární formy právní pomoci k jejímu zajištění na základě soudního rozhodnutí a smluvního principu.

48. K tomuto cíli Ústavní soud uvádí, že rozšíření bezplatné právní pomoci je bezpochyby legitimním, žádoucím cílem směřujícím k posílení ústavní záruky práva na právní pomoc. Na nedostatečné provedení práva na bezplatnou právní pomoc na podústavní úrovni ostatně Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně upozorňoval [srov. např. nálezy sp. zn. II. ÚS 1866/20, sp. zn. I. ÚS 1024/15 ze dne 1. 8. 2016 (N 139/82 SbNU 229) a sp. zn. I. ÚS 848/16 ze dne 13. 9. 2016 (N 174/82 SbNU 693)]. Výsledkem předmětné novelizace je na jedné straně posílení zajištění bezplatné právní pomoci, avšak za současného paušálního vyloučení právní pomoci v případech odůvodněných jinými než příjmovými nebo majetkovými poměry na straně druhé.

49. Ústavní soud konstatuje, že napadené ustanovení zákona o advokacii tím, že právo na určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby omezuje pouze na žadatele, u nichž to odůvodňují jejich příjmové a majetkové poměry, představuje nepřípustnou libovůli, neboť paušálně vylučuje z práva na přístup k soudu a práva na právní pomoc osoby, které si nemohou zajistit právní pomoc advokáta na základě jiných důvodů. Jak již bylo uvedeno, právo na přístup k soudu je esenciální součástí práva na spravedlivý (řádný) proces, a tedy práva na soudní ochranu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Jeho nezbytným předpokladem je právo na právní pomoc garantované v čl. 37 odst. 2 Listiny. Tato základní práva náleží každému, a to pro jakýkoliv typ řízení před soudy či jinými státními orgány či orgány veřejné moci. Omezení těchto základních práv pouze na nemajetné osoby je v rozporu jak s obsahem těchto ustanovení Listiny, tak i v jejich spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny, podle kterých základní práva a svobody náleží všem osobám (včetně) „bez rozdílu“ majetku.

50. Ústavní soud dodává, že tyto závěry je třeba v souladu s čl. 37 odst. 2 Listiny vztáhnout nejenom na fyzické, ale i právnické osoby (srov. také § 55a zákona o advokacii a contrario). Současně dopadají nejenom na případy, v nichž je vyžadováno povinné právní zastoupení, a tedy nejenom na řízení před Ústavním soudem, ale v souladu s čl. 37 odst. 2 Listiny i na jiná řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení.

51. Pokud jde o případy odmítnutí poskytnutí právních služeb z důvodů zjevně bezdůvodného uplatňování nebo bránění práva, na ty pamatuje postup upravený v § 18c odst. 5 a 6 zákona o advokacii. Takové případy je však nutné vždy posuzovat podle individuálních okolností konkrétní věci, a nikoliv je řešit změnou zákona, která paušálně vyloučí přístup k právní pomoci, a tedy také přístup k soudu.

52. Ústavní soud k tomu dodává, jak vyplývá z výše uvedeného, že protiústavnost napadeného ustanovení neshledal v rozšíření bezplatné právní pomoci na určité typy řízení, ale v tom, že současně z poskytnutí právní pomoci paušálně vylučuje žadatele, kteří se nemohou právní pomoci domoci z jiných důvodů než příjmových a majetkových poměrů.