II. Text napadených ustanovení a argumentace navrhovatele

II.a Neústavnost institutu komplexního pozměňovacího návrhu

4. Navrhovatel nejdříve požaduje, aby Ústavní soud zrušil body 1, 2, 3, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 38, 41, 42 a 49 čl. I, body 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II (přechodná ustanovení k zavedení funkčního období v zákoně o soudech a soudcích), body 2 a 3 čl. III (zavedení funkčního období předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu a možnost opakovaného jmenování), jakož i čl. IV zákona č. 314/2008 Sb. (přechodná ustanovení k zavedení funkčního období v soudním řádu správním). Napadená ustanovení v tomto případě není třeba uvádět. Jsou jako celek součástí tzv. komplexního pozměňovacího návrhu, jehož použití (bez ohledu na to, co je jeho obsahem) považuje navrhovatel za neústavní. Neústavním tak je podle navrhovatele již sám postup přijetí této části zákona č. 314/2008 Sb., což dopadá na výše uvedené body jeho čl. I, čl. II, čl. III a čl. IV. V takovém případě by byla tato část návrhu vypořádána tím, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že uvedené části zákona č. 314/2008 Sb. nebyly přijaty ústavně předepsaným způsobem. Navrhovatel tak sice navrhuje zrušení zákona z důvodu nedodržení procedury, nicméně navrhuje zrušení jen některých tím postupem přijatých ustanovení (sub 12 a 13).

5. Pro případ, že Ústavní soud základní návrh [sub 2a)] posoudí jinak a dospěje k závěru, že argumenty k němu předestřené jsou – jak uvádí navrhovatel – spíše hmotněprávního charakteru, je in eventum navrhováno zrušení všech ustanovení zákona č. 6/2002 Sb. a č. 150/2002 Sb., která jsou v nich změněna těmi ustanoveními zákona č. 314/2008 Sb., jež přesáhla rozsah původní zákonodárné iniciativy vlády. V zákoně o soudech a soudcích se proto navrhuje zrušit
- v § 15 odst. 1 slova „místopředsedů“,
- v § 15 odst. 2 slova „místopředsedové“,
- v § 23 odst. 1 slova „místopředsedů“,
- jako celek § 102, § 103 odst. 1 a 2, § 104 odst. 1 a 2, § 105 odst. 1 a 2, § 105a, § 108 odst. 2,
- v § 119 odst. 2 slova „místopředsedové Nejvyššího soudu“,
- v § 121 odst. 2 slova „místopředsedové“,
- v § 168 slova „místopředsedy“.
Dále se v této souvislosti navrhuje zrušit v zákoně č. 314/2008 Sb. v čl. II body 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 a v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, § 13 odst. 3 a § 13a, a v souvislosti s tím čl. IV v zákoně č. 314/2008 Sb.

6. Tato druhá varianta petitu návrhu [sub 2b)] je, jak již bylo uvedeno, z hlediska rozsahu totožná s variantou sub 2a), liší se jen východiskem pro argumentaci. Zatímco v prvém případě se navrhuje zrušení vybraných bodů zákona č. 314/2008 Sb., tj. novelizací výše uvedených zákonů jdoucích nad rámec původní zákonodárné iniciativy vlády, druhá varianta petitu návrhu navrhuje zrušit jednotlivá ustanovení těchto novelizovaných zákonů v rozsahu, v jakém byla novelizována zákonem č. 314/2008 Sb. V tomto případě navrhovatel svou argumentaci blíže nerozvedl, pouze uvedl, že překročení rozsahu původní zákonodárné iniciativy vlády by bylo možno považovat (když ne procesně) za porušení ústavního pořádku z hmotněprávního hlediska. Tato varianta petitu je tak argumentačně totožná s předchozí variantou námitek směřujících proti ústavnosti tzv. komplexních pozměňovacích návrhů. V tomto případě se tak jedná o ústavnost výše uvedených ustanovení zákona o soudech a soudcích, bodů 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II a čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., § 13 a § 13a v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

7. Ústavně závadná procesní pochybení při projednávání tisku Poslanecké sněmovny č. 425, která navrhovatel Ústavnímu soudu předestřel, spočívají ve způsobu přijetí zákona č. 314/2008 Sb. formou tzv. komplexního pozměňovacího návrhu. K tomu navrhovatel uvedl, že Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) ve svém čl. 41 vyjmenovává subjekty zákonodárné iniciativy a v dalších ustanoveních konstruuje základy zákonodárného procesu, na něž jsou kladeny další vrstvy tzv. reglementového práva v podobě zákonné úpravy či autonomních usnesení parlamentních komor, parlamentních zvyklostí a ustálené praxe. Zdůraznil, že Ústavní soud poskytuje ochranu především výslovné úpravě ústavní [viz nález č. 331/2005 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 23/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9)], nikoliv však pouze jí [srov. např. nálezy č. 476/2002 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25) a č. 37/2007 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349]. Význam jednotlivých vrstev pravidel zákonodárného procesu totiž neplyne pouze z případného stupně právní síly, ale též z míry detailnosti úpravy: čím stručnější úprava na vyšším stupni právní síly, tím významnější úprava stupně nižšího.

8. Navrhovatel dále uvedl, že z práva zákonodárné iniciativy vyplývá právo nejen návrh zákona podat, ale také právo, aby byl projednán. Podstatné je, že k právu zákonodárné iniciativy je akcesorickým právo podávat pozměňovací návrhy. Ty však nesmí podle jeho názoru nabývat podoby „zastřené zákonodárné iniciativy“. Zde připomněl, že Ústavním soudem již byly identifikovány a zakázány tzv. přílepky (nález č. 37/2007 Sb.), přičemž tzv. komplexní pozměňovací návrhy jsou podle něj institutem příbuzným, neboť jejich podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým, zpravidla připraveným věcně příslušným parlamentním výborem, ač ten podle Ústavy právem zákonodárné iniciativy nedisponuje. Komora tak fakticky přestane jednat o řádně podaném návrhu zákona, aniž by jej schválila nebo zamítla. Pozměňovací návrhy poslanců přitom od tohoto okamžiku mají být formulovány ve vztahu k tomuto novému „návrhu zákona“, ač ti si je mohli v dobré víře a po konzultacích s vnějšími subjekty připravovat k návrhu zákona původnímu. Podobně jako u tzv. přílepků chybí komplexním pozměňovacím návrhům řádná příprava, odůvodnění, vláda nemá šanci se k nim vyjádřit, neboť projednávala jiný (původní) návrh zákona, ukrácena mohou být práva parlamentní menšiny, zvyšuje se riziko vzniku zákona stojícího v konfliktu s požadavky srozumitelného, přehledného a předvídatelného práva, neboť je připravován ve specifických časových podmínkách uvnitř Parlamentu. Postup přijímání závažných zákonů cestou komplexních pozměňovacích návrhů tak je v rozporu s „právem na dobré zákonodárství“ a zásadou slyšet všechny strany, které byly vyjádřeny v nálezu Ústavního soudu č. 37/2007 Sb.

9. Další námitkou v tomto směru je, že komplexní pozměňovací návrhy, jež se „míjejí“ s prvním sněmovním čtením a deformují čtení druhé, zasahují i hlubší vrstvy parlamentních procedur, které jsou neutrální jen ve smyslu nestrannosti, nikoliv však nehodnotovosti; naopak mají umožnit informování veřejnosti o rozhodovacím procesu, slyšení dotčených zájmů, zvážení nejrůznějších implikací, včetně ústavních, čímž sledují hodnoty transparentního, rozvážného, poučeného a inklusivního vládnutí.

10. Forma komplexního pozměňovacího návrhu je podle navrhovatele rovněž v rozporu se zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, protože nesměřuje k vypuštění, rozšíření či změně některých částí původního návrhu [srov. jeho § 63 odst. 1 bod 5 písm. a)], nýbrž k jeho úplnému nahrazení, aniž by však byl např. vybaven důvodovou zprávou (písemným odůvodněním), bez níž (nejen) senátoři jen obtížně seznávají úmysl zákonodárce. Současně neumožňuje posoudit tzv. úzký vztah jednotlivých pozměňovacích návrhů k měněné předloze. Pouze jednotlivé pozměňovací návrhy mohou korektně upravovat dílčí legislativní záměry navrhovatele zákona ve vztahu k témuž předmětu.

11. Ze všech uváděných důvodů považuje navrhovatel institut komplexního pozměňovacího návrhu za rozporný přinejmenším s čl. 1 odst. 1, čl. 41 a čl. 44 Ústavy.

12. Nicméně se navrhovatel nedomáhá zrušení zákona č. 314/2008 Sb. jako celku, a to proto, že jednak považuje za účelné minimalizovat derogační zásahy Ústavního soudu, jednak uznává odlišný způsob přípravy a projednání původních a nově doplněných částí zákona spojených v jediném komplexním pozměňovacím návrhu. Proto zohledňuje nejen formu, ale i jeho obsah, což je přístup poněkud odlišný od tzv. přílepků, které lze od zbytku zákona oddělit technicky relativně snadno. V tomto ohledu je možné odlišit ustanovení, která byla řádně podána vládou jako součást vládního návrhu, od ustanovení, jež do návrhu zákona vnesl ústavněprávní výbor Poslanecké sněmovny. Ta první jsou zpracována řádným způsobem a vybavena důvodovou zprávou, k těm druhým je jen několikavěté zdůvodnění přednesené na schůzích obou komor, ze kterého neplyne, jaké varianty úpravy byly zvažovány. Navrhovatel přitom nepovažuje za podstatné, že rovněž text doplněný ústavněprávním výborem vznikl nejspíše na Ministerstvu spravedlnosti a že ministr spravedlnosti J. Pospíšil komplexní pozměňovací návrh podpořil. To je podle navrhovatele možná ještě horší, protože vědomě došlo k porušení stanovených postupů. Zákonodárnou iniciativou disponuje vláda, a nikoliv ministerstva. Obecně totiž platí, že stejně tak, jako mohou úředníci obcházet resortního ministra a prosazovat vlastní představy o podobě zákonů přímým jednáním s poslanci, může i ministr obcházet (koaliční) vládu, v níž se svou představou neuspěl nebo by uspět nemusel. Obojí tak koliduje s postavením vlády jako kolegiátního vrcholného orgánu výkonné moci, jež svůj program z významné části realizuje pomocí zákonodárné iniciativy. „Vytunelování“ návrhu zákona proto může být posuzováno i jako zásah do dělby moci. Poukázal též na odbornou převahu, která umožňuje vládě připravovat zákony se zohledněním různých aspektů kvalitní tvorby práva, tj. materiálních, formálních i organizačních (Legislativní pravidla vlády, Legislativní rada vlády, připomínkové řízení). Jejich ignorování snižuje pravděpodobnost vzniku formálně dokonalého zákona, což navíc umocňují komplexní pozměňovací návrhy, jež svou povahou dále širší diskusi a rozvažování utlumují.

13. V této souvislosti navrhovatel připomněl, že návrh se navíc dotýká jedné ze tří základních větví státní moci, a to v otázkách mimořádně citlivých a složitých (jmenování a odvolávání soudních funkcionářů, zavedení funkčních období, změna poměrů na Nejvyšším soudu atd.). Proto je nepřijatelná absence odůvodnění jak v důvodové zprávě, tak ve všech čteních parlamentní debaty, čímž se stává o to zřejmější potřeba označit postup přijetí novely zákona o soudech a soudcích cestou komplexního pozměňovacího návrhu za rozporný s principem právního státu a demokratického legislativního procesu (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy) i s „právem na dobré zákony“ či se zásadou slyšet všechny strany. Podle navrhovatele se v tomto případě přímo vnucuje pochybnost, zda konkrétní průběh zákonodárného procesu nebyl zvolen právě kvůli snaze vynechat nepohodlnou diskusi se soudcovskou veřejností, což je i v rozporu s definicí demokracie jako vlády diskusí, a to nejen mezi politiky navzájem, ale hlavně mezi vládnoucími a ovládanými. Proto navrhovatel navrhl zrušit ty součásti ústavně nepřijatelné formy komplexního pozměňovacího návrhu (viz Tisk č. 425/1. Poslanecká sněmovna. V. vol. období. 2008), jež nebyly vládou řádně podány a Poslaneckou sněmovnou transparentně projednány, nikoli tedy ty části zákona č. 314/2008 Sb., které byly součástí původního vládního návrhu (Tisk č. 425/0. Poslanecká sněmovna. V. vol. období. 2008).

14. Podle navrhovatele je možné, že Ústavní soud bude výše uvedené argumenty považovat spíše za hmotněprávní. V takovém případě předložil další variantu petitu (viz výše sub 5) formulovanou tak, aby mohly být zrušeny důsledky novelizace zákonem č. 314/2008 Sb., jak se projevily v zákoně o soudech a soudcích a v soudním řádu správním jako předpisech novelizovaných, popř. v čl. II a čl. IV zákona č. 314/2008 Sb. (přechodná ustanovení k novelizacím uvedených zákonů). Tento návrh navrhovatel již dále neodůvodnil. Z jeho odůvodnění lze pouze dovodit, že oproti procesnímu rázu námitek první varianty petitu návrhu navrhuje ve druhé variantě odstranit důsledky novely z hlediska hmotněprávního. Jinak řečeno, v tomto případě se po Ústavním soudu požaduje, aby porušení procedury považoval za porušení samotného obsahu ústavního pořádku.

15. Možno tak souhrnně konstatovat, že první dvě varianty petitu návrhu tak považují za základní problém neústavnost použití komplexního pozměňovacího návrhu. První z nich směřuje proti vybraným částem zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů. Druhá varianta návrhu petitu směřuje již nikoli proti novele, tj. zákonu č. 314/2008 Sb., nýbrž ve stejném rozsahu proti přesně označeným ustanovením zákona o soudech a soudcích, soudního řádu správního a čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., avšak pouze s poznámkou, že se tak děje pro případ, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že argumenty uvedené v první verzi petitu návrhu jsou spíše hmotněprávního charakteru, tzn. že obsahový rozpor je založen i vadnou procedurou v podobě komplexního pozměňovacího návrhu.

II.b Neústavnost § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích

16. Obě výše popsané varianty petitu návrhu spojil navrhovatel s dalším návrhem, a to s návrhem na zrušení vybraných částí § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích. Bez ohledu na posouzení dopadů přijetí zákona formou komplexního pozměňovacího návrhu z hlediska procesního či hmotněprávního se navrhovatel domáhá zrušení přidělování soudců k Ministerstvu spravedlnosti a zrušení možnosti podání návrhu na zahájení kárného řízení jako důvodu dočasného zproštění funkce předsedy nebo místopředsedy soudu. Tato ustanovení byla sice rovněž součástí novelizujícího zákona č. 314/2008 Sb. (viz jeho body 4, 5 a 28), avšak byla již obsažena v původním textu vládního návrhu (tisk č. 425/0), takže nejsou postižena vadami, které navrhovatel spojuje s použitím komplexního pozměňovacího návrhu (tisk č. 425/1). Navrhovatel je zařadil i do třetí varianty petitu návrhu, kterou již neopírá o argumentaci neústavnosti použití komplexního pozměňovacího návrhu, nýbrž o argumentaci neústavnosti jednotlivých zvolených řešení. Proto se jimi bude Ústavní soud zabývat v rámci zvláštní části rozhodnutí. Tato napadená ustanovení zákona o soudech a soudcích včetně napadených částí (tučně zvýrazněný text) znějí:
㤠68
(1) Soudce přiděleného k výkonu funkce k určitému soudu podle § 67 nebo přeloženého k jinému soudu podle § 71 a 72 lze s jeho souhlasem na dobu nejdéle tří let v zájmu řádného výkonu soudnictví dočasně přidělit k jinému soudu, popřípadě v zájmu využití jeho zkušeností k ministerstvu nebo Justiční akademii.
(2) O dočasném přidělení rozhodne
b) ministr spravedlnosti po projednání s předsedou soudu, k němuž je soudce přidělen podle § 67 nebo přeložen podle § 71 a 72 k výkonu funkce, jde-li o dočasné přidělení soudce k ministerstvu nebo Justiční akademii“.
㤠100a
(1) Ministr spravedlnosti může dočasně zprostit výkonu funkce předsedu nebo místopředsedu soudu
a) za podmínek stanovených v § 100 odst. 1 písm. a) a c),
b) je-li kárně stíhán pro takové kárné provinění, pro které je v kárné žalobě navrženo uložení kárného opatření odvolání z funkce soudce nebo odvolání z funkce předsedy nebo místopředsedy soudu, a to na dobu do pravomocného skončení kárného řízení.
(2) Po dobu dočasného zproštění výkonu funkce podle odstavce 1 předsedovi nebo místopředsedovi soudu nenáleží zvýšení platového koeficientu spojené s jeho funkcí podle zvláštního právního předpisu^6a). Nedošlo-li k zániku funkce předsedy nebo místopředsedy soudu, doplatí se předsedovi nebo místopředsedovi soudu zbývající část platu, jestliže by mu na něj jinak vznikl nárok; to neplatí, byl-li soudce pravomocně odsouzen pro trestný čin.
(3) Ustanovení § 99 odst. 2 platí obdobně.“.

17. Argumentace navrhovatele je založena na tom, že přidělování soudců k Ministerstvu spravedlnosti je ústavně sporné, neboť soudci mají primárně soudit. Rovněž výše soudcovského platu představuje materiální složku soudcovské nezávislosti, jíž však je třeba při rozhodování sporů o právo, nikoliv při výkonu koncepčních činností na ministerstvu, což navíc bezdůvodně zatěžuje státní rozpočet a zakládá nerovnost odměňování mezi ministerskými úředníky. Umocněno to je prodloužením délky přidělení až na tři roky. Napadená ustanovení jsou v rozporu s principem dělby moci a nezávislosti soudů a soudců a mohou vést ke zpochybnění nestrannosti takto přidělovaných soudců, kteří na ministerstvu navazují osobní vazby či se identifikují s realizací resortních politik, s nimiž se pak ve své soudcovské činnosti mohou střetnout. Svou argumentaci zde navrhovatel doplnil tak, že vzhledem k jmenovacím a návrhovým oprávněním ministra spravedlnosti budou soudci-stážisté dobře známi a zpravidla s ním i konformní, takže se nabízí vybírat předsedy soudů právě z jejich řad. Jelikož předsedové navrhují své místopředsedy, mohlo by ministerstvo pomocí „nenápadné“ personální politiky kontrolovat celé soudnictví.

18. U návrhu na zrušení § 100a zákona o soudech a soudcích za nejspornější navrhovatel považuje oprávnění ministra spravedlnosti dočasně zprostit soudce výkonu funkce předsedy a místopředsedy soudu, bylo-li v kárném návrhu proti němu navrženo odvolání z funkce soudního funkcionáře. Jde o zneužitelný instrument zejména tehdy, když ministr působí jako kárný žalobce, který sám příslušnou sankci navrhl. Je v tom jen málo omezen dosti vágní formulací skutkové podstaty. Ministr jako kárný žalobce vytváří podmínky pro to, aby ministr jako představitel ústředního orgánu státní správy soudů dočasně zprostil soudního funkcionáře jeho funkce. Týž ministr bude současně muset zajistit provizorní řízení soudu, který se tak do doby případného zprošťujícího verdiktu kárného soudu může výrazně proměnit. Tím se zasahuje do nezávislosti soudců a soudů, dělby mocí a otevírá se možnost svévole a nahodilosti při výkonu státní správy soudnictví.

19. Podle navrhovatele však závažný ústavní deficit § 100a zákona o soudech a soudcích nespočívá v jednotlivých důvodech pro dočasné zproštění, ale v nedostatečnosti právní ochrany ve srovnání s dočasným zproštěním funkce soudce, kdy je možné podat ke kárnému soudu námitky (srov. § 100 odst. 4 téhož zákona). Ve všech případech upravených v § 100a tak během dočasného zproštění funkce mohou nastat nevratné skutečnosti, a to zásahem orgánu výkonné moci. Přitom omezení dočasného zproštění pouze na funkci soudního funkcionáře naznačuje, že nemá jít o delikty fatální důležitosti, takže riziko výkonu funkce nevhodnou osobou se stává ve srovnání s ohrožením nezávislosti méně zřetelným. Navrhovatel proto shledává dostatečnou možnost dočasného zproštění funkce předsedy a místopředsedy soudu v důsledku sistace funkce soudce, a tím i soudního funkcionáře (akcesorium soudcovské funkce), a proto navrhují zrušení celého § 100a. Pokud by zákonodárce nebyl téhož názoru, měl by upravit dočasné zproštění výlučně funkce předsedy či místopředsedy soudu způsobem co do právní ochrany srovnatelným se sistací funkce soudce. Jelikož však Ústavní soud nemůže nové ustanovení doplnit, je namístě celý § 100a zrušit.

II.c Neústavnost neurčitého počtu místopředsedů Nejvyššího soudu

20. Dále v rámci třetí varianty petitu návrhu navrhovatel předložil podrobně odůvodněné návrhy na zrušení jednotlivých ustanovení výše uvedených zákonů s tím, že je již nespojuje s problematikou aplikace tzv. komplexního pozměňovacího návrhu. Tato varianta se v podstatné části shoduje s druhou variantou. Konkrétně v tomto případě navrhovatel napadá tato ustanovení a jejich vyznačené části. Co se týče zákona o soudech a soudcích, napadá jako neústavní ustanovení to, že novela zákona o soudech a soudcích zavedla neurčitý počet místopředsedů Nejvyššího soudu vyjádřený ve slovech „místopředsedů“ v § 15 odst. 1, § 23 odst. 1 a v § 102 odst. 2, slovo „místopředsedové“ v § 15 odst. 2 a v § 121 odst. 2, slovo „místopředsedy“ v § 102 odst. 1 a v § 168 a slova „místopředsedové Nejvyššího soudu“ v § 119 odst. 2 v zákoně o soudech a soudcích. Tato ustanovení znějí:
㤠15
(1) Nejvyšší soud se skládá z předsedy soudu, místopředsedů soudu, předsedů kolegií, předsedů senátů a dalších soudců.
(2) Rozhodovací činnost Nejvyššího soudu vykonávají soudci. Předseda a místopředsedové Nejvyššího soudu vykonávají kromě rozhodovací činnosti také státní správu Nejvyššího soudu v rozsahu stanoveném tímto zákonem. Předsedové kolegií kromě rozhodovací činnosti též organizují a řídí činnost kolegií. Předsedové senátu kromě rozhodovací činnosti též organizují a řídí činnost senátů.
§ 23 odst. 1
(1) Plénum Nejvyššího soudu se skládá z předsedy, místopředsedů, předsedů kolegií, předsedů senátů a ostatních soudců Nejvyššího soudu.
§ 102 odst. 1 a 2
(1) Předsedu a místopředsedy Nejvyššího soudu jmenuje z řad soudců prezident republiky.
(2) Funkční období předsedy a místopředsedů Nejvyššího soudu je 10 let.
§ 119 odst. 2
Orgány státní správy soudů
(2) Orgány státní správy soudů jsou předseda a místopředsedové Nejvyššího soudu, předseda a místopředseda Nejvyššího správního soudu a předsedové a místopředsedové vrchních, krajských a okresních soudů.
§ 121 odst. 2
(2) Místopředsedové Nejvyššího soudu a místopředsedové vrchních soudů vykonávají státní správu těchto soudů v rozsahu určeném jejich předsedou.
Předseda Nejvyššího soudu vyřizuje stížnosti, jejichž obsahem je stížnost na průtahy v řízení, na nevhodné chování nebo narušování důstojnosti řízení místopředsedy soudu, předsedy senátu, soudci, asistenty soudců a dalšími zaměstnanci působícími u Nejvyššího soudu, nebo předsedou vrchního soudu.“.

21. Navrhovatel namítá, že tato změna je spojena s domnělým rozporem mezi zákonem (singulár „místopředseda“) a čl. 62 písm. f) Ústavy (plurál „místopředsedové“). Podle názoru navrhovatele zde rozpor neexistoval, neboť zákon o soudech a soudcích upravil na základě zmocnění v čl. 91 odst. 2 Ústavy organizační strukturu Nejvyššího soudu tak, že v ní bylo věcně zdůvodněné pouze jedno místo místopředsedy, což je u nás ostatně tradiční. Pro období 1918 až 1952 byl u vrcholných soudů typický předseda s jedním zástupcem. Následovalo období předsedy a jeho náměstků z titulu funkce předsedů kolegií („odborní místopředsedové“), které trvalo v zásadě až do roku 1988. Narušeno bylo na úrovni federálního Nejvyššího soudu opětovným zřízením (doplněním) funkce místopředsedy v reakci na federalizaci Československa k 1. lednu 1970. Po roce 1988 se obnovily poměry podobné první etapě, tzn. funkce předsedy a místopředsedy. Kombinace více místopředsedů s předsedy kolegií tedy vybočuje z tradice a musela by být důkladně odůvodněna: odůvodněna však není vůbec. Navíc tato změna vedla k zastavení řízení ve věci návrhu prezidenta republiky sp. zn. Pl. ÚS 17/07 (usnesení neuveřejněné ve SbNU, dostupné na http://nalus.usoud.cz) směřovaného právě k tomuto rozporu.

22. Podle navrhovatele zákonodárce jistě může organizační strukturu Nejvyššího soudu upravit jinak, musí to však provést způsobem ústavně korektním. Zde však chybí zdůvodnění potřebnosti dalších místopředsedů Nejvyššího soudu, ale hlavně se opomíjí skutečnost, že vztah zákonů a Ústavy je založen na konkretizaci obecných ustanovení, nikoliv na jejich mechanickém přebírání, jež má navíc v tomto případě významné ústavní následky. Zákonodárce totiž zvolil neurčitou dikci, neboť – na rozdíl od zákona o Ústavním soudu – přesně nestanovil počet místopředsedů. Zatímco u ostatních obecných soudů limituje svým návrhem počet místopředsedů předseda soudu, zde je to ponecháno úvaze jmenujícího orgánu, tedy prezidenta republiky. Tím se otevřel prostor moci výkonné, zosobněné právě prezidentem republiky, pro zcela neadekvátní a arbitrární zasahování do poměrů na Nejvyšším soudu. Prezident republiky nenese za činnost Nejvyššího soudu odpovědnost, přitom se mu nyní přiznává oprávnění jmenovat neurčitý počet místopředsedů, čímž může změnit postavení předsedkyně Nejvyššího soudu, model řízení soudu, zatížit rozpočet soudu finančními a jinými materiálními nároky nových místopředsedů atd. U soudců Nejvyššího soudu může vzbuzovat kariérní očekávání, což nemusí být bez dopadu na jejich rozhodování.

23. Proto je podle navrhovatele taková právní úprava v rozporu s principy demokratického právního státu v požadavcích určitosti zákonů a jasného zákonného stanovení pravomocí státního orgánu, jak je obsahuje čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Poukázal též na nálezy Ústavního soudu např. č. 88/2008 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303), č. 198/2003 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309). Stanovení neurčitého počtu místopředsedů Nejvyššího soudu je rovněž v rozporu s ústavně zakotveným zákazem libovůle a nahodilosti (čl. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), a v konečném důsledku může oslabit rovněž rozdělení moci.

II.d Neústavnost zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů

24. Dále navrhovatel označil za neústavní zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů v ustanoveních § 102 odst. 2, § 103 odst. 2, § 104 odst. 2, § 105 odst. 2, § 108 odst. 2 zákona o soudech a soudcích. Tato ustanovení znějí:
㤠102 odst. 2
(2) Funkční období předsedy a místopředsedů Nejvyššího soudu je 10 let.
§ 103 odst. 2
(2) Funkční období předsedy a místopředsedy vrchního soudu je 7 let.
§ 104 odst. 2
(2) Funkční období předsedy a místopředsedy krajského soudu je 7 let.
§ 105 odst. 2
(2) Funkční období předsedy a místopředsedy okresního soudu je 7 let.
§ 108 odst. 2
(2) Funkce předsedy a místopředsedy soudu podle § 102 až 105 zaniká rovněž uplynutím funkčního období.“.

25. Co se týče zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů, jak uvádí doslova navrhovatel, má „pocit“, že významným cílem a účelem napadeného zákona je obcházet dosavadní judikaturu Ústavního soudu ve věci nezávislosti soudů [zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 18/06 ze dne 11. 7. 2006 (N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.)] a omezit princip nezávislosti soudnictví výslovně vyjádřený v čl. 81 a 82 Ústavy a čl. 36 Listiny. Připomněl zde závěry z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (č. 349/2002 Sb.), odůvodňující zrušení tehdejšího § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, mimo jiné poukazem na kariérní postup soudce a na možnost odvolání z funkce jen ze zákonem uvedeného důvodu a postupem v kárném řízení, který respektuje nezávislost soudnictví, princip nerušeného výkonu osobního nezávislého soudcovského mandátu a dělbu mocí, byť je jinak věcí zákonodárce, jakým způsobem by měla být řešena otázka výkonu správy soudů. Dále navrhovatel shrnul závěry Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/06 k možnosti odvolání předsedy Nejvyššího soudu, ve kterém vyslovil, že funkce předsedů soudů, jakož i předsedy Nejvyššího soudu je neoddělitelná od funkce soudce, neboť nelze konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé, přičemž zákon může stanovit výjimky z neodvolatelnosti z funkce soudce, zejména z důvodu kárné odpovědnosti. Tak i právní úprava odvolávání předsedů a místopředsedů soudů musí respektovat ústavní principy dělby moci, nezávislosti soudní moci apod. Nelze tak bez reflexe ústavních hodnot stanovit jakýkoli model odvolávání soudních funkcionářů.

26. Na základě toho navrhovatel dospívá k závěru, že napadená právní úprava v podstatě obchází tento závazný právní názor Ústavního soudu, neboť namísto modelu odvolávání soudního funkcionáře zavádí nový model jmenování soudního funkcionáře na dobu určitou s neomezenou diskrecí moci výkonné ke znovujmenování téže osoby do téže funkce. Blíže přitom polemizuje s obavou z „manažerského opotřebování“ funkcionářů jsoucích ve funkci třeba dvacet a více let. V této souvislosti poukazuje na statistický přehled zpracovaný oddělením dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu, ze kterého plyne, že takových funkcionářů k 30. dubnu 2008 bylo 12 z celkového počtu 271. Ze statistiky vyplynulo, že více než 68 % všech soudních funkcionářů, tedy více než dvě třetiny, není ve svých funkcích déle než deset let, třetina z nich byla jmenována v posledních pěti letech. Největší počet justičních funkcionářů (skoro dvě třetiny) je ve věkové skupině okolo či těsně pod 50 let. Je proto otázkou, zda natolik marginální podíl déle sloužících justičních funkcionářů by mohl být dostatečným důvodem k tak závažnému legislativnímu zásahu. Upozornit je přitom třeba na fakt, že tito funkcionáři nebyli předchozími ministry odvoláváni ani v době, kdy to bylo možné (s ohledem na tehdejší absenci relevantní judikatury Ústavního soudu) velmi snadno. Navrhovatel též uvedl, že to, co by mohlo být tolerováno u rozhodování kolegiátního orgánu s podílem soudcovské reprezentace, by nemělo být tolerováno při rozhodování politických orgánů exekutivy.

27. Dále navrhovatel argumentuje konkrétní agendou, kterou mají soudní funkcionáři na starosti. Zákonodárce nemá postupovat tak, že potřebám správy uzpůsobí nároky na soudní funkcionáře, ale má od potřebných garancí nezávislosti soudců-soudních funkcionářů odvodit objem a povahu úkolů, které mohou plnit. Soudní funkcionář je soudcem, jedinou osobností, jejíž vědomí se za běžných podmínek nemůže rozdvojovat. Proto je třeba v zájmu soudcovské nezávislosti určité atributy nezávislosti přiznat i soudnímu funkcionáři, proto má být případně zbaven funkce jen rozhodnutím nezávislého a nestranného orgánu. Zákon kárná řízení jako cestu k odvolání soudních funkcionářů akceptuje, aby ji vzápětí devalvoval stanovením dalšího důvodu, kdy k zániku funkce dochází, a to je uplynutím funkčního období, což lze považovat podle navrhovatele i za porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy. Navrhovatel proto zdůraznil, že je-li současně připuštěno opakované jmenování s téměř prázdnou množinou kritérií, vytváří se riziko ovlivňování chování soudců, kteří ve funkci chtějí pokračovat a blíží se konec jejich funkčního období. Navrhovatel si je vědom toho, že Ústavní soud nemůže nutit zákonodárce, aby zřídil orgán soudcovské reprezentace. Může však jasně vymezit, jaká omezení absence takového orgánu při kreaci soudní moci nese. Tyto závěry navrhovatel doplnil příklady řešení z jiných států s modelem soudcovské samosprávy nebo s exekutivním modelem jako v České republice (Rakousku, Německu), kde však jde o jmenování na dobu neurčitou. Připomněl též, že v angloamerických zemích je pak exekutivní jmenování soudního funkcionáře na dobu neurčitou pravidlem, navíc angloamerická teorie mezi pozicí soudce a pozicí soudního funkcionáře vůbec nerozlišuje.

II.e Neústavnost opakovaného jmenování soudních funkcionářů

28. Další námitku neústavnosti uplatnil navrhovatel v případě zavedení možnosti opakovaného jmenování předsedů a místopředsedů soudů. Toto ustanovení zní:
㤠105a
Předseda a místopředseda soudu podle § 102 až 105 může být do své funkce jmenován opakovaně, jestliže
(a) po dobu výkonu funkce předsedy nebo místopředsedy soudu nebyl shledán odpovědným za kárné provinění, kterého se dopustil během výkonu této funkce, nebo
(b) po dobu výkonu funkce nebyl pravomocně odsouzen za trestný čin.“.

29. Návrh odůvodnil tím, že podle jeho názoru je možnost znovujmenování předsedy a místopředsedy soudu v rozporu s nezávislostí soudů a soudců. Platí to zvláště s přihlédnutím k tomu, jak jsou, resp. nejsou formulována kritéria opětovného jmenování, z nichž je patrné, že dominovat nutně budou hlediska v zákoně nevyjádřená. Vzhledem k tomu, že v roli těch, kdo jmenují soudní funkcionáře, vystupují (politické) orgány moci výkonné, a nikoliv např. orgán zahrnující rovněž soudcovskou reprezentaci, vytváří se prostor nejistoty stran toho, jak si bude soudní funkcionář, jenž je rovněž soudcem, počínat ve snaze docílit opětovného jmenování. Takovou nejistotu lze jistě vnímat jako kolidující s požadavky Evropského soudu pro lidská práva, aby soudce nejen nezávislým a nestranným byl, ale takovým se i jevil. Citlivost této tematiky je dále umocněna zachováním stáží soudců na Ministerstvu spravedlnosti, jež se nově prodlužují až na dobu tří let (viz argumentaci sub II.b). Ministr spravedlnosti by mohl jmenovat či ke jmenování navrhovat právě soudce dlouhodobě působící mimo soudy, identifikující se s ministerstvem nebo dokonce konkrétním ministrem, jemuž jako úředníci sloužili. Některá vyjádření ministra spravedlnosti o stážích jako kritériu pro „funkcionářskou kariéru“ tyto obavy aktualizují. Podobně jako v nálezu Ústavního soudu k volební reformě tedy jde i zde – mimo jiné – o negativní kumulativní efekt jednotlivých ustanovení zákona.

30. Jako další problém opětovného jmenování vidí navrhovatel přesun části jmenovacích oprávnění od ministra spravedlnosti k prezidentu republiky, který není nikterak vybaven pro sledování činnosti justičních funkcionářů, takže se buď omezí na schválení ministrova návrhu, nebo v rámci svého uvážení uplatní zřetele spíše politické. V evropském srovnání je nepochybné, že možnost opětovného jmenování soudního funkcionáře se uplatňuje jen tam, kde má decisní pravomoc orgán soudcovské reprezentace, nikoliv tedy orgán exekutivní; navíc se s tímto institutem setkáme jen v bývalém postkomunistickém prostoru, nikoliv tedy v Evropě západní.

II.f Neústavnost přechodných ustanovení k zavedení funkčního období předsedů a místopředsedů vrchních, krajských a okresních soudů

31. V této části návrhu navrhovatel napadá samostatně stojící přechodná ustanovení k zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů vrchních, krajských a okresních soudů v bodech 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II části první zákona č. 314/2008 Sb. Napadená ustanovení čl. II bodů 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 zákona č. 314/2008 Sb. znějí:
„Čl. II
Přechodná ustanovení
4. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v roce 1989 a dříve, končí funkční období za 1 rok ode dne účinnosti tohoto zákona.
5. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v roce 1990, končí funkční období za 2 roky ode dne účinnosti tohoto zákona.
6. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v letech 1991 až 1994, končí funkční období za 3 roky ode dne účinnosti tohoto zákona.
7. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v letech 1995 až 1998, končí funkční období za 4 roky ode dne účinnosti tohoto zákona.
8. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v letech 1999 a 2000, končí funkční období za 5 let ode dne účinnosti tohoto zákona.
9. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v letech 2001 a 2002, končí funkční období za 6 let ode dne účinnosti tohoto zákona.
10. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v letech 2003 až 2007 a v roce 2008 přede dnem účinnosti tohoto zákona, končí funkční období za 7 let ode dne účinnosti tohoto zákona.
11. Předsedovi a místopředsedovi Nejvyššího soudu končí funkční období za 5 let ode dne účinnosti tohoto zákona.“.

32. Neústavnost stanovení přechodných ustanovení k zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů vrchních, krajských a okresních soudů spatřuje navrhovatel v tom, že se zde stanovuje konec funkčního období jednotlivých aktuálně působících soudních funkcionářů, a to na dobu kratší, než je nově zákonem stanovené celé funkční období příslušného funkcionáře. Takováto úprava je zásahem do nezávislosti soudní moci a současně jasným případem nepravé retroaktivity, jež je nežádoucí, protože pošlapává legitimní očekávání příslušných funkcionářů. Pro případ, že by Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení funkčního období, navrhovatel uvedl, že by snad ústavněkonformní možností bylo vyčerpání celého funkčního období stanoveného zákonem, a to počítáno od účinnosti zákona, bez možnosti arbitrárně toto funkční období zkrátit v přechodných ustanoveních zákona. To zdůraznil na příkladu předsedkyně Nejvyššího soudu, jejíž funkce má zaniknout za pět let, zatímco předsedovi Nejvyššího správního soudu, jmenovanému o necelý rok později, za deset let. To považuje za ukázku legislativní zvůle v podobě porušení zásady formální spravedlnosti (právní rovnosti), rozhodování zákonodárce v individuálních věcech, porušení práva na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny.

II.g Neústavnost přechodných ustanovení k zavedení funkčního období předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu

33. Z obdobných důvodů jako u II.d a II.e se navrhovatel domáhá zrušení novelizovaných ustanovení § 13 odst. 3 a § 13a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 314/2008 Sb. (tam čl. III bod 2 a 3), kterými se zavádí rovněž funkční období předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu a možnost jejich opakovaného jmenování. V tomto případě již není napadeno přechodné ustanovení čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., které stanoví, že předsedovi a místopředsedovi Nejvyššího správního soudu končí funkční období za 10 let ode dne účinnosti tohoto zákona. Napadená ustanovení znějí:
§ 13 odst. 3
„(3) Funkční období předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu je 10 let.“.
㤠13a
Předseda a místopředseda Nejvyššího správního soudu může být do své funkce jmenován opakovaně, jestliže
a) po dobu výkonu funkce předsedy nebo místopředsedy soudu nebyl shledán odpovědným za kárné provinění, kterého se dopustil během výkonu této funkce, nebo
b) po dobu výkonu funkce nebyl pravomocně odsouzen za trestný čin.“.

3. Navrhovatel napadá jednotlivé části zákona č. 314/2008 Sb. z důvodů procesních a v takovém případě je jeho návrh směřován proti samotnému novelizujícímu zákonu č. 314/2008 Sb., jak to odpovídá ustálené judikatuře Ústavního soudu. V eventuálních variantách již napadá obsah provedené novelizace a jeho návrh směřuje proti novelizovaným zákonům o soudech a soudcích a soudnímu řádu správnímu [viz varianty petitu sub 2b) a 2c)], popř. proti čl. II a čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., které mají samostatný význam a nejsou novelizujícími ustanoveními.